Sentenza n. 8/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 63 del

r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 (testo unico delle leggi sulla Corte dei

conti); dell'art 72 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 (regolamento di

procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti); e dell'art. 60

del r.d.l. 3 marzo 1938, n. 680 (ordinamento della cassa di previdenza

per le pensioni agli impiegati degli enti locali), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 21 novembre 1972 dalla Corte dei conti -

sezione III pensioni civili - sul ricorso di Venturi Mirzia contro il

Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile, iscritta al n 447 del

registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 35 del 6 febbraio 1974;

2) ordinanza emessa il 12 aprile 1973 dalla Corte dei conti -

sezione III pensioni civili - sul ricorso di Cervone Arcangelo contro

la Direzione generale degli Istituti di previdenza, iscritta al n. 126

del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 126 del 15 maggio 1974.

Visto l'atto di costituzione di Cervone Arcangelo;

udito nell'udienza pubblica del 12 novembre 1975 il Giudice

relatore Ercole Rocchetti;

uditi gli avvocati Giovanni Cassandro e Aurelio Schwarzenberg, per

il Cervone.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento relativo al ricorso di Venturi

Mirzia, la Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale, con

ordinanza emessa il 21 novembre 1972, ha ritenuto rilevante e non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

degli artt. 63 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti,

approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e 72 del regolamento di

procedura per i giudizi dinanzi alla stessa Corte, approvato con r.d.

13 agosto 1933 n. 1038, nella parte in cui statuiscono, per la

proposizione dei ricorsi in materia di trattamento di quiescenza, un

termine perentorio di 90 giorni dalla data di comunicazione o

notificazione del provvedimento impugnato.

Preliminarmente l'ordinanza di rimessione pone in rilievo l'origine

storica dell'istituto della decadenza per la proposizione dei ricorsi

giurisdizionali e il collegamento tra la previsione del termine di

decadenza e la struttura originaria di procedimento di appello del

processo in materia di pensioni dinanzi alla Corte dei conti.

Osserva poi l'ordinanza che, se il diritto alla pensione, come non

si dubita, costituisce un vero e proprio diritto soggettivo di natura

patrimoniale, il provvedimento amministrativo che dispone in proposito

non si pone come atto autoritativo, costitutivo del diritto stesso, ma

assume la chiara natura di atto accertativo e ricognitivo di tale

diritto, in base ai presupposti fissati dalla legge.

A conforto di questa interpretazione, la Corte dei conti richiama

la giurisprudenza del Consiglio di Stato che, nell'ambito della propria

giurisdizione esclusiva, concernente il diritto allo stipendio e, in

alcune materie, anche quello alla pensione, dei pubblici dipendenti, da

tempo ha affermato che il ricorso giurisdizionale, proposto contro il

provvedimento relativo, non soggiace all'ordinario termine di decadenza

per la impugnazione degli atti amministrativi, ma, riguardando la

sussistenza di un diritto patrimoniale del dipendente, può essere

proposto entro il termine di prescrizione relativo a tale diritto, ove

esso vi sia sottoposto.

Pertanto, il giudice a quo ritiene che la previsione di un termine

di decadenza nel giudizio in materia di pensioni si risolve, per i

dipendenti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, in una

rilevantissima disparità di trattamento, non solo nei confronti dei

lavoratori dipendenti privati per i quali l'azione giudiziaria, volta

a conseguire i diritti di quiescenza non è assoggettata ad alcuna

decadenza, ma anche degli stessi dipendenti pubblici, in quella parte

della materia pensionistica sottoposta alla giurisdizione del Consiglio

di Stato. In conseguenza, le norme impugnate violerebbero l'art. 3

della Costituzione, sotto l'aspetto della evidente discriminazione che

l'istituto processuale della decadenza opererebbe in concreto

nell'ambito della tutela giurisdizionale dell'identico diritto a

pensione tra le indicate categorie di soggetti.

Le stesse disposizioni poi, in quanto comprimerebbero l'esercizio

dell'azione e della tutela giudiziaria di un diritto patrimoniale

vantato da una vasta categoria di cittadini nei confronti della

amministrazione, sarebbero in contrasto con gli artt. 24, primo comma,

e 113 della Costituzione.

Infine, in considerazione della natura di retribuzione differita

del diritto a pensione e del principio di socialità e solidarietà che

caratterizza tale diritto, il giudice a quo deduce la violazione degli

artt. 36, primo comma, e 38, primo e secondo comma, della Costituzione.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio dinanzi alla Corte nessuna delle parti si è

costituita né è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.

2. - In termini sostanzialmente analoghi la stessa questione di

legittimità costituzionale è stata riproposta dalla Corte dei conti,

terza sezione giurisdizionale, con ordinanza 12 aprile 1973, emessa nel

procedimento relativo al ricorso promosso da Cervone Arcangelo contro

il Direttore generale degli Istituti di previdenza.

In questa ordinanza, il giudice a quo, oltre ad impugnare i citati

artt. 63 del t.u. n. 1214 del 1934 e 72 del r.d. n. 1038 del 1933,

deduce anche la illegittimità, per gli stessi motivi inerenti alla

perentorietà del termine, dell'art. 60 dell'ordinamento, approvato con

r.d.l. 3 marzo 1938, n. 680, della Cassa di previdenza per le pensioni

agli impiegati degli enti locali.

Inoltre, la illegittimità delle norme denunciate è prospettata

non solo dal punto di vista della perentorietà, ma anche sotto il

profilo della incongruità del termine di novanta giorni che, in

considerazione del rilevante valore sociale riconosciuto al diritto

pensionistico, sarebbe lesivo del diritto di difesa tutelato dagli

artt. 24 e 113 della Costituzione.

Anche questa ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata

ai sensi di legge.

In questo giudizio si è costituito dinanzi alla Corte il Cervone

che, con deduzioni del 24 gennaio 1974, chiede che le disposizioni

impugnate vengano dichiarate costituzionalmente illegittime.

All'udienza di discussione la parte costituita ha ulteriormente

illustrato le proprie deduzioni scritte. Considerato in diritto :

1. - Poiché le ordinanze di rimessione sollevano la stessa

questione di costituzionalità, i relativi giudizi possono essere

riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - La Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale pensioni

civili, propone questione di legittimità costituzionale degli artt.

63, primo comma, del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti,

approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214; 72 del regolamento di

procedura per i giudizi dinanzi alla stessa Corte approvato con r.d. 13

agosto 1933, n. 1038; e 60 dell'ordinamento della Cassa di previdenza

per le pensioni agli impiegati degli Enti locali, approvato con r.d.l.

3 marzo 1938, n. 680, "nella parte in cui statuiscono, per l'utile

proposizione dei ricorsi contro provvedimenti amministrativi di

concessione o di diniego di pensione, di assegno o di indennità, un

termine perentorio di novanta giorni dalla data di comunicazione e

notificazione del provvedimento impugnato".

Secondo il giudice a quo, le norme denunziate, che stabiliscono

tale termine di decadenza per l'impugnazione di un provvedimento

concernente un diritto, per altro non soggetto a prescrizione,

sarebbero in contrasto con gli artt. 3, 24, 36, primo comma, 38,

secondo comma, e 113, della Costituzione.

3. - La questione è fondata.

Occorre premettere che il diritto a pensione dei pubblici

dipendenti va collocato nel più ampio quadro delle prestazioni

patrimoniali a carico dell'Amministrazione e da essa corrisposte in

base alla legge sia a titolo di remunerazione del servizio prestato

dall'impiegato, sia, dopo la cessazione dal servizio, come

corresponsione periodica e vitalizia di una somma di danaro. Tali

prestazioni, che sono oggetto di un diritto soggettivo di natura

patrimoniale, trovano nel nostro ordinamento tutela giurisdizionale

dinanzi agli organi di giustizia amministrativa, (tribunali

amministrativi regionali e Consiglio di Stato) per quanto concerne il

diritto allo stipendio (ma, in determinati casi, anche alla pensione) e

dinanzi alla Corte dei conti, per quanto riguarda il diritto alla

pensione e agli altri assegni di quiescenza (art. 103, primo e secondo

comma, Cost.).

È noto che per i diritti che, come quelli in esame, sono devoluti

alla sua giurisdizione esclusiva dall'art. 29 del t.u. approvato con

r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, il Consiglio di Stato ha, da tempo,

elaborato una giurisprudenza, ormai fermamente consolidata, la quale ha

escluso che, per la proposizione di ricorsi contro provvedimenti che

non hanno causa nell'esercizio di una potestà autoritativa, possa

valere il termine di decadenza di sessanta giorni, stabilito in via

generale dall'art. 36 del citato t.u.

Il Consiglio di Stato ha motivato il suo orientamento facendo

riferimento sia alla natura del provvedimento amministrativo in tema di

questioni patrimoniali dei pubblici dipendenti che, essendo di

carattere così detto paritetico e non autoritativo, ha per oggetto

diritti soggettivi e non interessi legittimi; sia all'oggetto stesso

della controversia in sede giurisdizionale, che non è limitata

all'esame della legittimità del provvedimento amministrativo, ma si

estende al rapporto controverso e quindi a tutti i presupposti del

diritto soggettivo in questione.

4. - I principi così elaborati si attagliano perfettamente alle

controversie relative al trattamento di quiescenza, riservate alla

giurisdizione della Corte dei conti. Anche in questo caso, oggetto del

giudizio è un diritto soggettivo patrimoniale, rispetto al quale il

provvedimento amministrativo, che lo riconosce o lo esclude, è privo

di ogni carattere autoritativo, perché si limita ad accertare i

presupposti stabiliti dalla legge, in ordine sia alla spettanza del

diritto al detto trattamento, sia alla determinazione del suo

ammontare.

Donde la conseguenza che non esistono, in rapporto a un

provvedimento siffatto, quelle esigenze che legittimano la previsione

di un breve termine di decadenza per l'impugnzione, invece, dei

provvedimenti autoritativi.

Nella prassi giurisprudenziale, del resto, il giudizio che si

instaura a seguito del ricorso, pur avendo formalmente carattere di

giudizio d'impugnazione di un provvedimento amministrativo,

sostanzialmente è volto all'accertamento del diritto a pensione

attraverso un indagine che comprende tutti gli elementi del diritto

medesimo.

5. - Alla stregua delle considerazioni che precedono, le norme che,

nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti in materia di pensione dei

pubblici dipendenti, prescrivono, per la presentazione dei ricorsi, il

termine di novanta giorni decorrenti dalla data della comunicazione o

notificazione del provvedimento di concessione o di rifiuto della

pensione, dell'assegno o dell'indennità, si presentano prive di ogni

giustificazione sul piano della razionalità e, in quanto determinano,

con riferimento a situazioni tra loro assimilabili, una rilevante

disparità di trattamento, risultano in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione.

Ed invero, la antica previsione di un breve termine di decadenza

(risalente alla legge 26 luglio 1869, n. 4516) per la tutela del

diritto a pensione, ritenuto già imprescrittibile dalla giurisprudenza

della Corte dei conti e oggi espressamente dichiarato tale dalla legge

(art. 5 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092.ce, se può trovare la sua

spiegazione nella antica struttura del giudizio pensionistico e nelle

concezioni del legislatore dell'epoca, non appare più consona al

riconoscimento dei diritti che, nell'ambito del pubblico impiego,

attraverso una lenta ma sicura evoluzione giurisprudenziale e

legislativa dell'istituto, sono stati riconosciuti ai dipendenti della

pubblica Amministrazione.

D'altra parte, non è chi non veda come non sussista più alcuna

ragione per differenziare, dal punto di vista della sua tutela, i

diritti patrimoniali nascenti in costanza del rapporto di impiego

pubblico, da quelli che invece sorgono dalla cessazione dal servizio e

che attengono al trattamento di quiescenza del dipendente, specie se si

considera che i principi giuridici affermati con riferimento a tutti i

provvedimenti non autoritativi relativi alle situazioni patrimoniali

dei dipendenti pubblici non possono trovare una differente applicazione

in ragione della distribuzione della giurisdizione tra il tribunale

amministrativo regionale e il Consiglio di Stato da una parte e la

Corte dei conti dall'altra.

Dalla accertata violazione dell'art. 3, primo comma, della

Costituzione, consegue che deve essere dichiarata la illegittimità

costituzionale degli artt. 63 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, 72 del

r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, e 60 del r.d. 3 marzo 1938, n. 680,

nella parte in cui stabiliscono il termine perentorio di novanta giorni

per la presentazione dei ricorsi in materia di pensione da parte degli

aventi diritto al trattamento di quiescenza. Ed è appena il caso di

precisare che il termine assegnato al Procuratore generale per il

deposito del ricorso, quando egli ricorra in via principale, ai sensi

dell'articolo 76 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, avendo diverso

fondamento e differenti finalità rispetto a quello denunciato dalla

ordinanza di rimessione, non viene travolto dalla dichiarazione di

illegittimità costituzionale contenuta nella presente decisione.

6. - A seguito della dichiarazione di illegittimità delle norme

impugnate, vengono dichiarati assorbiti gli altri motivi di censura

proposti dalle ordinanze di rinvio.

7. - In conseguenza della pronuncia di incostituzionalità delle

norme denunciate, va dichiarata d'ufficio, ai sensi dell'art. 27 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, la illegittimità delle seguenti altre

disposizioni, nella parte in cui prevedono lo stesso termine di

decadenza di novanta giorni per la proposizione dei ricorsi dinanzi

alla Corte dei conti, e cioè:

1) l'art. 22, secondo comma, del r.d. 22 aprile 1909, n. 229;

2) l'art. 24, secondo comma, del r.d.l. 27 novembre 1919, n. 2373,

convertito nella legge 7 aprile 1921, n. 369;

3) l'art. 49 del r.d. 12 luglio 1934, n. 2312;

4) l'art. 54, primo comma, della legge 6 luglio 1939, n. 1035;

5) l'art. 63, primo comma, della legge 6 febbraio 1941, n. 176, in

quanto richiamata dall'art. 6 della legge 11 aprile 1955, n. 379;

6) l'art. 59, primo comma, della legge 25 luglio 1941, n. 934;

7) l'art. 90, primo comma, del d.P.R. 5 giugno 1952, n. 656;

8) l'art. 29, secondo comma, della legge 6 agosto 1967, n. 699.