Sentenza n. 100/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 18

del r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511 (responsabilità disciplinare dei

magistrati) promossi con ordinanze emesse il 26 novembre 1977, il 21

luglio (n. 3 ordinanze) e il 13 ottobre 1978 e il 18 maggio 1979 dal

Consiglio superiore della magistratura rispettivamente iscritte ai

nn. 60, 655, 656 e 672 del registro ordinanze 1978 ed ai nn. 104 e 933

del registro ordinanze 1979 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 94 del 1978, nn. 59 e 102 del 1979 e n. 50 del

1980.

Visti l'atto di costituzione di Governatori Federico e gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella pubblica udienza del 4 marzo 1981 il Giudice relatore

Arnaldo Maccarone;

uditi l'avv. Alessandro Pizzorusso per Governatori Federico e

l'avvocato dello Stato Franco Chiarotti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

La Sezione disciplinare del Consiglio superiore della Magistratura,

con ordinanze di identico contenuto emesse nei procedimenti

disciplinari a carico del dott. Franco Misiani il 26 novembre 1977,

dello stesso dott. Misiani e del dott. Ernesto Rossi, nonché del

dott. Beniamino Deidda e del dottor Federico Governatori il 21 luglio

1978; del dott. Adriano Sansa il 13 ottobre 1978, e del dott. Giuseppe

Borré ed altri il 18 maggio 1979, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 18 r.d.l. 31 maggio 1946, n.

511, nella parte in cui sottopone a sanzione disciplinare il

magistrato che tenga, "in ufficio o fuori, condotta tale che lo renda

immeritevole della fiducia e della considerazione di cui deve godere,

o che comprometta il prestigio dell'Ordine giudiziario", per assunto

contrasto con gli artt. 21, primo comma, 25, secondo comma, 101,

secondo comma e 108, primo comma, della Costituzione.

A sostegno delle censure il Consiglio superiore osserva nelle

dette ordinanze che la norma impugnata non tipicizza l'illecito

disciplinare, ma lo individua in rapporto a criteri, valutazioni e

modelli di comportamento a loro volta non tipicizzati. In tal modo,

secondo il giudice a quo, la predetta parte dell'art. 18 si porrebbe

in contrasto: a) con il principio di legalità posto dall'art. 25,

secondo comma, della Costituzione; b) con gli artt. 101, secondo comma

e 108, primo comma, della Costituzione, i quali, stabilendo che i

giudici sono soggetti soltanto alla legge e che le norme

sull'Ordinamento giudiziario sono stabilite per legge, escluderebbero

la mediazione di altri organi nella disciplina dello status dei

magistrati; c) con l'art. 21 della Costituzione, il quale esclude

limitazioni alla libertà di manifestazione del pensiero, sia pure in

contemperamento con gli artt. 54, secondo comma, 101, secondo comma, e

104, primo comma, della Costituzione.

In questa sede si è costituito il dott. Federico Governatori,

rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Franco Bricola, Paolo

Barile, Enzo Cheli, Giorgio Ghezzi e Fausto Tarsitano.

Hanno depositato tempestivamente le proprie deduzioni gli avvocati

prof. Alessandro Pizzorusso e Fausto Tarsitano.

La difesa afferma anzitutto, richiamandosi alla sentenza n.

78/67, di questa Corte che, in linea generale, il principio di

legalità della pena sancito dall'art. 25 Cost. deve avere

applicazione anche per le sanzioni amministrative, in relazione alle

quali pertanto, parallelamente alle sanzioni penali, la legge soltanto

potrebbe con - figurare, con sufficienza adeguata alla fattispecie, i

fatti suscettibili di punizione. Onde chiara emergerebbe

l'illegittimità della norma impugnata stante l'estrema genericità

della stessa quanto alla individuazione dei comportamenti

qualificabili come illeciti disciplinari. Ma, prosegue la difesa,

anche quando la Corte non ritenesse di condividere il detto principio,

che peraltro troverebbe conforto nell'espressione letterale dell'art.

25 Cost. il quale dispone che "nessuno può essere punito se non in

forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso"

per cui il precetto costituzionale andrebbe riferito a qualunque tipo

di illecito, egualmente il principio di legalità dovrebbe ritenersi

operante in relazione alle sanzioni disciplinari applicabili ai

magistrati. Questi ultimi, invero, sono sottratti al potere gerarchico

del Consiglio superiore e di qualsiasi altro soggetto, per cui

l'applicazione delle sanzioni disciplinari non troverebbe rispondenza

in un potere discrezionale dell'Amministrazione, quale è quello che

normalmente esercita il superiore gerarchico. Onde l'applicazione di

sanzioni disciplinari dovrebbe avere in questo caso, come presupposto

necessario, l'inosservanza di una norma disciplinare generale ed

astratta. Questa particolarità del regime disciplinare della

magistratura troverebbe conferma nel carattere interamente

giurisdizionale del relativo procedimento, che in ciò si

differenzierebbe da quello per l'applicazione delle sanzioni agli

altri pubblici dipendenti.

Nel caso in esame, la fase giurisdizionale non riguarderebbe,

invero come per gli altri dipendenti, il controllo della legittimità

del provvedimento amministrativo di applicazione della sanzione, ma

sarebbe destinato proprio all'applicazione della stessa, costituendo la

determinazione delle ipotesi di illecito disciplinare commesso dal

magistrato materia coperta da riserva di legge, come dovrebbe

argomentarsi in base all'articolo 101 della Costituzione, che dichiara

i magistrati sottoposti soltanto alla legge, all'art. 108, primo

comma, della Costituzione, che stabilisce una generale riserva di

legge per la materia dell'Ordinamento giudiziario, e all'art. 107 della

Costituzione, che pone una riserva di legge con specifico riguardo a

qualunque misura che determini la dispensa o la sospensione dal

servizio di un magistrato o il suo trasferimento, il che

realizzerebbe, in sostanza, un regime identico a quello degli illeciti

penali.

All'estrema genericità della formula adottata dalla norma

impugnata conseguirebbe, quindi, anche sotto detti profili, la

fondatezza della censura.

La norma impugnata violerebbe altresì il principio

dell'indipendenza della magistratura sancito dall'art. 101 Cost., dato

che tale norma garantisce i magistrati non soltanto nei confronti

degli altri poteri dello Stato, ma anche nei confronti degli uffici od

organi così detti superiori, ivi compreso il Consiglio superiore

della Magistratura.

La genericità della norma impugnata, infine, potrebbe risolversi

in una indebita restrizione della libertà di manifestazione del

pensiero garantita dall'art. 21 Cost. perché tale suo carattere

renderebbe possibile la repressione dell'esercizio della libertà di

opinione da parte dei magistrati. Né potrebbe invocarsi al riguardo

il fatto che il principio di libertà in discorso può trovare limiti

nella esigenza di tutelare altri beni costituzionalmente rilevanti,

giacché l'appartenenza ad un ordine o il rivestimento di una

qualifica professionale possono essere fonti di restrizioni maggiori e

di più forti doveri, ma non quando sia in gioco un bene che, come la

libertà di manifestazione del pensiero, dovrebbe essere garantito in

modo eguale per tutti i soggetti.

La difesa si diffonde infine nell'illustrare il tipo di sentenza

che la Corte potrebbe emettere, indicando in conclusione che, nella

specie, potrebbe adottarsi una pronunzia "sostitutiva", recante

l'indicazione di un gruppo di ipotesi tassative di illeciti

disciplinari.

Nelle cause provenienti dai giudizi disciplinari a carico del

dott. Francesco Misiani, del dott. Beniamino Deidda, del dott.

Adriano Sansa e del dott. Giuseppe Borré ed altri si è ritualmente

costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso come per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato nei termini le proprie deduzioni.

L'Avvocatura, in sostanza, afferma che le questioni sollevate

sarebbero infondate in quanto, anche a voler ammettere che il

principio di legalità di cui all'art. 25, secondo comma, Cost. sia

riferibile anche agli illeciti disciplinari, tale principio sarebbe

osservato nella specie perché le norma impugnata indicherebbe

sufficientemente, se pure in termini generici, gli elementi che

debbono ricorrere perché l'illecito sussista. Il criterio di

legalità nell'ambito disciplinare andrebbe infatti inteso in maniera

meno rigida che in materia penale in vista della peculiare natura di

tali infrazioni, e dovendosi quindi riconoscere un ruolo più

significativo al momento della interpretazione della norma e del suo

adattamento al caso concreto.

L'esigenza della formulazione di un giudizio di valore, secondo

l'Avvocatura, non sarebbe estranea al nostro ordinamento, ed anche se

l'esigenza stessa si presenta nella identificazione di un illecito

disciplinare, sarebbe pur sempre la legge che trova applicazione, di

talché non potrebbe dubitarsi che la subordinazione del giudice

soltanto alla legge continui ad operare parimenti alla riserva di

legge in materia di ordinamento giudiziario.

L'Avvocatura conclude pertanto chiedendo che le questioni

sollevate siano dichiarate non fondate. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze innanzi menzionate, di identico contenuto,

propongono le stesse questioni, e pertanto i relativi giudizi possono

essere riuniti e definiti con unica decisione.

2. - La Corte è chiamata a stabilire se sia conforme ai precetti

costituzionali l'art. 18 del r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511, nella

parte in cui identifica un illecito disciplinare nel fatto che il

magistrato "tenga, in ufficio o fuori, condotta tale che lo renda

immeritevole della fiducia e della considerazione di cui deve godere o

che comprometta il prestigio dell'ordine giudiziario".

Il dubbio di costituzionalità è prospettato sotto un duplice

profilo: a) per violazione del principio di legalità posto dall'art.

25, secondo comma Cost., in quanto la norma censurata "non tipicizza

l'illecito stesso ma lo individua in rapporto a criteri di valutazione

e a modelli di comportamento a loro volta non tipicizzati" e

conseguente violazione degli artt. 101, comma secondo e 108, comma

primo, Post., i quali "non consentono, salvo il disposto dell'art. 105

della Costituzione, la mediazione da parte di altri organi nella

disciplina dello status del magistrato in quanto stabiliscono che i

giudici sono soggetti soltanto alla legge e che le norme

sull'ordinamento giudiziario sono; stabilite per legge"; b) per

violazione dell'art. 21, comma primo, Cost., "il quale esclude

limitazioni alla libertà di manifestazione del pensiero, sia pure in

contemperamento con gli artt. 54, secondo comma, 101, secondo comma e

104, primo comma, della Costituzione".

3. - Le censure non sono fondate. Relativamente al primo degli

esposti dubbi di costituzionalità, concernente la dedotta violazione

del principio di tipicità dei comportamenti sanzionabili in via

disciplinare, deve anzitutto osservarsi che non appare pertinente il

richiamo all'art. 25, comma secondo, Cost. Tale norma infatti,

interpretata nel necessario collegamento con il primo comma dello

stesso articolo, si riferisce, come è generalmente ritenuto, solo

alla materia penale e non è di conseguenza estensibile a situazioni,

come gli illeciti disciplinari, estranee all'attività del giudice

penale, pur se con questa possono presentare, per determinati aspetti,

una qualche affinità.

L'esercizio del potere disciplinare è regolato, invero, da

principi sostanzialmente differenti e meno incisivi di quelli che

reggono l'esercizio del magistero penale, poiché risponde alla

potestà amministrativa dello Stato, e non alla funzione di giustizia

che quest'ultimo assolve attraverso l'attività giudiziaria.

E tale differenza si riflette naturalmente sulla operatività, nel

campo disciplinare, dei principi generali in materia di esplicazione

del potere punitivo, rendendola meno rigorosa ed estesa.

Né vale invocare in contrario, come vien fatto nella memoria

della parte privata costituitasi in questa sede, la decisione di

questa Corte n. 78 del 31 luglio 1967; essa, nel punto in cui afferma

che dall'art. 25, comma secondo, Cost., è ricavabile anche per le

sanzioni amministrative il principio che deve essere la legge a

configurare i fatti da punire, va, infatti, intesa non come

trasposizione della disposizione richiamata nella materia

disciplinare, con conseguente applicazione di essa alle sanzioni

amministrative, ma come riaffermazione della esigenza che anche per

gli illeciti disciplinari sia la legge a stabilire i comportamenti

sanzionabili.

Neppure può pervenirsi a diversa conclusione, come pure si

sostiene nella memoria citata, per il fatto che, per i magistrati,

l'applicazione delle sanzioni disciplinari non deriva da un potere

discrezionale dell'amministrazione, quale è quello che normalmente si

esercita per effetto del rapporto gerarchico e che, inoltre, è

preordinato un organo giurisdizionale per l'accertamento dell'illecito

e l'applicazione della relativa sanzione. Tali connotazioni non

valgono infatti ad eliminare la sostanziale diversità dell'illecito

penale da quello disciplinare ma possono tutt'al più evidenziare

soltanto qualche aspetto di affinità tra i procedimenti volti

all'accertamento dell'illecito.

D'altra parte, va considerato che, pur dovendosi ritenere che, per

quanto riguarda i magistrati, il fondamento del potere disciplinare

non può ricercarsi, come per gli impiegati pubblici, nel rapporto di

supremazia speciale della pubblica amministrazione verso i propri

dipendenti, dovendo escludersi un rapporto del genere nei riguardi

dei magistrati stessi, "sottoposti soltanto alla legge" ex art. 101

Cost., deve anche riconoscersi che il potere disciplinare nei loro

confronti è volto a garantire - ed è rimedio insostituibile - il

rispetto dell'esigenza di assicurare il regolare svolgimento della

funzione giudiziaria, che è uno degli aspetti fondamentali della

vita dello Stato di diritto. Onde ben può configurarsi, su tale base,

indipendentemente dal detto rapporto di supremazia, un potere

disciplinare fondato direttamente sulla legge e tendente alla tutela

dei valori dell'ordinamento dello Stato eventualmente lesi dal

comportamento del magistrato.

4. - Ciò premesso, va peraltro affermato che, per quanto concerne

la materia disciplinare riguardante i magistrati, il principio di

legalità trova egualmente piena applicazione, oltre che come

fondamentale esigenza dello Stato di diritto, come conseguenza

necessaria del nuovo assetto dato alla magistratura dal legislatore

costituente, del quale sono puntuali espressioni la garanzia di

indipendenza (artt. 101 e 104 Cost.) e di inamovibilità, se non a

seguito di deliberazione del Consiglio superiore della Magistratura

per motivi previsti (art. 107 Cost.) dall'ordinamento giudiziario, le

cui norme sono stabilite con legge (art. 108 Cost.).

5. - Posta, così, l'esigenza che nella materia in disamina debba

essere la legge a determinare illeciti e sanzioni occorre verificare

se la norma denunziata, che all'uopo provvede, offra le garanzie

volute dall'ordinamento costituzionale.

Il dubbio di legittimità viene fondato, come è stato già

precisato, sul difetto di tipicità dell'illecito, che verrebbe in

concreto individuato in base a criteri di valutazione ed a modelli di

comportamento non specificati, con possibile violazione delle garanzie

di indipendenza dei magistrati.

Nell'esaminare tali censure, non può prescindersi dal riferimento

ai valori tutelati dalla norma proibitiva, al fine di stabilire, in

relazione ad essi, se ed in quale misura sia possibile la tipizzazione

dei comportamenti che possono violarli. Essi sono da un lato la

fiducia e la considerazione di cui deve godere ciascun magistrato e

dall'altro il prestigio dell'ordine giudiziario. È sufficiente

esaminare il contenuto di tali valori per constatare la impossibilità

di prevedere tutti i comporta menti che possono lederli; si tratta,

infatti, di principi deontologici che non consentono di essere

ricompresi in schemi preordinati, non essendo identificabili e

catalogabili tutti i possibili comportamenti con essi contrastanti e

che potrebbero provocare una negativa reazione dell'ambiente sociale.

Ciò spiega la ragione per la quale, nelle leggi che nel passato

hanno tentato di enunciare ipotesi tipiche di infrazioni disciplinari

- come il r.d.l. 6 dicembre 1865, n. 2626 e la legge 17 luglio 1908,

n. 438 - sia stata posta una norma di chiusura generica diretta a

sanzionare tutti i comportamenti capaci di ledere la reputazione del

singolo magistrato o la dignità dell'ordine al quale egli appartiene.

Per la stessa ragione i vari progetti di riforma, pur con qualche

specificazione, indubbiamente utile a fini orientativi, fanno

riferimento, per identificare l'illecito per violazione di regole

deontologiche, a formule generiche.

Lo stesso avviene negli ordinamenti di varie categorie

professionali.

Le previsioni normative in materia non possono non avere portata

generale perché una indicazione tassativa renderebbe legittimi

comportamenti non previsti ma egualmente riprovati dalla coscienza

sociale.

Tali considerazioni giustificano la latitudine della previsione e

l'ampio margine della valutazione affidata ad un organo, che, operando

con le garanzie proprie di un procedimento giurisdizionale, è, per la

sua strutturazione particolarmente qualificato per apprezzare se i

comportamenti di volta in volta considerati siano o meno lesivi dei

valori tutelati.

6. - Né può ritenersi che tale sistema normativo violi il

principio di legalità perché, come questa Corte ha affermato (cfr.

sent. 191 del 1970 e le altre ivi citate) esso "si attua non soltanto

con la rigorosa e tassativa descrizione di una fattispecie ma, in

talune ipotesi, con l'uso di espressioni sufficienti per individuare

con certezza il precetto e per giudicare se una determinata condotta

l'abbia o meno violato".

È stato inoltre ritenuto (sent. 188 del 1975) che "le fattispecie

criminose, cosiddette a forma libera, che richiamano, cioè con

locuzioni generiche ma di ovvia comprensione concetti di comune

esperienza o valori etico-sociali oggettivamente accertabili

dall'interprete" sono pienamente compatibili con il principio di

legalità.

Tali criteri interpretativi enunciati per fattispecie criminose,

appaiono maggiormente validi nella materia disciplinare sia per la

minore reazione sociale all'illecito disciplinare rispetto a quello

penale e per la minore incidenza di esso sulle posizioni soggettive

dell'interessato sia perché è più ampia, rispetto alle singole

ipotesi di reato, la possibilità di comportamenti lesivi dei valori

tutelati.

Né appare censurabile il riferimento, nella norma, alla fiducia e

considerazione di cui il magistrato deve godere ed al prestigio

dell'ordine giudiziario, perché, come si dirà in prosieguo, trattasi

di concetti determinabili secondo la comune opinioni.

Deve pertanto escludersi la violazione delle norme costituzionali

invocate, non risultando lesi né il principio di legalità (artt. 25,

comma secondo e 108, comma primo, Cost.) né quello di indipendenza

del giudice (art. 101, comma secondo, Cost.).

7. - Per quanto concerne la dedotta violazione dell'art. 21, primo

comma, Cost., nelle ordinanze e nella memoria della parte costituita,

si osserva che il diritto di libertà di manifestazione del pensiero

non può subire, per i magistrati, limitazioni diverse da quelle

previste per la generalità dei consociati e che la generica

formulazione della norma censurata consente una compressione del

diritto stesso che non può subire restrizioni per effetto

dell'appartenenza ad un ordine o del rivestimento di una qualifica

professionale, pur se l'esercizio di esso va contemperato con le

disposizioni degli artt. 54, secondo comma, 101, secondo comma, e 104,

primo comma, della Costituzione.

Deve riconoscersi - e non sono possibili dubbi in proposito - che

i magistrati debbono godere degli stessi diritti di libertà garantiti

ad ogni altro cittadino ma deve del pari ammettersi che le funzioni

esercitate e la qualifica da essi rivestita non sono indifferenti e

prive di effetto per l'ordinamento costituzionale.

Per quanto concerne la libertà di manifestazione del pensiero non

è dubbio che essa rientri tra quelle fondamentali protette dalla

nostra Costituzione ma è del pari certo che essa, per la generalità

dei cittadini non è senza limiti, purché questi siano posti dalla

legge e trovino fondamento in precetti e principi costituzionali,

espressamente enunciati o desumibili dalla Carta costituzionale (cfr.

sent. 9 del 1965).

I magistrati, per dettato costituzionale (artt. 101, comma secondo,

e 104, comma primo, Cost.), debbono essere imparziali e indipendenti e

tali valori vanno tutelati non solo con specifico riferimento al

concreto esercizio delle funzioni giurisdizionali ma anche come regola

deontologica da osservarsi in ogni comportamento al fine di evitare

che possa fondatamente dubitarsi della loro indipendenza ed

imparzialità: nell'adempimento del loro compito.

I principi anzidetti sono quindi volti a tutelare anche la

considerazione di cui il magistrato deve godere presso la pubblica

opinione; assicurano, nel contempo, quella dignità dell'intero ordine

giudiziario, che la norma denunziata qualifica prestigio e che si

concreta nella fiducia dei cittadini verso la funzione giudiziaria e

nella credibilità di essa.

Nel bilanciamento di tali interessi con il fondamentale diritto

alla libera espressione del pensiero, sta, come del resto finiscono

per riconoscere le ordinanze di rimessione, il giusto equilibrio, al

fine di contemperare esigenze egualmente garantite dall'ordinamento

costituzionale.

Alla luce di tali considerazioni va interpretata la sentenza di

questa Corte n. 145 del 1976, la quale riconosce "l'esigenza di una

rigorosa tutela del prestigio dell'ordine giudiziario, che rientra

senza dubbio tra i più rilevanti beni costituzionalmente protetti".

8. - Gli anzidetti rilievi consentono di affermare la piena

compatibilità tra libera manifestazione del pensiero e tutela della

dignità del singolo magistrato e dell'intero ordine giudiziario;

l'equilibrato bilanciamento degli interessi tutelati non comprime il

diritto alla libertà di manifestare le proprie opinioni ma ne vieta

soltanto l'esercizio anomalo e cioè l'abuso, che viene ad esistenza

ove risultino lesi gli altri valori sopra menzionati.

In questa sede non può precisarsi - e ciò non rientra del resto

nei compiti della Corte - quali possano essere i comportamenti di cui

si è fatto cenno. Dovrà l'organo chiamato a valutare i singoli

comportamenti stabilire se essi possano o meno essere riprovati dalla

coscienza sociale e se siano o meno conformi alla valutazione che

comunque possano fare di essi gli stessi consociati in relazione alla

natura e rilevanza degli interessi tutelati ed in funzione del buon

andamento dell'attività giudiziaria.

Il controllo di legittimità, affidato al massimo organo della

giurisdizione ordinaria, costituisce poi garanzia ulteriore della

esatta osservanza dei principi costituzionali applicabili.

Deve, pertanto, escludersi anche la violazione dell'art. 21, comma

primo, della Costituzione.