Sentenza n. 763/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2 della legge

8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per il

personale degli enti locali), 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29

(Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini

previdenziali), e 76 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato

giuridico del personale delle unità sanitarie locali), promossi con

le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 3 marzo 1981 dal T.A.R. per la Lombardia

sul ricorso proposto da Soldini Arsenio contro il Comune di Bresso ed

altro, iscritta al n. 754 del registro ordinanze 1981 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 75 dell'anno 1982;

2) ordinanza emessa il 15 dicembre 1981 dal Pretore di Grosseto

nel procedimento civile vertente tra Rambelli Umberto e l'INADEL,

iscritta al n. 17 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 116 dell'anno 1982;

3) ordinanza emessa il 22 aprile 1983 dal Pretore di Pistoia nel

procedimento civile vertente tra Natali Laura e l'INADEL, iscritta al

n. 655 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 18 dell'anno 1984;

4) ordinanza emessa il 22 settembre 1986 dal Pretore di Milano

nel procedimento civile vertente tra Pellizzoli Olga e l'INADEL,

iscritta al n. 816 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,

dell'anno 1987;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 23 marzo 1988 il Giudice

relatore Francesco Greco.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la

Lombardia, Soldini Arsenio, dipendente del Comune di Bresso, assunto

in data 1° agosto 1968 e dimessosi in data 1° agosto 1974, chiedeva

il riconoscimento del proprio diritto alla corresponsione

dell'indennità premio di servizio, in relazione al servizio prestato

presso tale Comune, diritto disconosciuto dall'INADEL per difetto

delle condizioni previste dall'art. 2, lett. a), b), c) e d) della

legge n. 152 del 1968.

Il giudice adito, ritenendone in re ipsa la rilevanza, sollevava

(R.O. n. 754/81) questione di legittimità costituzionale della norma

suddetta, della quale assumeva il contrasto con gli artt. 3, 36 e 38

Cost., in relazione al diverso trattamento che, in tema di indennità

di fine rapporto, caratterizza la posizione dei dipendenti degli enti

locali rispetto a quella dei dipendenti civili e militari dello

Stato.

2. - Con altra ordinanza (R.O. n. 17/82), resa nel procedimento

promosso da Rambelli Umberto, passato, dopo diciassette anni e sei

mesi di servizio, dalle dipendenze del Comune di Grosseto alle

dipendenze dell'Istituto Autonomo Case Popolari della stessa città,

per il riconoscimento del diritto all'erogazione dell'indennità

premio di fine servizio in misura corrispondente agli anni di

servizio prestati presso il Comune, l'adito Pretore di Grosseto

proponeva, a sua volta, in relazione agli artt. 3 e 36 Cost.,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, lett. c), della

legge n. 152/68, che richiede, ai fini di detta erogazione al

dipendente dimissionario, almeno venticinque anni di servizio.

Lo stesso giudice sollevava, poi, in via subordinata ed in

relazione all'art. 3 Cost., la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29, nella

parte in cui, in deroga all'art. 2, lett. c) della legge n. 152/68,

consente l'erogazione dell'indennità premio di servizio, in misura

corrispondente agli anni di servizio prestati, solo a coloro che si

avvalgono della facoltà di ricongiungere presso le gestioni di cui

agli artt. 1 e 2 della legge n. 29/79, periodi di assicurazione

presso la CPDEL che non abbiano già dato luogo a pensione, e non

anche a coloro che, trovandosi per il resto in identica situazione,

si trovino iscritti, con un diverso datore di lavoro alla stessa

CPDEL ma non più all'INADEL.

3. - Analoga questione di legittimità costituzionale dell'art. 9

della legge n. 29/79, in relazione agli artt. 3 e 36 Cost., veniva,

poi, sollevata (R.O. n. 655/83) dal Pretore di Pistoia nel giudizio

instaurato per conseguire l'indennità de qua, da Natali Laura,

dipendente degli Istituti Autonomi delle Case Popolari, che,

provenendo dall'amministrazione provinciale presso la quale in

precedenza prestava servizio, aveva continuato la sua iscrizione alla

CPDEL.

4. - Nel corso del procedimento promosso contro l'INADEL da

Pelizzoli Olga per ottenere il riconoscimento del diritto di

percepire l'indennità di anzianità maturata presso l'INAM per il

periodo 16 marzo 1967-31 dicembre 1980, il Pretore di Milano (R.O. n.

816/86) sollevava questione di legittimità costituzionale dell'art.

76 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.

Osservava il Pretore che la Pelizzoli, dopo l'indicato periodo di

servizio presso l'INAM, a seguito della legge 23 dicembre 1978, n.

833, e del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, era stata assegnata alla

U.S.L. n. 75 del Comune di Milano, dove aveva prestato attività

lavorativa dal 1° gennaio 1981 al 10 novembre 1984, data in cui aveva

rassegnato le dimissioni volontarie. Non avendo, però, la

lavoratrice maturato venticinque anni di servizio, ai sensi dell'art.

2, primo comma, lett. c), della legge n. 152/68, l'INADEL le aveva

rifiutato l'indennità di anzianità versata dall'ufficio

liquidazioni presso il Ministero del Tesoro, assumendo che la stessa

indennità avrebbe ormai acquistato la natura di indennità premio di

servizio, secondo il disposto dell'art. 76 del cit. d.P.R. n. 761/79.

Dovendosi, ad avviso del giudice a quo, la testé menzionata norma

interpretare senz'altro nel senso preteso dall'INADEL, potrebbe

dubitarsi della sua legittimità costituzionale risolvendosi essa, in

violazione degli artt. 3 e 36 Cost., nell'illegittima sottrazione, al

dipendente che lo ha maturato nel corso della già svolta attività

lavorativa, di un diritto già certo e liquido quale è quello alla

indennità di fine rapporto, che si radica, appunto, nelle pregresse

prestazioni.

5. - Tutte le ordinanze, ritualmente notificate e comunicate, sono

state pubblicate rispettivamente nelle GG.UU. del 17 marzo 1982, n.

75, 28 aprile 1982, n. 116, 18 gennaio 1984, n. 18, e 28 gennaio

1987, n. 5, prima serie speciale.

Non vi sono stati interventi né costituzioni di parti, eccezion

fatta per il giudizio introdotto con l'ordinanza del Pretore di

Pistoia (R.O. n. 655/83) nel quale è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello

Stato, che ha concluso nel senso dell'infondatezza della questione. Considerato in diritto

1. - I quattro giudizi possono essere riuniti e decisi con

un'unica sentenza in quanto prospettano questioni in parte identiche

ed in parte connesse.

2. - Il T.A.R. per la Lombardia (R.O. n. 754/81) dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 3 marzo 1968, n.

152, il quale stabilisce che il dipendente iscritto all'INADEL ha

diritto all'indennità premio di fine servizio dopo due anni di

iscrizione all'Ente e dopo avere prestato servizio per un numero di

anni che variano a seconda delle cause di cessazione del rapporto di

lavoro; e cioè: a) per quindici anni nel caso in cui abbia un'età

inferiore a sessanta anni o abbia raggiunto il più basso limite di

età previsto in caso di inabilità assoluta o permanente comprovata

da visita medica collegiale, da chiedersi nel termine perentorio di

un anno dalla data di cessazione del rapporto; b) almeno venti anni:

1) in caso di soppressione del posto o dell'ufficio o per riduzione

di organico o di lavoro o di servizio; 2) per inabilità fisica,

incapacità, scarso rendimento; 3) per dimissioni o per altre cause

non previste nelle ipotesi precedenti o seguenti, se si tratta di

iscritta coniugata o con prole a carico; 4) per provvedimento

disciplinare o per condanna penale; 5) per permanente inabilità a

riassumere servizio comprovata con visita medica collegiale, da

chiedersi nel termine perentorio di tre anni dalla data di cessazione

del rapporto; 6) per passaggio alle dipendenze dello Stato non per

effetto di legge; c) almeno venticinque anni, ove si tratti di

dimissioni o altre cause non contemplate nelle lettere precedenti; d)

qualunque durata se la cessazione del rapporto avviene per causa che

comporti il diritto alla pensione di privilegio (ipotesi nella quale

non è richiesto nemmeno il periodo minimo di due anni di iscrizione

all'Ente).

2.1 - Il Pretore di Grosseto (R.O. n. 17/82) sospetta di

illegittimità costituzionale solo il primo comma, lett. c), del

suddetto articolo.

Secondo i giudici remittenti sarebbero violati gli artt. 3, 36 e

38 Cost. Stante il carattere retributivo, misto a quello

previdenziale e assistenziale della indennità in esame, il

dipendente, al momento della cessazione dal servizio, dovrebbe aver

diritto di percepirla, come avviene per il dipendente statale,

relativamente all'indennità di buonuscita erogata dall'ENPAS,

costituendo principio generale, sia nell'impiego pubblico che

nell'impiego privato, quello della percezione di un'indennità di

fine rapporto, alla sola condizione dell'iscrizione al fondo relativo

per un anno, per l'impiego pubblico, e, senza alcuna condizione, per

l'impiego privato.

La deroga apportata dalla norma censurata, oltre ad essere

ingiustificata, creerebbe un'irrazionale disparità di trattamento

nell'ambito della stessa categoria dei dipendenti degli enti locali,

poiché l'art. 9 della legge 7 febbraio 1979, n. 29, prevede che

l'indennità in esame sia dovuta senza limitazioni e condizioni a

coloro che si avvalgono della facoltà di ricongiungere presso le

gestioni INPS i periodi di iscrizione alla CPDEL.

2.3 - Il Pretore di Pistoia (R.O. n. 655/83) censura l'art. 9

della legge 7 febbraio 1979, n. 29, il quale, in deroga alla

disciplina degli artt. 2, 3 e 4 della legge 9 marzo 1968, n. 152, a

coloro i quali si avvalgono della facoltà di ricongiungere presso le

gestioni di cui agli artt. 1 e 2 della stessa legge n. 29/79 (coloro

che hanno contributi obbligatori, volontari o figurativi in forme

obbligatorie di previdenza sostitutive dell'A.G.O., gestita dall'INPS

o coloro che sono stati esonerati da detta assicurazione) periodi di

assicurazione presso la CPDEL che non abbiano già dato luogo a

pensione, è dovuta l'indennità premio di servizio erogata

dall'INADEL in misura corrispondente agli anni di servizio prestati.

Detta norma contrasterebbe con l'art. 3 Cost. perché non prevede

analoga deroga: a) per coloro che, trovandosi in identica situazione,

risultino iscritti con un diverso datore di lavoro alla stessa CPDEL

e non più all'INADEL; b) nel caso in cui la ricongiunzione dei

periodi assicurativi avvenga ope legis, anziché per opzione degli

interessati; c) per coloro che intendano ricongiungere alla posizione

assicurativa presso la CPDEL i periodi maturati presso le gestioni di

cui agli artt. 1 e 2 della citata legge n. 29/79.

2.4 - Il Pretore di Milano (R.O. n. 816/86) censura l'art. 76 del

d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761, nella parte in cui trasforma

l'indennità di anzianità maturata dai dipendenti dell'INAM

trasferiti alle UU.SS.LL. in indennità premio di fine servizio,

escludendone conseguentemente la corresponsione ai dimissionari che

non abbiano maturato i venticinque anni di servizio richiesti

dall'art. 2, primo comma, lett. c) della legge 8 marzo 1968, n. 152,

ai fini dell'erogazione di tale ultima indennità in caso di

dimissioni volontarie.

Risultano, ad avviso del giudice a quo, violati gli artt. 3 e 36

Cost., operandosi un'illegittima soppressione di un diritto già

certo e liquido (anche se non ancora esigibile) tanto più arbitraria

perché attuata autoritativamente e senza alcuna facoltà di opzione

in favore del dipendente.

3. - Le censure attinenti all'art. 2 della legge n. 152/68 sono

fondate.

L'indennità premio di servizio è stata istituita con legge 2

giugno 1930, n. 733, per porre il dipendente cessato dal servizio ed

in attesa di pensione in condizione di far fronte alle difficoltà

economiche insorgenti al momento e per effetto della fine del

rapporto di impiego.

Negli anni successivi l'istituto ha subito una evoluzione sia per

volontà del legislatore, sia per effetto della giurisprudenza, che

ha in parte anticipato ed in parte sollecitato nuove discipline.

Il d.l. 2 novembre 1933, n. 2418 (art. 8), ha esteso il diritto di

percepire l'indennità in parola anche al personale sanitario e

salariato degli enti iscritti all'Istituto previdenziale nonché ai

superstiti del personale stesso.

Con legge 13 maggio 1950, n. 120, sono state introdotte aggiunte e

modifiche alla previgente disciplina. La legge 22 giugno 1954, n.

523, ha reso possibile la ricongiunzione dei servizi resi

dall'iscritto alle dipendenze dello Stato con quello reso agli enti

locali.

La legge 8 giugno 1966, n. 424, ha abrogato le disposizioni che

prevedevano la perdita o la riduzione della pensione e di ogni altra

indennità a carico dell'INADEL per effetto di condanne penali o di

provvedimenti disciplinari.

L'indennità de qua comincia a perdere la sua caratteristica

istituzionale di premio alla fedeltà dimostrata dal dipendente negli

anni di lodevole servizio e ad assumere quella di trattamento di fine

rapporto correlata alla capitalizzazione dei contributi all'uopo

versati.

Una disciplina pressocché completa è stata poi apprestata dalla

legge 8 marzo 1968, n. 152, con il definitivo acquisto del testé

menzionato carattere; il trattamento si estende anche al personale

non di ruolo; si introduce l'istituto del riscatto (del servizio non

di ruolo, di quello militare, degli anni di laurea ecc...), pur

rimanendo il diritto subordinato alla maturazione di quello alla

pensione.

Il periodo minimo di iscrizione alla gestione è ridotto a due

anni; è ampliata la categoria degli aventi diritto in caso di

decesso del dante causa; è aumentata l'entità del premio; nella

retribuzione contributiva vengono inclusi anche gli aumenti

periodici, la tredicesima mensilità, gli assegni in natura, e, con

decorrenza dal 1° gennaio 1974, anche l'indennità integrativa

speciale.

Per i dipendenti dell'Istituto in servizio o dallo stesso cessati

alla data di entrata in vigore della legge n. 70 del 1975 (artt. 13,

14, secondo comma, 31 e 41) l'indennità premio si aggiunge a quella

di anzianità, mentre, anche per quanto riguarda la base

contributiva, essa si avvicina all'indennità di buonuscita

corrisposta dall'ENPAS ai dipendenti statali.

Permangono, tuttavia, requisiti limitativi che in taluni casi sono

talmente eccessivi e gravosi da annullare il diritto di percepirla.

Questa Corte, dal canto suo, con varie decisioni (n. 46/83,

seguita dall'ord. n. 294/83; n. 48/84 e n. 97/86), ha messo in

rilievo le conseguenze pregiudizievoli che la legge di previsione (n.

152/68) produceva in danno dei beneficiari dell'indennità de qua

rispetto ai dipendenti statali, proprio per le richieste condizioni

limitative ai fini dell'attribuzione del diritto ed aveva evidenziato

queste ultime al legislatore, affinché, nella valutazione globale

dei due sistemi in vigore per le due categorie di dipendenti pubblici

(dello Stato e degli enti locali), provvedesse ad apportare i

necessari rimedi per eliminare almeno le disparità e le discordanze

essenziali.

In altre decisioni (nn. 115/79 e 110/81), ha affermato la

sostanziale equivalenza, nella struttura normativa e nelle finalità

essenziali (assistenziali e previdenziali), delle due indennità

(quella premio di servizio e quella di buonuscita) entrambe correlate

alle retribuzioni versate dagli iscritti e dalle rispettive

amministrazioni pubbliche agli enti erogatori (INADEL ed ENPAS) e,

pertanto, ha incluso tra i beneficiari dell'indennità premio di

servizio indiretta alcuni aventi causa (collaterali e genitori

ultrasessantenni) che erano stati esclusi senza giustificato motivo,

mentre potevano beneficiare dell'indennità di buonuscita quelli il

cui dante causa era stato dipendente statale.

Di recente la Corte, in via generale, ha riconosciuto (sent. n.

208/86) l'appartenenza dell'indennità in esame alla categoria delle

indennità di fine rapporto nonché l'identica natura previdenziale

ed assistenziale ed il suo carattere di trattamento integrativo della

pensione, spettante alla cessazione dal servizio a qualunque

lavoratore dipendente pubblico. Ha, altresì, rilevato che tale

trattamento di fine rapporto è una conquista conseguita dal

lavoratore durante la prestazione della sua attività e con il

pagamento di appositi contributi, al fine di superare le difficoltà

economiche che insorgono nel momento in cui viene meno il trattamento

retributivo per effetto della cessazione del rapporto di impiego; e

che tra le varie indennità di fine rapporto possono bensì

sussistere differenze di dettaglio inerenti alle peculiarità proprie

di ciascuna, ma nella sostanza esse sono analoghe ed omogenee per

finalità da realizzare sicché la loro disciplina sostanziale e

fondamentale non può essere differente.

Ancor più di recente, la stessa Corte (sent. n. 220/88) ha

segnalato al legislatore la necessità di convogliare i regimi

previdenziali dei pubblici dipendenti verso prospettive unitarie e di

ricondurre i trattamenti di quiescenza ad una disciplina omogenea,

rilevando nel contempo che la permanenza e la continuazione del

carattere irrazionale di singole componenti, in una valutazione

globale della normativa avrebbe potuto imporre una declaratoria di

illegittimità costituzionale di disposizioni difformi e violatrici

dei diritti dei lavoratori.

Lo stesso legislatore ha attuato una parificazione dei trattamenti

di fine rapporto.

Invero, con l'art. 6 della legge n. 29/79 ha disposto la

ricongiunzione dei periodi assicurativi connessi al servizio prestato

presso enti pubblici dei quali la legge ha disposto o dispone la

soppressione con trasferimento del relativo personale presso altri

enti (d.P.R. n. 1032/73; legge 29 aprile 1976, n. 177, art. 7, primo

comma); che essa avviene di ufficio presso la gestione previdenziale

dell'ente di destinazione e senza oneri a carico dei lavoratori

interessati. Con l'art. 9 della stessa legge ha, altresì, previsto

la ricordata deroga agli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 152/68,

sopprimendo, in pratica, le condizioni limitative del diritto,

sicché l'indennità in esame è dovuta in relazione agli anni di

servizio prestati e valutabili ai fini della misura dell'indennità

medesima.

L'art. 22, n. 9, della legge 29 ottobre 1987, n. 440 (di

conversione del d.l. 31 agosto 1987, n. 359, reiterativo del non

convertito d.l. n. 167/87) ha disposto l'erogazione dell'indennità

premio al personale iscritto all'INADEL da almeno un anno al momento

della risoluzione del rapporto, comunque motivata ed

indipendentemente dal conseguimento del diritto a pensione, sia a

favore dei dipendenti interessati, sia a favore dei loro superstiti,

in relazione agli anni di servizio maturati, senza alcuna condizione

o limite, così come avviene per i dipendenti statali e i loro

superstiti relativamente all'indennità di buonuscita.

In tale situazione, proprio per la omogeneità delle due

indennità (premio di servizio e buonuscita), più volte affermata

dalle decisioni di questa Corte innanzi richiamate e ormai sancite

dallo stesso legislatore, non trova alcuna adeguata e razionale

giustificazione la sostanziale disparità di trattamento degli

iscritti all'INADEL rispetto ai dipendenti statali.

Pertanto, proprio in riferimento all'art. 3 Cost., la sollevata

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n.

152/68 va accolta, mentre rimangono assorbite le censure

ulteriormente prospettate in riferimento agli artt. 36 e 38 Cost.

4. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2

della legge n. 152/68 fa ritenere assorbite le questioni di

legittimità costituzionale dell'art. 9 della legge 7 febbraio 1979,

n. 29 (R.O. n. 655/83), sollevata in via principale dal Pretore di

Pistoia e, in via subordinata, dal pretore di Grosseto (R.O. n.

17/82), in quanto viene meno la denunciata disparità di trattamento

rispetto a coloro che beneficiano della stessa legge n. 29/79,

essendo state caducate le norme che prevedevano le condizioni

limitative del diritto.

Del pari assorbita risulta la censura sollevata dal Pretore di

Milano relativamente all'art. 76 del d.P.R. n. 761/79, atteso che il

presupposto della medesima è pur sempre ravvisabile

nell'operatività delle disposizioni limitative dell'erogazione

dell'indennità premio di servizio poste dall'art. 2 della legge n.

152/68, sicché l'intervenuta caducazione delle medesime rimuove ex

se i pregiudizi rilevati dal giudice a quo in riferimento alla

posizione del personale che, a cagione del trasferimento da un ente

all'altro, si trovava a dover soggiacere alle suddette limitazioni

nella percezione dell'indennità di fine rapporto, estranee al regime

proprio di questa anteriormente al trasferimento stesso.