Sentenza n. 88/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 49, secondo

comma, del r.d. 17 agosto 1935, n. 1765 (Disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro e delle

malattie professionali), come modificato dall'art. 6 d.l.C.p.S. 25

gennaio 1947, n. 14, promosso con ordinanza emessa il 22 giugno 1978

dal Pretore di Palermo sui ricorsi riuniti proposti da SO.CHI.MI.SI.

c/INAIL iscritta al n. 521 del registro ordinanze 1978 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24 dell'anno 1979;

visti gli atti di costituzione della SO.CHI.MI.SI e dell'INAIL,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1986 il Giudice

relatore Giuseppe Ferrari;

udito l'avv. Pasquale Napulitano per l'INAIL.

Ritenuto in fatto :

1. - Con più decreti ingiuntivi il Pretore di Palermo ha intimato

a tale Società Chimica Mineraria Siciliana (SO.CHI.MI.SI.) il

pagamento a favore dell'Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro

gli Infortuni sul Lavoro (INAIL) di somme relative a premi assicurativi

non corrisposti, calcolati sulla base del d.m. 3 novembre 1962.

In sede di opposizione ai decreti ingiuntivi, la Società ha

eccepito, fra l'altro, l'incostituzionalità dell'art. 49 r.d. 17

agosto 1935, n. 1765, che autorizza la formazione e l'approvazione dei

decreti ministeriali in base ai quali vengono fissati i premi

assicurativi, e dell'art. 40 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (testo

unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli

infortuni sul lavoro e le malattie professionali) che dispone in senso

analogo.

Il Pretore, constatato che i crediti vantati dall'INAIL si

fondavano sul d.m. 3 novembre 1962, approvato sulla base della

normativa contenuta nell'art. 49 r.d. n. 1765 del 1935, come modificato

dall'art. 6 del d.l.C.p.S. 25 gennaio 1947, n. 14, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 49, secondo comma,

del r.d. n. 1765 del 1935, per violazione degli artt. 23 e 35 Cost..

L'art. 49 cit. stabilisce, al secondo comma, che le tariffe dei

prezzi e dei contributi dovuti dai datori di lavoro "debbono essere

determinate in modo da comprendere l'onere finanziario previsto

corrispondente al periodo di assicurazione".

A giudizio del Pretore, la cennata disposizione viola l'art. 23

Cost., in quanto non contiene quegli elementi e criteri, atti a

delimitare la discrezionalità dell'Ente impositore relativamente alla

determinazione dei presupposti soggettivi ed oggettivi della

prestazione e alla sua misura (Così come richiesto dalla

giurisprudenza della Corte costituzionale relativa all'art. 23). Ed

invero, l'art. 49, secondo comma, nello stabilire che le tariffe dei

prezzi e dei contributi siano determinate in modo da comprendere

l'onere finanziario previsto corrispondente agli infortuni del periodo

di assicurazione, sembra fissare solo - a garanzia dell'Ente - un

limite minimo, lasciando una assoluta discrezionalità per la

determinazione della misura massima delle tariffe. Né sarebbe

impossibile interpretare l'impugnata disposizione nel senso che l'onere

finanziario corrispondente agli infortuni del periodo di assicurazione

costituisce anche il limite massimo cui devono essere commisurate le

tariffe dei prezzi e dei contributi, non essendo il termine

"comprendere", contenuto nel citato articolo, sinonimo del termine

"corrispondere". La riprova di ciò risiederebbe, secondo il Pretore,

nella formulazione contenuta nell'art. 40 del T.U. n. 1124 del 1965

che, nel sostituire l'art. 49 del r.d. n. 1795 del 1935, vi ha

innovato prevedendo che "la tariffa stabilisce tassi di premio

corrispondenti al rischio medio nazionale delle singole lavorazioni

assicurate".

La nuova formulazione del T.U., che stabilisce un limite massimo,

avrebbe avuto - secondo l'autorità rimettente - un immediato effetto

pratico: l'abbattimento delle misure dei premi dal 252 per mille dei

salari fissato nel decreto del 1962 al 150 per mille fissato nel d.m.

10 settembre (rectius: dicembre) 1971.

D'altra parte, proprio il potere discrezionale attribuito dall'art.

49, secondo comma, all'INAIL senza fissazione di un limite massimo

delle tariffe finirebbe per ostacolare e scoraggiare il lavoro e le

attività industriali, costituendo Così violazione dell'art. 35 Cost..

L'ordinanza, ritualmente notificata alle parti, è stata iscritta

al n. 521 del registro ordinanze del 1978 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 24 del 24 gennaio 1979.

2. - Nel procedimento instaurato con la suddescritta ordinanza si

sono costituite la parte privata SO.CHI.MI.SI., rappresentata e difesa

dagli avvocati Giovanni e Luigi Maniscalco Basile e l'INAIL,

rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Cataldi e Francesco

Hernandez; è intervenuto, per mezzo dell'Avvocatura dello Stato, il

Presidente del Consiglio dei ministri.

La SO.CHI.MI.SI. ha insistito per la declaratoria di

incostituzionalità, svolgendo sostanzialmente le stesse argomentazioni

riportate nell'ordinanza di rimessione; e sostenendo che, anche a voler

intendere il richiamo (contenuto nella norma impugnata), alla

necessità di coprire l'onere previsto come una delimitazione, nel

massimo come nel minimo, del potere impositivo dell'Istituto,

sussisterebbe ugualmente la denunciata illegittimità costituzionale

perché il limite sarebbe semplicemente globale e mancherebbe ogni

garanzia in ordine ad una equa ripartizione dell'onere tra le varie

categorie di contribuenti. In quanto, da ultimo, alla violazione

dell'art. 35 Cost., basti considerare che l'attività imprenditoriale

è anche essa una forma di lavoro che l'impugnata norma, consentendo

una tariffa esosa, considera con disfavore.

3. - L'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni

sul lavoro ha sostenuto l'infondatezza della questione, in quanto nella

disposizione non mancherebbero quei "criteri idonei a delimitare la

discrezionalità dell'ente nell'esercizio del potere", la cui

previsione, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, rende

legittimo, ai sensi dell'art. 23 Cost., il potere impositivo dell'Ente.

Secondo l'INAIL, infatti, le norme che disciplinano il potere

impositivo dell'ente determinano direttamente i soggetti passivi delle

prestazioni economiche; fissano la base per stabilire l'ammontare dei

premi, i quali debbono essere determinati in modo da comprendere

l'onere finanziario previsto corrispondente agli infortuni del periodo

di assicurazione (art. 49, secondo comma, r.d. n. 1765 del 1935 e

succ. mod.); indicano la copertura dell'onere finanziario quale fine

per il quale può essere esercitato il potere di imporre il pagamento

dei premi; stabiliscono che spetta al Consiglio di amministrazione la

determinazione delle misure dei premi (art. 9, comma primo, n. 8 del

r.d. n. 1033 del 1933, modificato dall'art. 1 del d.l. 13 maggio 1947,

n. 438); sottopongono al controllo dello Stato l'esercizio da parte

dell'Istituto del potere di determinare la tariffa (che deve essere

approvata con decreto del Ministero del lavoro e della previdenza

sociale); prevedono una serie di controlli sull'operato dell'Istituto e

una serie di garanzie dei soggetti tenuti al pagamento dei premi.

Per quanto attiene alla censura rivolta contro l'art. 49, secondo

comma, del r.d. n. 1765 del 1935, essa sarebbe, secondo l'INAIL,

totalmente infondata, in quanto vi è assoluta corrispondenza tra

"onere finanziario previsto corrispondente agli infortuni del periodo

di assicurazione" e coacervo dei premi, che costituiscono nient'altro

che il fondo necessario per fronteggiare i rischi di un determinato

periodo; l'articolo 49, secondo comma, nel richiamare l'onere

finanziario previsto, fisserebbe, cioè, il limite massimo dei premi

assicurativi; l'eventuale eccesso dell'imposizione darebbe Così luogo

a vizio impugnabile davanti all'autorità giudiziaria competente.

La corrispondenza dei premi all'onere finanziario determinato dai

rischi medi nazionali delle lavorazioni - corrispondenza prevista

dall'art. 40, comma terzo, del T.U. n. 1124 del 1965 - era d'altra

parte già stabilita nello stesso d.m. 3 novembre 1962.

Relativamente alla violazione dell'art. 35 Cost., l'INAIL si limita

ad osservare, richiamando la giurisprudenza della Corte, che la norma

ha carattere di enunciazione di principio, o, comunque, direttivo o

programmatico, costituendo previsione introduttiva delle più

dettagliate disposizioni del Titolo III della Costituzione; in ogni

caso il diritto alla tutela del lavoro si realizza anche attraverso la

previsione dei contributi previdenziali.

4. - A mezzo dell'Avvocatura dello Stato, si è costituito in

giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo il rigetto

della questione.

Dopo aver notato che la norma attributiva del potere impositivo

all'INAIL è l'art. 9 del r.d. n. 1033 del 1933 (modificato dall'art. 1

del d.l. n. 438 del 1947), il Presidente del Consiglio osserva che la

giurisprudenza della Corte costituzionale relativa all'art. 23 Cost.

non richiede che sia "necessariamente specificato il limite massimo

della prestazione imponibile", ma che "nella legge siano indicati

criteri idonei e sufficienti a delimitare la discrezionalità dell'ente

impositore in modo che sia preclusa la possibilità di un esercizio

arbitrario del potere attribuitogli" (Corte Cost., sentenza n. 67 del

1973).

Tali criteri direttivi risultano - secondo il Presidente del

Consiglio - sufficientemente determinati nell'art. 49, secondo comma,

del r.d. n. 1765 del 1935 che - secondo la giurisprudenza della Corte

di Cassazione - va interpretato nel senso che il complesso dei premi e

dei contributi costituisce esattamente il fondo necessario per

fronteggiare l'onere finanziario previsto corrispondente ai rischi di

un determinato periodo. Non vi sarebbe, quindi, anche in relazione ai

numerosi adempimenti tecnici relativi alla determinazione delle

tariffe, alcun potere discrezionale dell'ente.

Né ha alcun pregio - secondo il Presidente del Consiglio -

l'argomento deducibile dal terzo comma dell'art. 40 del T.U. n. 1124

del 1965, che, prevedendo che "la tariffa stabilisce tassi di premio

corrispondenti al rischio medio nazionale delle singole lavorazioni",

si limita a svolgere in modo più esplicito quanto previsto dal secondo

comma dell'art. 39, facendo riferimento ad una formulazione già

utilizzata nel d.m. 3 novembre 1962 (di approvazione delle tariffe). Ed

in ordine, infine, alla censura formulata in riferimento all'art. 35

Cost., questo esprimerebbe una mera norma programmatica.

5. - Alla pubblica udienza, la difesa dell'INAIL, assenti quella

della SO.CHI.MI.SI. e l'Avvocatura dello Stato, ha riproposto

l'eccezione di cessazione della materia del contendere, concludendo in

via subordinata per la declaratoria d'infondatezza della questione di

legittimità costituzionale. Considerato in diritto :

1. - In accoglimento delle richieste avanzate dall'Istituto

nazionale contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), il Pretore di

Palermo emetteva due decreti ingiuntivi il 13 agosto 1975 ed altri due

l'8 aprile 1976, intimando alla Società chimica mineraria siciliana

(SO.CHI.MI.SI.) di corrispondere all'INAIL varie somme

(rispettivamente, di L. 185.972.011, 1.527.110, 111.116.380 e 382.200)

per premi non versati relativamente agli anni dal 1967 al 1975, nonché

per addizionali, rivalse, penalità ed interessi legali. Avverso i

suddetti decreti ingiuntivi la società intimata proponeva opposizione

ed in tale sede, su sollecitazione della SO.CHI.MI.SI., il Pretore di

Palermo, con ordinanza emessa il 22 giugno 1978 (r.o. n. 521 del 1978),

sollevava, in riferimento agli artt. 23 e 35 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 49, secondo comma, regio decreto

17 agosto 1935, n. 1765 (disposizioni per l'assicurazione obbligatoria

degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali), come

modificato dall'art. 6 decreto legislativo del Capo provvisorio dello

Stato 25 gennaio 1947, n. 14 (provvedimenti per l'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali).

2. - L'impugnato art. 49 r.d. n. 1765 del 1935, dopo avere statuito

nel primo comma che "le tabelle dei coefficienti per il calcolo dei

valori capitali attuali delle rendite di inabilità e di quelle a

favore dei superstiti", da adottarsi dall'INAIL, vanno sottoposte

all'approvazione del Ministero del lavoro e della previdenza sociale,

prescrive nel secondo comma che "le tariffe dei premi e dei contributi

debbono essere determinate in modo da comprendere l'onere finanziario,

previsto corrispondente agli infortuni del periodo di assicurazione". E

con riguardo alla controversia che ha originato la questione in esame,

le tariffe per l'industria esercente attività di estrazione dello

zolfo erano state determinate, sulla base delle tabelle dei

coefficienti adottate il 15 marzo 1960, con delibera del consiglio di

amministrazione dell'INAIL 24 ottobre 1962, approvata con decreto

ministeriale il 3 novembre dello stesso anno.

3. - Ad avviso del giudice a quo, la disposizione di cui al

trascritto secondo comma sarebbe costituzionalmente illegittima. L'art.

23 Cost., infatti, stabilisce che "nessuna prestazione... patrimoniale

può essere imposta se non in base alla legge", la quale può, sl',

demandare l'esercizio di tale potere alla pubblica amministrazione,

purché stabilisca elementi e criteri che indichino i presupposti, sia

soggettivi che oggettivi, la misura della prestazione, i controlli. A

sua volta, questa Corte ha costantemente precisato - e l'ordinanza

invoca all'uopo numerose sentenze, facendo proprie affermazioni ivi

contenute - che la legge la quale imponga una prestazione patrimoniale

è legittima, soltanto qualora contenga i criteri ed i limiti idonei a

circoscrivere l'esercizio del potere impositivo.

Nella specie, viceversa, risulterebbe prevista la misura minima

della prestazione, non anche quella massima, e la omessa previsione di

questa, cioè di alcun criterio idoneo a determinarla, da parte del

legislatore renderebbe illimitata la potestà dell'ente previdenziale e

del Ministero, in quanto li facoltizzerebbe a stabilire la misura

massima con assoluta discrezionalità, offendendo così la riserva di

legge di cui all'art. 23 Cost. e disattendendo l'interpretazione di

questa Corte. E non sarebbe possibile - osserva ancora il giudice a quo

- interpretare la disposizione impugnata "nel senso che l'onere

finanziario corrispondente agli infortuni del periodo di assicurazione

costituisca non soltanto il limite minimo, ma anche il limite massimo,

cui dovevano essere commisurate le tariffe dei premi e dei contributi",

giacché "il termine " comprendere " non è sinonimo di

"corrispondere", né esprime l'obbligo di un'eguaglianza tra tariffe ed

onere finanziario". Del resto - soggiunge l'ordinanza -, la prova della

fondatezza della denunciata illegittimità è offerta dallo stesso

legislatore, che ha modificato la disposizione del 1935 con l'art. 40,

terzo comma, d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (testo unico delle

disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul

lavoro e le malattie professionali). Tale articolo, infatti,

prescrivendo che "la tariffa stabilisce tassi di premio nella misura

corrispondente al rischio medio nazionale delle singole lavorazioni

assicurative", ha introdotto un criterio che si pone come limite

all'ente impositore nella determinazione della misura massima: il

criterio, cioè, che questa corrisponda al rischio medio nazionale, con

conseguente preclusione per l'INAIL di fissare tassi superiori di

premio. E proprio in applicazione e per effetto di tale criterio, la

misura dei premi e dei contributi nelle lavorazioni di estrazioni dello

zolfo è scesa dal 252 per mille al 150 per mille dei salari.

Sarebbe, insomma, sulla base dell'impugnata disposizione del 1935,

poi modificata nel 1965, che l'INAIL ha potuto stabilire premi maggiori

di quelli occorrenti per coprire i rischi. E tale maggiorazione - si

afferma da ultimo in ordinanza -, poiché "lungi dal tutelare il lavoro

e le attività industriali, finisce in concreto con l'ostacolarlo e

scoraggiarlo", violerebbe altresl' l'art. 35 Cost..

4. - Preliminare all'esame del merito è la eccezione di cessazione

della materia del contendere, proposta dalla difesa dell'INAIL con la

memoria depositata nell'imminenza della discussione orale della causa.

Ivi si sostiene che la lite si sarebbe estinta in pendenza del giudizio

costituzionale, dato che "a seguito della legge regionale siciliana 28

dicembre 1979, n. 256 (art. 18) nonché della legge statale n. 155 del

1981 (condono delle sanzioni in materia di pagamento contributi e premi

assicurativi), i crediti dell'Istituto sono stati onorati". Vero è -

si soggiunge - che, a sensi dell'art. 22 delle Norme integrative per i

giudizi davanti alla Corte costituzionale, "le norme sulla...

estinzione del processo non si applicano ai giudizi davanti alla Corte

costituzionale neppure nel caso in cui, per qualsiasi causa, sia venuto

a cessare il giudizio rimasto sospeso davanti all'autorità

giurisdizionale, che ha promosso il giudizio di legittimità

costituzionale", ma vero altresl' che trattasi di "una norma interna di

carattere di regolamentazione processuale", che non può "superare il

disposto della legge", la quale richiede che le questioni di

legittimità costituzionale siano rilevanti, prima che non

manifestamente infondate. E la Corte nel caso di specie, non potrebbe,

in conseguenza delle leggi testé menzionate, non rinviare la questione

al giudice a quo per il riesame della rilevanza, stante che questa va

valutata, al pari di quanto accade nell'ipotesi di jus superveniens,

"al momento della decisione di costituzionalità".

L'eccezione va rigettata. Le norme integrative per i giudizi

davanti a questa Corte sono, come del resto esplicitamente dice lo

stesso titolo dell'atto normativo in parola, svolgimento ed

integrazione della l. 11 marzo 1953, n. 87 (norme sulla costituzione e

sul funzionamento della Corte costituzionale e successive

modificazioni), la quale a sua volta è svolgimento ed integrazione

delle leggi costituzionali 9 febbraio 1948, n. 1 (norme sui giudizi di

legittimità costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della Corte

costituzionale) e 11 marzo 1953, n. 1 (norme integrative della

Costituzione concernenti la Corte costituzionale). E come la suddetta

legge ordinaria, disponendo (art. 23) che, per potersi sollevare

questione di legittimità costituzionale, occorre che "il giudizio non

possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione" di essa, ha

introdotto il requisito della rilevanza, che non era previsto, né

dalla Costituzione, né dalle due summenzionate leggi costituzionali,

Così l'art. 22 delle norme integrative adottate da questa Corte ha

coerentemente statuito su un tema non previsto dalla legge n. 87 del

1953, cioè in ordine agli effetti dell'estinzione del processo sui

giudizi rimasti sospesi davanti al giudice che ha promosso il giudizio

di legittimità costituzionale.

5. - La questione di legittimità costituzionale di una legge che

attribuisca ad un'autorità amministrativa l'esercizio del potere di

imposizione è stata ripetute volte affrontata da questa Corte.

Sollevata sempre in riferimento al solo art. 23 Cost. - ma anche in

riferimento, una volta all'art. 53 (sent. n. 27 del 1979) ed altra

volta all'art. 42 Cost. (sent. n. 30 del 1957) -, viene con l'ordinanza

in esame proposta dal Pretore di Palermo in riferimento, sia all'art.

23, sia all'art. 35 Cost.. E questa Corte, sin dalla sua prima

sentenza in materia (n. 4 del 1957), ha avuto cura di enunciare in

linea di principio che la legge la quale conferisca l'esercizio del

potere impositivo è conforme a Costituzione, sempre che non lasci

all'arbitrio dell'ente o dell'organo impositore la determinazione della

prestazione. Più propriamente ha statuito, e ribadito, che l'arbitrio

non ricorre neppure nel caso in cui la legge non stabilisca la misura

massima della prestazione imponibile, quando contenga l'indicazione di

criteri limitativi della discrezionalità dell'organo o ente

impositore, cioè tali che, anche se valutati nel loro complesso,

risultino idonei alla determinazione della prestazione.

6. - Alla luce della sopra riassunta giurisprudenza, su cui

tuttavia il giudice a quo poggia la sua censura, la questione appare

destituita di ogni fondamento.

Sembra, infatti, a questa Corte che l'impugnata disposizione -

posto pure, contrariamente a quanto sostiene l'Avvocatura dello Stato,

che non esprima la misura massima - contiene il criterio idoneo a

determinarlo, quale è appunto quello, di indubbio carattere tecnico,

consistente nel vincolare l'ente impositore a rapportare, ai fini della

determinazione delle tariffe, il coacervo dei premi e dei contributi

agli infortuni del periodo di assicurazione, cioè all'andamento

infortunistico. Risultando Così delimitata la discrezionalità

dell'INAIL, rimane escluso l'arbitrio nell'esercizio del potere

impositivo in parola. Tanto più che a sensi del d.l.C.p.S. 13 maggio

1947, n. 438 (composizione e competenza degli organi amministrativi

dell'INAIL) spetta al comitato tecnico dell'istituto, composto anche di

sette esperti particolarmente competenti nel campo dell'assicurazione

(art. 6), oltre che di fare proposte in ordine ai sistemi speciali per

la determinazione dei premi e contributi assicurativi per singole

categorie professionali, di dare parere sulle modificazioni alla misura

dei premi e dei contributi assicurativi, nonché di determinare i

criteri per la raccolta e la elaborazione della notizie statistiche in

materia (art. 7). Vale ricordare altresl' che la Corte di Cassazione ha

ritenuto manifestamente infondata la questione in oggetto. Né vale

replicare che la prova dell'asserita violazione dell'art. 23 Cost.

sarebbe offerta dallo stesso legislatore, il quale ha modificato la

formulazione del secondo comma dell'art. 49 r.d. n. 1765 del 1935,

precisando che nell'art. 40, ultimo comma, T.U. delle disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali (d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124) che i tassi di

premio vanno stabiliti nella misura corrispondente al "rischio medio

nazionale delle singole lavorazioni assicurate". Così disponendo,

infatti, nel menzionato decreto presidenziale, il legislatore non ha

sostanzialmente modificato la disciplina, giacché si è limitato a

riprodurre quanto era già esplicitamente contenuto nel d.m. 3 novembre

1962 (paragrafo 3), che appunto prevedeva la rapportazione dei tassi di

premio al "rischio medio nazionale".

In quanto, da ultimo, alla doglianza formulata in riferimento

all'art. 35 Cost., trattasi palesemente di censura correlata

all'asserita assoluta discrezionalità dell'ente impositore, che

pertanto viene travolta unicamente alla censura di violazione dell'art.

23 Cost. che dovrebbe sorreggerla.