Sentenza n. 118/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 37

della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Statuto dei lavoratori), promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'11 luglio 1972 dal pretore di Milano nel

procedimento civile vertente tra Fioriti Fernando, Guerra Alfonso e

l'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni, iscritta al n. 362

del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 329 del 20 dicembre 1972;

2) ordinanza emessa l'11 maggio 1973 dal pretore di Ceccano nel

procedimento penale a carico di Ferrarelli Giuseppe, iscritta al n. 340

del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 263 del 10 ottobre 1973;

3) ordinanza emessa il 25 giugno 1973 dal tribunale di Milano nei

procedimento civile vertente tra l'Azienda di Stato per i servizi

telefonici e il Sindacato provinciale FIP-CGIL ed altri, iscritta al n.

6 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 62 del 6 marzo 1974;

4) ordinanza emessa il 5 febbraio 1974 dal tribunale di Salerno nel

procedimento civile vertente tra Scarpa Federico e il Direttore

provinciale delle poste e telecomunicazioni di Salerno, iscritta al n.

223 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 167 del 26 giugno 1974;

5) ordinanza emessa il 5 aprile 1974 dal tribunale di Palermo nel

procedimento civile vertente tra il Ministero della pubblica istruzione

e il Sindacato provinciale scuola CGIL di Palermo ed altro, iscritta al

n. 357 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 284 del 30 ottobre 1974;

6) ordinanza emessa il 12 novembre 1974 dal pretore di Palermo nel

procedimento civile vertente tra Gatani Giuseppe e l'Istituto autonomo

per le case popolari di Palermo, iscritta al n. 62 del registro

ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 88 del 2 aprile 1975;

7) ordinanza emessa il 28 novembre 1974 dal tribunale di Torino nel

procedimento civile vertente tra il Ministero della pubblica istruzione

e il Sindacato provinciale scuola CGIL di Biella, iscritta ai n. 71 del

registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 88 del 2 aprile 1975.

Visti gli atti di costituzione di Fioriti Fernando, di Guerra

Alfonso, del Sindacato provinciale scuola CGIL di Palermo, dell'Azienda

di Stato per i servizi telefonici, dei Ministeri delle poste e

telecomunicazioni e della pubblica istruzione, nonché gli atti

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 1976 il Giudice relatore

Antonino De Stefano;

uditi l'avv. Luciano Ventura, per Fioriti Fernando e Guerra

Alfonso, l'avv. Enzo Cheli, per il Sindacato provinciale scuola CGIL di

Palermo, e i sostituti avvocati generali dello Stato Renato Carafa e

Giorgio Zagari, per il Presidente del Consiglio dei ministri, l'Azienda

di Stato per i servizi telefonici, e i Ministeri delle poste e

telecomunicazioni e della pubblica istruzione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso depositato il 22 maggio 1972 Alfonso Guerra, per

la segreteria provinciale della Federazione postelegrafonici della CGIL

di Milano, e Fernando Fioriti, denunciavano al pretore di Milano la

condotta antisindacale dell'Amministrazione PP.TT., assumendo che

quest'ultima, allo scopo di limitare l'attività sindacale del

dipendente Fioriti, gli aveva contestato gravi addebiti disciplinari

comportanti la sospensione dalla qualifica. Chiedevano, in conseguenza,

che, a norma dell'art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Statuto

dei lavoratori), il pretore ordinasse all'Amministrazione la cessazione

del comportamento illegittimo e la rimozione degli effetti.

L'Amministrazione, costituita in giudizio, eccepiva la carenza di

giurisdizione del giudice adito, chiedendo la immediata sospensione del

procedimento, ai sensi dell'art. 367 c.p.c., in dipendenza del ricorso

per regolamento di giurisdizione da essa proposto alle sezioni unite

della Corte di cassazione in data 5 giugno 1972, e ritualmente

depositato in giudizio. Formulava altresì varie eccezioni preliminari,

e sosteneva nel merito l'infondatezza del ricorso.

Il pretore, con ordinanza emessa l'11 luglio 1972, dopo aver

respinto le eccezioni preliminari, passava all'esame della questione

concernente la utilizzabilità del citato art. 28 dello Statuto dei

lavoratori nei confronti delle Amministrazioni dello Stato, ritenendo

che a ciò non fosse preclusiva la richiesta di sospensione ex art. 367

c.p.c. avanzata dalla resistente. Nel merito, dopo aver osservato che

l'unico ostacolo all'applicabilità ai dipendenti statali dell'art. 28

dello Statuto dei lavoratori è costituito dall'art. 37 dello stesso

Statuto, sollevava questione di legittimità costituzionale di

quest'ultima norma in riferimento agli artt. 39, 40, 24, comma primo,

113 e 3, comma primo, della Costituzione.

Afferma il pretore che la trattazione della sollevata questione di

costituzionalità non può essere impedita dal ricorso proposto per

difetto di giurisdizione del giudice adito, poiché, in tema di

conflitto di pregiudizialità tra questione di giurisdizione e

questione di legittimità costituzionale, deve esser data precedenza a

quest'ultima ogni qual volta l'esistenza della giurisdizione debba

essere accertata in base alle norme della cui legittimità si dubita.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio innanzi a questa Corte si sono costituiti Fioriti

Fernando e Guerra Alfonso, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo

Smuraglia e Luciano Ventura; l'Amministrazione delle PP.TT., in persona

del Ministro pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura

generale dello Stato; ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dalla stessa Avvocatura.

Nelle proprie deduzioni e in una successiva memoria l'Avvocatura ha

preliminarmente sollevato eccezioni di inammissibilità ed irrilevanza

della proposta questione.

L'inammissibilità discenderebbe dal proposto ricorso per

regolamento di giurisdizione, e dalla conseguente richiesta di

sospensione del procedimento ex art. 367 c.pc.; l'ordinanza di

rimessione alla Corte costituzionale risulta quindi emessa da autorità

allo stato priva della potestas iudicandi. Comunque, nelle more del

presente giudizio, la Corte di cassazione adita ha dichiarato il

difetto di giurisdizione del pretore di Milano per improponibilità

dell'azione proposta da Fioriti e Guerra (sent. n. 3872 del 27 novembre

1974).

Vi sarebbe, poi, una irrilevanza prima facie della questione

sollevata, essendo precluso al giudice del merito ogni indagine sulla

sussistenza o meno del potere giurisdizionale in ordine alla domanda

proposta, una volta che di tale indagine è stata investita la Corte di

cassazione.

Inoltre, a seguito della proposizione del regolamento di

giurisdizione, non poteva il pretore rimettere gli atti alla Corte

costituzionale, sospendendo in tal modo non solo il giudizio pendente

dinanzi a sé, ma anche il giudizio ormai proposto innanzi alle sezioni

unite della Corte di cassazione. Nel merito, in ordine ai dedotti

motivi di incostituzionalità, l'Avvocatura ritiene manifestamente

infondata la questione, osservando che l'esclusione dell'impiego

statale dall'ambito di applicazione della legge n. 300 del 1970 trova

una sua precisa ragione nella preesistenza dello Statuto degli

impiegati civili dello Stato (d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e successive

modifiche ed integrazioni) che detta una completa e idonea disciplina

per garantire l'operatività dei sindacati nell'Amministrazione dello

Stato e per la specifica protezione dei dipendenti statali in ordine

alla conservazione del posto di lavoro, ai trasferimenti ed alle

sanzioni disciplinari.

Nelle proprie deduzioni la difesa delle parti Fioriti e Guerra

rileva, in ordine all'eccezione di inammissibilità, che il giudice a

quo ha risolto, con motivazione convincente, il problema del rapporto

tra giudizio di legittimità costituzionale e regolamento di

giurisdizione, riconoscendo la prevalenza del primo sul secondo.

Per quanto concerne l'eccezione di irrilevanza, osserva che nel

momento in cui il giudice a quo disponeva la sospensione del processo

per sottoporre a questa Corte la questione di legittimità

costituzionale, non era formulabile alcuna ipotesi circa l'esito del

regolamento di giurisdizione, e perciò ben ritenne che la questione

fosse rilevante, né possono interessare a tal fine i fatti accaduti

dopo la sospensione.

Nel merito, conclude per la fondatezza della proposta questione

rilevando che le garanzie apprestate dal legislatore con lo Statuto dei

lavoratori a tutela non solo dei singoli lavoratori, ma anche delle

organizzazioni sindacali, debbono operare nei confronti di tutti i

lavoratori e di tutte le organizzazioni sindacali, senza

discriminazione di sorta. Vero che il rapporto di pubblico impiego

presenta alcune peculiarità, ma trattasi di differenze oggettive che,

da sole, non possono giustificare una disparità di trattamento.

2. - La questione di legittimità costituzionale, in relazione

all'art. 3 Cost., dell'art. 37 della legge n. 300 del 1970, "nella

parte in cui esclude l'applicabilità delle norme della predetta legge

per i soli dipendenti da enti pubblici non economici, qualora la

materia sia diversamente regolata da norme speciali", è stata

sollevata d'ufficio dal pretore di Ceccano con ordinanza 11 maggio 1973

emessa nel procedimento promosso da Angelo Menichini, segretario

generale della UIL di Frosinone, contro Giuseppe Ferrarelli, sindaco di

Patrica, denunciato perché ritenuto responsabile della violazione

dell'art. 5 della legge stessa per aver sottoposto il dipendente

comunale Trani Luigi a visite fiscali da parte di medici privati,

anziché di medici dei servizi ispettivi degli istituti di assistenza.

Rileva il pretore che la norma denunciata sarebbe incostituzionale

nella parte in cui discrimina fra dipendenti privati e di enti pubblici

economici da un lato, e dipendenti di enti pubblici non economici

dall'altro, osservando che non sussiste alcuna valida ragione per

l'operata discriminazione tra i lavoratori a seconda della loro

subordinazione gerarchica da una amministrazione pubblica avente

finalità economiche o da una amministrazione, ugualmente pubblica, che

tali finalità non abbia. I benefici recati dallo Statuto dei

lavoratori avrebbero dovuto essere estesi a tutti i dipendenti

pubblici, anche perché le "norme speciali" disciplinanti il pubblico

impiego non assicurano analoga sufficiente tutela.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata ma nel giudizio dinanzi a questa Corte nessuno si è

costituito.

3. - Questione di legittimità costituzionale dell'art. 37 della

legge n. 300 del 1970 in quanto escluderebbe dalla sfera

dell'applicabilità dello Statuto dei lavoratori i rapporti dei

dipendenti dello Stato, è stata altresì sollevata, in riferimento

agli artt. 3 e 24 Cost., con ordinanza 25 giugno 1973 emessa dal

tribunale di Milano nel procedimento promosso ai sensi dell'art. 28

della legge stessa dal Sindacato provinciale FIP-CGIL di Milano,

Mosconi Olga e altri 107 dipendenti nei confronti dell'Amministrazione

PP.TT. - Azienda di Stato per i servizi telefonici. Afferma il

tribunale che la norma denunciata contrasterebbe con i principi di

uguaglianza e di tutela dei diritti, sanciti dagli artt. 3 e 24 Cost.,

perché, mentre il sindacato nel settore privato dispone di una

autonoma tutela dei suoi diritti sindacali mediante il procedimento

dell'art. 28 dello Statuto, tutto ciò non avverrebbe o avverrebbe in

misura limitata ed inefficace per i sindacati dei dipendenti statali.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte, relativo a tale ordinanza, si

è costituita l'Azienda di Stato per i servizi telefonici, in persona

del Ministro pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura

generale dello Stato, ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dalla stessa Avvocatura, la quale,

nelle proprie deduzioni, ribadisce gli argomenti di merito svolti nel

giudizio promosso con l'ordinanza 11 luglio 1972 del pretore di

Milano, affermando che l'esclusione dell'impiego statale dall'ambito di

applicazione dello Statuto dei lavoratori può ritenersi pienamente

giustificata, e concludendo, quindi, per l'infondatezza della

questione.

4. - Dubbio sulla costituzionalità dello stesso art. 37 della

legge n. 300 dei 1970, in relazione all'art. 3 Cost., per la

irrazionale discriminazione fatta fra impiego statale - al quale lo

Statuto dei lavoratori non sarebbe applicabile - e impiego degli enti

pubblici non economici - al quale la Statuto è invece applicabile - è

stato prospettato d'ufficio dal tribunale di Salerno con ordinanza 5

febbraio 1974 emessa nel procedimento promosso da Scarpa Federico, ai

sensi degli artt. 15 e 28 della legge stessa, avverso il provvedimento

di trasferimento nei suoi confronti adottato dall'Amministrazione

PP.TT. di Salerno.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte, relativo a tale ordinanza, è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, la quale, nelle deduzioni

presentate, ripete, a sostegno dell'infondatezza della proposta

questione, gli stessi argomenti svolti nei giudizi inerenti alle

ordinanze 11 luglio 1972 del pretore di Milano e 25 giugno 1973 del

tribunale di Milano.

5. - L'illegittimità costituzionale, con riferimento agli artt. 3,

primo comma, e 24, primo comma, Cost., dell'art. 37 della legge n. 300

del 1970 "nella parte in cui, escludendo l'applicabilità delle

disposizioni della medesima legge all'impiego statale, non consente ai

sindacati dei dipendenti statali di agire, ex art. 28 della stessa

legge, per la repressione dell'attività antisindacale", è stata

inoltre sollevata dal tribunale di Palermo con ordinanza 5 aprile 1974

emessa nel procedimento promosso ai sensi dell'art. 28 della legge n.

300 del 1970 dal Sindacato provinciale scuola CGIL di Palermo nei

confronti del locale Provveditore agli studi per ottenere

l'annullamento della circolare 9 settembre 1973, contenente il divieto

per il personale insegnante di tenere riunioni sindacali durante

l'orario scolastico, ritenuta limitativa della libera attività

sindacale.

Osserva il giudice a quo che per affetto della norma impugnata

accade che nell'ambito dell'impiego statale, pur essendosi attribuito

ai dipendenti il diritto di riunione ed agli organi sindacali il potere

di indirle e di parteciparvi, non è tuttavia assicurato il potere di

tutelare adeguatamente in sede giurisdizionale il corrispondente

interesse collettivo proprio del sindacato. Da ciò la violazione del

principio di uguaglianza per la disparità di trattamento riservato

alle diverse organizzazioni sindacali, nonché il contrasto con l'art.

24, comma primo, Cost., che garantisce a tutti il potere di agire a

tutela dei propri diritti e interessi.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte, si sono costituiti il prof.

Aurelio Colletta, nella qualità di segretario provinciale del

Sindacato scuola della CGIL di Palermo, rappresentato e difeso dagli

avvocati Enzo Cheli ed Elia Clarizia; il Ministero della P.I., in

persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato; ed è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla stessa

Avvocatura.

Nelle proprie deduzioni l'Avvocatura ricorda che la questione

proposta è analoga a quella sollevata dal pretore di Milano con

ordinanza 11 luglio 1972 e dal tribunale di Salerno con ordinanza 5

febbraio 1974, e ribadisce gli argomenti già svolti per quei giudizi,

concludendo per l'infondatezza della questione.

In particolare afferma che, in presenza dei principi enunciati

dagli artt. 97 e 98 Cost., e in considerazione del fatto che lo Statuto

degli impiegati civili dello Stato garantisce l'operatività dei

sindacati nel campo del rapporto dell'impiego statale, l'esclusione di

quest'ultimo dall'ambito di operatività dello Statuto dei lavoratori

appare non solo giustificata, ma imposta dai particolari caratteri di

questo impiego.

Nelle proprie deduzioni la difesa del prof. Colletta contesta la

validità dei rilievi sulla tipicità del rapporto d'impiego statale e

sull'asserita idoneità della disciplina di tale rapporto, addotti

dall'Avvocatura per sostenere l'inapplicabilità dello Statuto dei

lavoratori.

È in corso, a suo avviso, un processo che porta alla convergenza

della disciplina del pubblico impiego con quella del rapporto di lavoro

privato, specie nell'ambito della tutela delle libertà sindacali, sì

che la "sindacalizzazione" del pubblico impiego rappresenta ormai un

dato irreversibile. Quanto alla idoneità e sufficienza della

disciplina posta a tutela dell'attività sindacale nel pubblico

impiego, essa, pur sostanzialmente simile a quella posta nello Statuto

dei lavoratori, non prevede una adeguata garanzia di ordine

processuale.

Venendo all'esame dell'art. 37 dello Statuto dei lavoratori, la

difesa osserva che la norma ne subordina la inapplicabilità alla

esistenza di una speciale disciplina, che regoli la "materia", o meglio

"i singoli istituti" considerati dallo stesso Statuto; e che pertanto

l'art. 28 deve trovare applicazione anche nel rapporto d'impiego

statale, giacché nella disciplina vigente di tale impiego non si

rinviene alcuna norma che reprima la condotta antisindacale.

6. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 37 della

legge n. 300 del 1970 - "nella parte in cui esclude l'applicabilità

della legge medesima ai rapporti d'impiego dei dipendenti degli enti

pubblici non economici quando esiste una normativa speciale" - è stata

sollevata, in riferimento all'art. 3, primo comma, Cost., con ordinanza

12 novembre 1974 emessa dal pretore di Palermo, nel procedimento di

lavoro promosso contro l'Istituto autonomo case popolari di Palermo dal

dipendente Gatani Giuseppe, il quale aveva adito il giudice per

chiedere - ai sensi dell'art. 13 della stessa legge - l'assegnazione

definitiva alle mansioni di dirigente del centro meccanografico

dell'Istituto, la reintegra immediata in tali mansioni e la condanna

dell'Istituto al pagamento di differenze retributive.

Il pretore ha rilevato che nei confronti dell'Istituto autonomo

case popolari, ente pubblico non economico, dovrebbe trovare

applicazione l'art. 13 innanzi citato, che prevede l'assegnazione

definitiva al posto superiore dopo tre mesi d'incarico, sia perché

presso l'Istituto la stessa materia non risulta diversamente regolata

da alcuna norma speciale, sia perché l'art. 83 del CCNL 19 giugno 1971

espressamente prevede l'applicabilità ai dipendenti dei suddetti

istituti delle disposizioni contenute nello Statuto dei lavoratori. La

norma dell'art. 13, però, sarebbe in netto contrasto con la normativa

del pubblico impiego in tema di progressione di carriera, per cui

l'affidamento di funzioni più elevate non può dar luogo alla

correlativa modificazione dello status del dipendente. Questa

conclusione porta, secondo il giudice a quo, a ritenere fondato il

dubbio d'incostituzionalità dell'art. 37, nella parte in cui opera

"una ingiustificata diversificazione tra i lavoratori a seconda che

essi dipendano da un'amministrazione pubblica avente finalità

economiche o da un'altra amministrazione egualmente pubblica che tali

finalità non abbia".

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio innanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, la quale, nelle proprie deduzioni, solleva anzitutto

eccezione di inammissibilità per manifesta irrilevanza della proposta

questione.

Premesso che nessuna delibazione ha compiuto il giudice a quo in

tema di rilevanza, l'Avvocatura osserva che nella specie la irrilevanza

risulterebbe ictu oculi, giacché nessuna influenza per la decisione

del merito della causa può avere la norma impugnata, la quale sancisce

l'inapplicabilità dello Statuto agli enti pubblici non economici

aventi una regolamentazione speciale, mentre per l'Istituto resistente

l'applicabilità dello Statuto è pacifica, proprio perché manca tale

regolamentazione. Nel merito, l'Avvocatura afferma che la esclusione

dall'ambito di operatività dello Statuto di quegli enti pubblici non

economici, che abbiano una specifica regolamentazione del proprio

rapporto d'impiego, è più che giustificata, e si può addirittura

considerare imposta dai particolari caratteri di tale tipo di impiego

pubblico. Onde la questione appare manifestamente infondata.

7. - L'incostituzionalità, per contrasto con l'art. 3 Cost.

dell'art. 37 della legge n. 300 del 1970, "nella parte in cui esclude

l'applicabilità delle norme della stessa legge ai rapporti di pubblico

impiego solo perché regolati da norme speciali, nonché al rapporto

d'impiego statale", è stata denunciata dal tribunale di Torino, con

ordinanza 28 novembre 1974, emessa nel giudizio di opposizione promosso

dall'Amministrazione della P.I. contro il decreto 12 aprile 1974 con

cui il pretore di Biella, su ricorso del Sindacato provinciale di

Biella del Sindacato nazionale scuola CGIL, aveva ordinato al

Provveditore agli Studi di Vercelli di desistere dal proprio

comportamento limitativo del diritto di riunione del personale docente

della scuola media statale di Adorno Micca, al quale il diritto di

riunione nei locali della scuola era stato consentito con esclusione

delle ore di lezione.

Si osserva nell'ordinanza che non sussistono plausibili ragioni

alla base della limitazione che - per effetto del denunciato art. 37 -

pone i pubblici dipendenti (statali o di enti pubblici non economici)

in posizione meno favorevole.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito il Ministero

della P.I., in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, ed è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla stessa

Avvocatura.

Nelle proprie deduzioni l'Avvocatura solleva anzitutto eccezione di

irrilevanza della questione proposta nei riguardi dell'art. 37, nella

parte che esclude l'applicabilità dello Statuto dei lavoratori a tutti

quei dipendenti di enti pubblici non economici, il cui rapporto sia

disciplinato da una normativa speciale. Questo profilo

d'incostituzionalità non interessa, ad avviso dell'Avvocatura, il

tribunale di Torino, che è chiamato soltanto a decidere

dell'applicabilità o meno dello Statuto sul rapporto d'impiego

statale. Per quanto invece riguarda questa ultima questione,

l'Avvocatura osserva che l'attività sindacale nell'ambito di detto

rapporto è regolata da un autonomo sistema di norme le quali, pur non

prevedendo un procedimento simile a quello dell'art. 28, non lasciano

sfornite di tutela processuale le posizioni soggettive dei sindacati.

Deve conseguentemente escludersi, secondo l'Avvocatura, ogni profilo

d'irrazionalità nella disciplina che assicura ai sindacati dei

dipendenti statali poteri processuali diversi da quelli riconosciuti ad

altri sindacati. Considerato in diritto :

1. - Il pretore di Milano, con l'ordinanza dell'11 luglio 1972,

solleva questione di legittimità costituzionale - in relazione agli

artt. 3, comma primo, 24, comma primo, 39, 40 e 113 della Costituzione

- dell'art. 37 della legge 20 maggio 1970, n. 300, recante "norme sulla

tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà

sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro, e norme sul

collocamento" (detta anche Statuto dei lavoratori), nella parte in cui,

con l'espressione "salvo che la materia sia diversamente regolata da

norme speciali", rende possibile non applicare l'art. 28 della stessa

legge ai sindacati dei dipendenti statali.

Anche il tribunale di Milano, con l'ordinanza del 25 giugno 1973,

solleva, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale del citato art. 37, nella parte in cui,

adoperando l'espressione "le disposizioni della presente legge si

applicano altresì ai rapporti d'impiego dei dipendenti degli altri

enti pubblici", in contrapposto agli "enti pubblici che svolgono

esclusivamente o prevalentemente attività economica", ai quali si

riferisce la prima parte dello stesso articolo, esclude - ove la

locuzione "altri enti pubblici" sia interpretata come non comprensiva

dello Stato - dall'ambito di applicazione dell'art. 28 dello Statuto

dei lavoratori, i rapporti d'impiego dei dipendenti statali.

Analoga questione è proposta dal tribunale di Salerno, con

l'ordinanza del 5 febbraio 1974, per contrasto con l'art. 3 della

Costituzione dello stesso art. 37, nella parte in cui esclude

l'applicabilità della legge n. 300 del 1970 ai rapporti d'impiego dei

dipendenti dall'Amministrazione dello Stato, indipendentemente

dall'esistenza di una normativa speciale; e dal tribunale di Palermo,

con l'ordinanza del 5 aprile 1974, per contrasto con gli artt. 3, comma

primo, e 24, comma primo, della Costituzione, dell'art. 37 nella parte

in cui, escludendo l'applicabilità della legge n. 300 del 1970, non

consente ai sindacati dei dipendenti statali di agire ex art 28 della

stessa legge per la repressione dell'attività antisindacale.

All'art. 37, nella parte in cui esclude l'applicabilità della

legge n. 300 del 1970 per i soli dipendenti da enti pubblici non

economici, qualora la materia sia diversamente regolata da norme

speciali, fanno anche riferimento le ordinanze 11 maggio 1973 del

pretore di Ceccano e 12 novembre 1974 del pretore di Palermo,

asserendone il contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

Infine, è dell'art. 37 che il tribunale di Torino, con l'ordinanza

del 28 novembre 1974, propone, in relazione all'art. 3 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale, nella parte in

cui esclude l'applicabilità delle norme della legge n. 300 del 1970 ai

rapporti di pubblico impiego solo perché regolati da norme speciali,

nonché al rapporto d'impiego statale.

Conclusivamente, l'art. 37, nei suoi vari profili, è posto a

raffronto da tutte le ordinanze con l'art. 3 della Costituzione; anche

con l'art. 24 dalle ordinanze del pretore e del tribunale di Milano e

del tribunale di Palermo; anche con gli artt. 39, 40 e 113 dalla sola

ordinanza del pretore di Milano.

Poiché le questioni proposte sono in parte identiche ed in parte

strettamente connesse, le relative cause, congiuntamente trattate,

vengono riunite per essere decise con unica sentenza.

2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità

opposta dall'Avvocatura dello Stato alla questione sollevata dal

pretore di Milano, per essere stata la relativa ordinanza emessa dopo

che la parte resistente aveva già proposto ricorso alle sezioni unite

della Corte di cassazione per regolamento di giurisdizione.

La Corte ha già affermato (sentenza n. 221 del 1972 e n. 135 del

1975) che è inammissibile la questione di legittimità costituzionale

sollevata dal giudice di merito dopo la proposizione di ricorso per

regolamento di giurisdizione, in quanto tale ricorso spoglia il giudice

stesso di ogni competenza a conoscere o a disporre della o sulla

questione di giurisdizione. In tal caso, giova soggiungere, non è in

discussione la pregiudizialità dell'una questione rispetto all'altra:

problema che si porrebbe, invece, per il giudice nella pienezza dei

suoi poteri. Intervenuta che sia, per effetto del combinato disposto

degli artt. 41 e 367 c.p.c., la sospensione del processo in corso, non

possono, da quel momento, essere compiuti atti del procedimento (art.

298 c.p.c.), e dunque è preclusa al giudice ogni pronuncia anche sulle

pregiudiziali e sul loro ordine. Ben vero che egli, dopo la

proposizione del ricorso ed anche dopo l'emissione dell'ordinanza di

sospensione del processo, è tuttavia legittimato - per il disposto

dell'art. 48, comma secondo, c.p.c., dettato per il regolamento di

competenza e ritenuto applicabile anche al regolamento di giurisdizione

- ad autorizzare il compimento degli atti che reputi urgenti, ivi

compresi quelli d'istruzione preventiva (art. 699 c.p.c.); ma sempre

che tali atti - ha osservato la Corte (sentenza n. 73 del 1973) - non

siano comunque connessi alla pronuncia sulla giurisdizione, stante

l'automatismo con cui, ipso iure, la questione concernente quest'ultima

è stata sottratta alla sua cognizione, e devoluta a quella delle

sezioni unite della Corte di cassazione. Nel caso degli atti urgenti,

dunque, il giudice di merito appare legittimato anche a sollevare

questioni di costituzionalità, ma sempre che esse, riferendosi

esclusivamente alle norme da applicare per il compimento degli stessi,

in tale limitato ambito siano rilevanti (sentenza n. 177 del 1973).

Nella specie, il regolamento preventivo, che investe la

giurisdizione proprio in ordine al procedimento previsto dall'art. 28

dello Statuto dei lavoratori, preclude il compimento di atti inerenti

al procedimento stesso finché operi la sua sospensione, e comporta

quindi la inammissibilità della questione di legittimità

costituzionale, sollevata successivamente alla proposizione del

regolamento, in relazione appunto alla stessa normativa concernente la

giurisdizione. Con ciò prescindendo dalla circostanza che, nelle more

del giudizio, le investite sezioni unite della Corte di cassazione

hanno dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione del pretore di

Milano a conoscere della proposta azione.

3. - L'art. 37 dello Statuto dei lavoratori viene denunciato sotto

un duplice profilo, e cioè in quanto escluderebbe l'applicabilità

dello Statuto medesimo: a) parzialmente ai rapporti d'impiego dei

dipendenti dagli enti pubblici che non svolgano esclusivamente o

prevalentemente attività economica; b) totalmente al rapporto

d'impiego dei dipendenti dello Stato.

Sotto il primo profilo, si assume, nelle ordinanze dei pretori di

Ceccano e di Palermo, che detto articolo contrasti con l'art. 3 della

Costituzione, nella parte in cui, dopo aver sancito l'applicazione

delle disposizioni della legge n. 300 del 1970 ai rapporti di lavoro e

d'impiego dei dipendenti da enti pubblici economici, tale applicazione

dispone altresì per i rapporti d'impiego dei dipendenti da enti

pubblici non economici, escludendola, però, per questi ultimi, nel

caso che "la materia sia diversamente regolata da norme speciali". Da

ciò conseguirebbe "una ingiustificata diversificazione tra i

lavoratori a seconda che essi dipendano da un'amministrazione pubblica

avente finalità economiche o da un'altra amministrazione egualmente

pubblica, che tali finalità non abbia". Per effetto della cennata

salvezza, infatti, nella controversia innanzi al pretore di Ceccano la

esistenza di una norma del regolamento comunale, che prevede la

effettuazione di visite fiscali a mezzo di sanitari di fiducia

dell'amministrazione, impedirebbe l'applicazione dell'art. 5 dello

Statuto, che vieta, invece, gli accertamenti sanitari da parte del

datore di lavoro, consentendo soltanto il controllo delle assenze per

infermità a mezzo dei servizi ispettivi degli istituti previdenziali.

E nella controversia innanzi al pretore di Palermo, i principi generali

del pubblico impiego che subordinano il conferimento delle qualifiche e

delle funzioni a formali atti di nomina o di promozione, niuna

rilevanza giuridica accordando all'esercizio di fatto di mansioni

superiori, impedirebbero l'applicazione dell'art. 2103 del codice

civile, nel testo sostituito dall'art. 13 della legge n. 300 del 1970,

che riconosce, invece, in questa ipotesi al prestatore di lavoro il

diritto al trattamento corrispondente all'attività svolta e, dopo un

periodo fissato dai contratti collettivi e comunque non superiore a tre

mesi, l'assegnazione definitiva alle anzidette mansioni. Vero che,

nella fattispecie sottoposta alla cognizione del pretore di Palermo,

l'art. 83 del contratto collettivo nazionale di lavoro del 19 giugno

1971 prevede espressamente l'applicabilità dello Statuto dei

lavoratori ai dipendenti dagli istituti autonomi delle case popolari; e

su ciò ha fatto leva l'Avvocatura dello Stato per eccepire

pregiudizialmente la irrilevanza della questione. Ma il giudice a quo

ha ritenuto che a siffatta disposizione non possa riconoscersi "una

forza tale da influenzare il principio del carattere formale della

disciplina del pubblico impiego per quanto riguarda lo stato giuridico

dei dipendenti degli enti pubblici", e che, in conseguenza, il giudizio

non possa venir definito indipendentemente dalla risoluzione della

sollevata questione; il che, ad avviso della Corte, è sufficiente a

suffragarne la rilevanza, respingendo l'eccezione all'uopo opposta

dall'Avvocatura dello Stato.

La questione d'incostituzionalità dell'art. 37, nella parte

relativa agli enti pubblici non economici, è stata anche proposta dal

tribunale di Torino, nella ordinanza con la quale ha sollevato l'altra

questione, che concerne il rapporto d'impiego dei dipendenti dello

Stato. La prima va dichiarata inammissibile, risultando evidente la

mancanza del requisito della rilevanza: infatti, la controversia

sottoposta a quel giudice s'incentra esclusivamente sull'applicabilità

o meno dello Statuto in ordine al comportamento di un provveditore agli

studi, asserito limitativo del diritto di riunione del personale

docente, e in essa è dunque rilevante solo la seconda questione, della

quale si tratterà in seguito.

4. - Esaurito con ciò l'esame delle eccezioni pregiudiziali e

venendo al merito della questione proposta dai pretori di Ceccano e di

Palermo, la Corte ritiene che la stessa non sia fondata.

Il laborioso iter parlamentare, da cui è scaturito lo Statuto,

pone in evidenza come primario intento del legislatore sia stato

l'apprestare efficace tutela della posizione dei lavoratori subordinati

nell'organizzazione dell'impresa. Il rapporto d'impiego pubblico,

inizialmente rimasto estraneo alla emananda disciplina, solo in un

secondo tempo è stato preso in considerazione, distinguendosi tra i

dipendenti da enti pubblici economici, ai cui rapporti di lavoro e

d'impiego veniva estesa la normativa statutaria, e i dipendenti degli

uffici e delle aziende dello Stato, delle Regioni, delle Provincie, dei

Comuni e degli altri enti pubblici, per i quali si prevedeva la

successiva emanazione di norme delegate, intese ad uniformare,

compatibilmente con la natura del rapporto, il loro trattamento

giuridico alle disposizioni dello Statuto. Peraltro, nella stessa sede

parlamentare anche il ricorso alla delega fu poi disatteso e venne

definitivamente sostituito con la vigente formula, che contempla

l'applicazione delle disposizioni statutarie ai rapporti d'impiego

degli "altri" enti pubblici (diversi, cioè, da quelli economici, per i

quali l'applicazione è rimasta estesa sic et simpliciter), "salvo che

la materia sia diversamente regolata da norme speciali".

Alla cennata funzione primaria e immediata, cui lo Statuto dei

lavoratori è chiamato ad assolvere, si è così affiancata una

funzione suppletiva ed integratrice rispetto ad una disciplina,

qualificata "speciale" in ragione della "specialità" della materia, e

cioè del rapporto d'impiego che si instaura con l'ente pubblico non

economico. In altri termini, per quest'ultimo rapporto le disposizioni

della legge n. 300 del 1970 trovano applicazione soltanto nella ipotesi

di "lacune" che si riscontrino nella speciale disciplina, riguardo a

situazioni soggettive identiche o simili a quelle previste e regolate

dallo Statuto; mentre prevalgono, ove esistano o sopravvengano, le

norme speciali, intendendosi per tali quelle dettate con leggi o con

atti che abbiano forza di legge o con altri atti normativi che trovino

pur sempre il loro fondamento nella legge.

Il legislatore ha così operato una scelta di politica legislativa:

anziché procedere al coordinamento tra le due discipline direttamente

in sede parlamentare, o in prosieguo in sede delegata, ha preferito

affidare tale coordinamento all'interprete, mediante una norma di

raccordo, alla quale va perciò riconosciuta adeguata capacità

operativa.

Non può, pertanto, ravvisarsi contrasto alcuno con l'art. 3 Cost.

in siffatta norma, preordinata, come si è detto, a far sì che una

disciplina, dettata per regolare situazioni giuridiche del lavoro

subordinato nell'ambito della organizzazione imprenditoriale, operi in

via sussidiaria anche nel diverso ambito dell'apparato burocratico di

enti pubblici con carattere non imprenditoriale, integrando e non

sopraffacendo la speciale normativa per questi ultimi dettata.

La Corte ha già dato atto (da ultimo nelle sentenze 209 del 1975,

47 e 49 del 1976) della tendenziale convergenza tra lo stato giuridico

del lavoratore privato e quello del lavoratore pubblico, che va

realizzandosi mediante una osmosi tra le due discipline, sempre

compatibilmente con la natura e con le peculiarità dei rispettivi

rapporti di lavoro; ma trattasi di una evoluzione, il cui graduale

svolgimento è affidato al legislatore, naturale interprete delle

istanze politiche, sindacali e sociali della comunità nazionale.

Le innegabili differenze che tuttora intercorrono tra impiego

privato ed impiego pubblico, per la diversa genesi, per la diversa

struttura, per la diversa funzione, dimostrano la razionalità della

denunciata norma, che di esse tien conto allorché fa salve le norme

speciali, appunto per evitare che posizioni diverse siano trattate

nella stessa maniera.

Non si nega, infine, che, in sede di concreta applicazione di

singoli istituti, situazioni identiche o simili, nei due ambiti

considerati, possono apparire regolate in modo ingiustificatamente

difforme, rispettivamente dalla norma statutaria e da quella speciale;

nel qual caso potrà eventualmente sollevarsi questione di legittimità

costituzionale delle norme medesime. Ma una siffatta eventualità non

scalfisce la razionalità che è alla base del raccordo posto in opera

con l'art. 37, il quale continuerebbe in linea generale ad assolvere la

sua funzione anche se taluna delle norme statutarie o speciali venisse

meno perché dichiarata incostituzionale.

5. - Della costituzionalità dell'art. 37 della legge n. 300 del

1970 si dubita sotto un secondo profilo: in quanto la impossibilità di

applicare lo Statuto anche ai rapporti d'impiego dei dipendenti statali

consegue da tale norma in via assoluta, e non subordinatamente

all'accertamento della esistenza di una speciale disciplina, così come

previsto per gli enti pubblici non economici (ordinanza del tribunale

di Salerno); ed in quanto la mancata estensione allo Stato della legge

in argomento impedisce alle associazioni sindacali dei dipendenti

statali quel ricorso all'art. 28 dello Statuto medesimo, per la

repressione dell'attività antisindacale, cui sono legittimate le

corrispondenti associazioni degli altri lavoratori (ordinanze dei

tribunali di Milano, Palermo e Torino). Ad avviso dei giudici di merito

sarebbero con ciò violati gli artt. 3 e 24 della Costituzione.

La questione non è fondata.

Va preliminarmente condivisa la interpretazione della norma accolta

dai giudici di merito e confortata dalla giurisprudenza delle sezioni

unite della Corte di cassazione: nel senso di ritenere che il più

volte citato art. 37 non consenta l'applicazione delle disposizioni

statutarie ai rapporti d'impiego dei dipendenti statali, nel preminente

riflesso che la espressione "altri enti pubblici" non comprende

implicitamente anche lo Stato. Ne consegue che la funzione suppletiva

ed integratrice assolta nei confronti della speciale disciplina che

regola gli enti pubblici non economici, non può venir del pari

esercitata nei confronti della normativa propria del rapporto d'impiego

statale. In altri termini, il legislatore ha considerato che, mentre vi

e un ampia gamma di enti pubblici minori, la cui disciplina,

frammentaria o incompleta, può essere opportunamente integrata dalla

disciplina statutaria, tale esigenza non si pone per lo Stato, il cui

rapporto d'impiego è minuziosamente regolato da una disciplina

completa, che appresta anzi i principi basilari all'ordinamento

giuridico del pubblico impiego in generale. Anche sotto questo profilo,

dunque, nella globale valutazione del legislatore, vi è una

sostanziale diversità di posizioni, che giustifica razionalmente nel

primo caso l'uso del meccanismo di raccordo e il mancato ricorso ad

esso nel secondo.

Né la carenza del raccordo preclude, è appena il caso di

precisarlo, la eventuale denuncia di incostituzionalità allorché si

dubiti, alla stessa stregua di quanto detto per gli enti pubblici non

economici, che situazioni identiche o simili siano irrazionalmente

regolate in modo diverso da una norma statutaria, e da una norma

dettata per il rapporto d'impiego statale: diseguaglianza di

trattamento che può configurarsi anche nella ipotesi di una specifica

"lacuna", cui non è dato riparo, a differenza che per gli enti

pubblici non economici, mediante il ricorso alla norma statutaria. In

siffatta problematica potrebbe, se del caso, venir compresa anche la

inapplicabilità dell'art. 28 dello Statuto, cui si richiamano le

ordinanze prese in esame, alle associazioni sindacali dei dipendenti

statali, ove si escludesse che queste ultime possano tutelare il loro

interesse al rispetto della libertà sindacale innanzi al giudice

amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità, e si

assumesse che ciò possa concretare una irrazionale ed ingiustificabile

diseguaglianza di trattamento rispetto alle altre associazioni

sindacali con minorazione del loro diritto di difesa. Il che potrebbe

offrire adito alla prospettazione di questioni di costituzionalità,

non dell'art. 37, che va immune da siffatta censura, ma delle norme che

tali istituti direttamente disciplinano nei rispettivi ambiti.