Sentenza n. 124/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.l. 1°

febbraio 1977, n. 12, convertito con modificazioni nella legge 31

marzo 1977, n. 91 (Norme per l'applicazione dell'indennità di

contingenza), promossi con n. 21 ordinanze emesse il 16 e 24 maggio

1990 dal Tribunale di Milano, iscritte ai nn. 620, 621, 622, 623,

624, 625, 631, 632, 633, 638, 639, 640, 641, 642, 643, 644, 645, 651,

652, 731, 732 del registro ordinanze 1990 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 40, 41, 43 e 50, prima serie speciale,

dell'anno 1990;

Visti gli atti di costituzione di Ghiroldi Fulvio ed altra,

Paradiso Nicola, D'Avolio Antonio, Lupino Mariuccia, Mangone Marino

Gilberto e della S.p.A. Esselunga nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nella udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Luciano Ventura e Piergiovanni Alleva per

Ghiroldi Fulvio ed altra, Paradiso Nicola e D'Avolio Antonio,

l'avvocato Luciano Crugnola per Lupino Mariuccia e Mangone Marino

Gilberto, gli avvocati Manfredo Lavizzari ed Enrico Biamonti per

S.p.A. Esselunga, e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ventuno ordinanze del medesimo tenore, in data 16 o 24

maggio 1990, il Tribunale di Milano ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 36 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2 del d.l. 1° febbraio 1977, n. 12,

convertito con modificazioni nella legge 31 marzo 1977, n. 91, "nella

parte in cui esclude, senza limiti temporali, la computabilità

dell'indennità di contingenza sulla quattordicesima mensilità del

settore del commercio".

La questione nasce da una domanda riconvenzionale proposta dai

datori di lavoro convenuti in giudizio, i quali, invocando la

nullità, ex art. 4 del decreto citato, delle clausole dei contratti

collettivi del settore terziario prevedenti il calcolo

dell'indennità di contingenza anche sulla quattordicesima

mensilità, pretendono la restituzione delle somme pagate a questo

titolo per la parte corrispondente agli scatti di contingenza

maturati dopo il 1° febbraio 1977.

Il divieto di computo di questi incrementi è argomentato dal

giudice a quo sul duplice rilievo, da un lato, che l'indennità di

contingenza è una delle forme di indicizzazione i cui effetti non

possono essere calcolati con modalità e su elementi retributivi

diversi da quelli previsti dalla contrattazione collettiva prevalente

nel settore dell'industria, dall'altro che da tale contrattazione non

è prevista la quattordicesima mensilità.

Così interpretata, la norma è sospettata di contrarietà

all'art. 36 Cost. perché, escludendo indefinitamente nel tempo

l'incidenza degli aumenti dell'indennità di contingenza su un

elemento della retribuzione, ne impedisce l'adeguamento alle

variazioni del costo della vita pur dopo la cessazione dell'emergenza

che giustificava in via eccezionale l'intervento restrittivo del

legislatore.

Sarebbe violato anche il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.)

perché, mentre per i lavoratori dell'industria l'indicizzazione opera su tutta la retribuzione ordinaria, ripartita in tredici

mensilità, la retribuzione dei lavoratori del commercio, ripartita

in quattordici mensilità, è coperta solo parzialmente.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti con due

atti distinti, successivamente integrati da ampie memorie, gli

appellati Marino Gilberto Mangone e Fulvio Ghiroldi e altri.

Sia l'uno che gli altri concludono per la fondatezza della

questione, ma il primo, a differenza dei secondi, formula tale

domanda subordinatamente al non accoglimento di una interpretazione

della norma impugnata diversa da quella seguita dal giudice

remittente. Quest'ultima non sarebbe ius receptum: da essa divergono

alcune sentenze recenti della Corte di cassazione, secondo le quali

l'art. 2 del d.l. n. 12 del 1977 non impedirebbe che gli scatti di

contingenza maturati dopo il 1° febbraio 1977 siano computati sulla

quattordicesima mensilità, ma vieterebbe soltanto il computo secondo

sistemi di indicizzazione diversi da quello del settore industriale.

In punto di fondatezza l'argomento centrale sviluppato dal

patrocinio dei lavoratori è quello medesimo dell'ordinanza di

rimessione, cioè il travalicamento del limite temporale della

situazione di emergenza in vista della quale il provvedimento del

1977 fu emanato. Si sostiene che la mancata fissazione di un termine,

quale previsto dall'art. 5 del decreto-legge, poi soppresso in sede

di conversione, costituisce un vizio originario di legittimità

costituzionale. In subordine si indicano come termini iniziali di

illegittimità sopravvenuta o il 31 maggio 1982, data di entrata in

vigore della legge n. 297 del 1982 che ha riformato l'istituto

dell'indennità di anzianità ripristinando il computo

dell'indennità di contingenza nel nuovo trattamento di fine

rapporto, oppure il 22 gennaio 1983, data di sottoscrizione

dell'accordo interconfederale che ha portato significative

modificazioni alla struttura della contrattazione collettiva

incidendo sulla stessa dinamica dell'indennità di contingenza.

Delle imprese appellanti si è costituita in giudizio la Società

Esselunga S.p.a. chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

Premesso che unica interpretazione corretta della norma impugnata

è quella accolta dal giudice a quo, la Società deducente osserva

che il principio costituzionale dell'art. 36 non esige che

l'adeguamento della retribuzione alle esigenze di vita libera e

dignitosa sia assicurato da meccanismi di indicizzazione automatica.

Limitando l'operatività di tali meccanismi l'art. 2 del d.l. n. 12

del 1977 concede più ampi spazi all'attuazione del principio

costituzionale mediante la contrattazione collettiva, ai fini di una

gestione dei processi inflattivi concordata tra le parti sociali e il

Governo.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3, è vero esattamente il

contrario: i provvedimenti del 1977 hanno adempiuto una funzione

perequativa del trattamento dei lavoratori in materia di automatismi

salariali.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata infondata.

Anche l'Avvocatura sottolinea che il principio costituzionale del

salario equo e sufficiente non implica necessariamente l'adozione di

meccanismi di indicizzazione automatica. L'art. 36 lascia liberi il

legislatore e la contrattazione collettiva di scegliere tra questi

meccanismi e il sistema di revisione periodica contrattata dei

trattamenti minimi dei lavoratori, oppure di adottare un sistema

misto con opportuno dosaggio dei due strumenti. La norma denunciata

si è limitata a modificare il dosaggio, allargando l'area della

contrattazione collettiva. Si osserva inoltre che, secondo un canone

metodologico affermato da questa Corte (sentenze nn. 141 del 1979 e

229 del 1983), il giudizio di conformità all'art. 36 deve fare

riferimento al trattamento economico del lavoratore nella sua

globalità e non limitarsi a un singolo elemento.

Quanto alla pretesa mancanza di carattere temporaneo richiesto

dall'eccezionalità della situazione nella quale è intervenuta,

l'Avvocatura obietta che l'art. 2 del d.l. n. 12 del 1977 è stato

abrogato dalla legge 26 febbraio 1986, n. 38, anche nella parte

investita dall'incidente di costituzionalità di cui è causa.

Infine, in relazione all'art. 3 Cost., sono richiamate le sentenze

nn. 142 del 1980 e 697 del 1988, che hanno riconosciuto la

correttezza del provvedimento sotto il profilo dell'esigenza di

rimedio alle disparità esistenti tra i vari settori produttivi in

ordine alla scala mobile e agli elementi indicizzati della

retribuzione. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,

primo comma, del d.l. 1° febbraio 1977, n. 12, convertito in legge 31

marzo 1977, n. 91, già esaminata da questa Corte e dichiarata non

fondata con la sentenza n. 697 del 1988 in riferimento all'art. 39,

quarto comma, della Costituzione, viene ora proposta, in riferimento

a parametri costituzionali diversi, dal Tribunale di Milano con

ventuno ordinanze in data 16 e 24 maggio 1990.

Ad avviso del giudice a quo, nella parte in cui dispone che "gli

effetti delle variazioni del costo della vita o di altra forma di

indicizzazione su qualsiasi elemento della retribuzione non possono

essere computati in difformità della normativa prevalente prevista

dagli anzidetti accordi interconfederali (sc. gli accordi 15 gennaio

1957 e 25 gennaio 1975 operanti nel settore dell'industria) e dai

contratti del detto settore per i corrispondenti elementi retributivi

e limitatamente a tali elementi", la norma denunciata, a cagione del

prolungarsi della sua efficacia oltre il limite temporale segnato dal

suo carattere eccezionale, è divenuta incompatibile col principio

del salario sufficiente garantito dall'art. 36 Cost., e anche col

principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) perché perpetua una

disparità di trattamento tra i lavoratori dell'industria e i

lavoratori del commercio in ordine alla misura di indicizzazione

della retribuzione.

2. - I giudizi promossi dalle ordinanze del Tribunale di Milano

hanno per oggetto la medesima questione e quindi se ne deve disporre

la riunione affinché siano decisi con unica sentenza.

3. - Diversamente dalla precedente ordinanza, introduttiva del

giudizio definito dalla sentenza n. 697 del 1988, che aveva impugnato

l'art. 2 del d.l. n. 12 del 1977 unitamente all'art. 4, il petitum

oggetto del presente giudizio è limitato all'art. 2, sebbene tragga

origine da una domanda fondata sul combinato disposto dell'art. 2,

primo comma, e dell'art. 4, secondo comma, del decreto. Tuttavia

l'omissione dell'art. 4 non incide sull'ammissibilità della

questione. L'art. 2 prescrive all'autonomia privata limiti massimi di

trattamento dei lavoratori per quanto concerne l'indennità di

contingenza e qualsiasi altra forma di indicizzazione della

retribuzione, limiti individuati per relationem alla disciplina

collettiva interconfederale e categoriale prevalente nel settore

dell'industria. Perciò l'art. 4, secondo comma, che dichiara nulle

le clausole contrattuali, individuali o collettive, portanti deroghe

alla disciplina legale in senso più favorevole ai lavoratori, non è

che l'esplicitazione di una sanzione già implicita nell'art. 2, in

relazione all'art. 1418, primo comma, cod. civ., di guisa che l'uno

sta o cade con l'altro.

In ragione della nullità delle dette clausole il giudice a quo

ritiene ripetibile ai sensi dell'art. 2033 cod. civ. la parte delle

somme erogate dai datori di lavoro corrispondente agli incrementi di

contingenza maturati dopo il 1° febbraio 1977: tanto basta ai fini

della rilevanza della questione di costituzionalità, senza escludere

peraltro che possano emergere in prosieguo ragioni tali da spostare

la qualificazione giuridica sotto una fattispecie diversa dal

pagamento dell'indebito.

4. - La Corte non ha ragione di discostarsi dall'interpretazione

della disposizione impugnata assunta dal giudice remittente in

conformità della citata sentenza n. 697 del 1988. La difesa dei

prestatori di lavoro, in particolare il patrocinio di Marino Gilberto

Mangone, ha prospettato una diversa interpretazione secondo cui

l'ultimo periodo dell'art. 2, primo comma, non vieterebbe il calcolo

dell'indennità di contingenza anche sulla quattordicesima

mensilità, ma soltanto l'applicazione al calcolo di sistemi di

indicizzazione diversi da quello del settore industriale e più

onerosi per il costo del lavoro. A conforto di siffatta

interpretazione, che vanifica l'ultimo inciso della disposizione ("e

limitatamente a tali elementi") riducendola a mera ripetizione della

normativa contenuta nella prima parte del comma, si richiamano alcune

sentenze della Corte di cassazione, nessuna delle quali afferente

alla quattordicesima mensilità del settore terziario. In verità,

stando alle precisazioni offerte dalle sentenze nn. 3698 e 6776 del

1987, questo filone giurisprudenziale concerne non tanto il diritto

sostanziale quanto il diritto probatorio, statuendo che l'indennità

di contingenza continua a calcolarsi su tutti gli elementi accessori

della retribuzione (nella specie, l'indennità di trasferta e

l'indennità di concorso pasti), i quali - secondo il contratto

collettivo applicabile - utilizzino l'indennità per la

determinazione del loro ammontare, se e in quanto il datore non provi

la difformità di tale disciplina dalle previsioni della

contrattazione collettiva prevalente nel settore dell'industria.

5. - In relazione al principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) la

questione non è fondata.

La norma in esame non crea sperequazioni di trattamento, ma al

contrario, come ha riconosciuto la sentenza n. 697 del 1988, è

ispirata da finalità di "perequazione e riconduzione ad uniformità

delle varie previsioni contrattuali per i diversi settori", e quindi

"costituisce attuazione dell'art. 3 della Costituzione". Sotto questo

aspetto la legge n. 91 del 1977 non ha una valenza meramente

congiunturale, ma stabilisce "il principio per cui il trattamento di

contingenza deve essere, in linea di massima, comune per tutti i

lavoratori interessati e comunque contenuto entro certi limiti" (cfr.

sentenze nn. 45 del 1978 e 219 del 1984).

Il giudice remittente osserva che, per effetto della norma

denunciata, la retribuzione dei lavoratori del commercio, ripartita

in quattordici mensilità, è garantita solo parzialmente dal

meccanismo di indicizzazione, mentre per i lavoratori dell'industria

l'indicizzazione opera su tutta la retribuzione, ripartita in tredici

mensilità. L'argomento trascura che pure nell'industria è

solitamente previsto un elemento aggiuntivo, oltre le tredici

mensilità, costituito da un premio di produzione non indicizzato al

costo della vita.

6. - La questione è fondata in relazione all'art. 36 Cost., nel

limite appresso precisato.

Per escludere il contrasto con questo parametro la difesa della

Società Esselunga e l'Avvocatura dello Stato rilevano che l'art. 2

del d.l. n. 12 del 1977 non impedisce l'adeguamento della

retribuzione ai mutamenti del potere di acquisto della moneta in

guisa da salvaguardare i minimi richiesti dall'art. 36, ma piuttosto

promuove il principio per cui le conseguenze dell'inflazione in

termini di aumento dei salari nominali non possono, oltre una certa

misura, essere automatiche, ma devono essere periodicamente negoziate

dalle parti sociali.

Il rilievo è esatto, ma non decisivo. È vero che

l'indicizzazione non è "l'unico mezzo atto a soddisfare le esigenze

indicate nell'ultima parte dell'art. 36, primo comma, bensì uno tra

i vari strumenti possibili, il cui funzionamento può essere

desensibilizzato o rallentato senza per questo violare la

Costituzione" (sentenze nn. 34 del 1985 e 43 del 1980); ma occorre

rammentare altresì che, prima dalla giurisprudenza, poi dallo stesso

legislatore con la legge 14 luglio 1959, n. 741, è stata

riconosciuta alla contrattazione collettiva, nel settore privato e

più tardi anche in quello pubblico, la funzione di fonte regolatrice

dei modi di attuazione della garanzia costituzionale del salario

sufficiente (v. pure l'ultimo comma, aggiunto dalla legge 19 dicembre

1979, n. 649, dell'art. 325 cod. nav.). Si è così determinata, in

ordine alla quantificazione dei trattamenti retributivi minimi dei

lavoratori, una stretta connessione dell'art. 36 con l'art. 39, primo

comma, per cui le limitazioni legali della libertà di scelta tra

meccanismi automatici di indicizzazione dei salari o negoziazione

periodica degli adeguamenti alle variazioni del costo della vita sono

rilevanti anche nell'ambito normativo dell'art. 36.

Certo l'autonomia collettiva non è immune da limiti legali. Il

legislatore può stabilire criteri direttivi, quali gli accennati

principi di uniformità del sistema di indicizzazione per le varie

categorie e di limitazione di esso a una parte della retribuzione, o

vincoli di compatibilità con obiettivi generali di politica

economica, individuati nel quadro dei programmi e controlli previsti

dall'art. 41, terzo comma, Cost. Ma, entro le linee-guida tracciate

dalla legge, le parti sociali devono essere lasciate libere di

determinare la misura dell'indicizzazione e gli elementi retributivi

sui quali incide. Compressioni legali di questa libertà, nella forma

di massimi contrattuali, sono giustificabili solo in situazioni

eccezionali, a salvaguardia di superiori interessi generali, e quindi

con carattere di transitorietà, senza peraltro che la durata del

provvedimento debba necessariamente essere predeterminata con

l'indicazione di una precisa scadenza. Cessata l'emergenza che lo

legittimava, la conservazione del provvedimento si pone in contrasto

non solo con l'art. 39 Cost. (non richiamato nell'ordinanza di

rimessione), ma anche con l'art. 36, del quale la contrattazione

collettiva, secondo una interpretazione costituzionale consolidata,

è lo strumento di attuazione.

Giustamente, pertanto, il giudice remittente ritiene che la

perdita di attualità (già rilevata da questa Corte nella sentenza

n. 697 del 1988) delle "ragioni economiche che mossero il legislatore

a bloccare l'indennità di contingenza sulla quattordicesima

mensilità ha provocato la sopravvenuta incompatibilità dell'art.d 2

del d.l. n. 12 del 1977 (nella parte denunciata dall'ordinanza) con

l'art. 36 Cost.".

Il patrocinio dell'impresa costituita in giudizio e l'Avvocatura

dello Stato oppongono che il requisito di temporaneità del

provvedimento è stato rispettato, dovendo la norma impugnata

ritenersi abrogata dalla legge n. 38 del 1986. Ma questa

interpretazione della disposizione abrogatrice di cui all'art. 1,

terzo comma, della legge del 1986, non confortata da alcuna pronuncia

giurisprudenziale, non è condivisibile. La disposizione citata

abroga la precedente disciplina dell'indennità di contingenza

contenuta nella prima parte dell'art. 2, primo comma, del d.l. n. 12

del 1977, in quanto diretta a vietare i sistemi di scala mobile a

percentuale, e perciò superata dalla nuova normativa, che ha

introdotto un sistema di questo tipo. Ma, pur dopo la legge del 1986,

retribuzione tabellare e indennità di contingenza rimangono elementi

distinti, e quindi è rimasta in vigore la disciplina degli effetti

riflessi dell'indennità sugli altri istituti retributivi dettata

nell'ultimo periodo dell'art. 2, primo comma, del decreto del 1977.

7. - Quanto alla data alla quale devono farsi risalire gli effetti

della dichiarazione di illegittimità costituzionale, non può essere

accolta la proposta di parte privata, che ha indicato la data di

entrata in vigore della legge 29 maggio 1982, n. 297 (1° giugno 1982)

o, in subordine, la data di sottoscrizione dell'accordo

interconfederale 22 gennaio 1983.

Lo scongelamento dell'indennità di contingenza nel calcolo del

trattamento di fine rapporto fu deciso, nel 1982, nel quadro di una

riforma radicale che ha privato l'istituto dell'efficacia di

automatismo salariale caratteristica dell'indennità di anzianità,

in guisa da renderlo compatibile con la continuazione della politica

economica di lotta all'inflazione e alla disoccupazione. Poiché la

legge, se non formalmente contrattata, è stata approvata dal

Parlamento dopo una serie di incontri tra il Governo e le

organizzazioni sindacali, l'abrogazione espressa dei soli artt. 1 e

1- bis del decreto n. 12 del 1977, disposta dall'art. 4, nono comma,

lascia arguire che le stesse organizzazioni sindacali dei lavoratori

riconobbero la necessità di mantenere in vigore le disposizioni

dell'art. 2.

L'accordo trilaterale sul costo del lavoro del 22 gennaio 1983,

che si apre con una dichiarazione che considera il rientro

dall'inflazione una meta ancora lontana, non ha riformato

l'indennità di contingenza, ma ha realizzato un compromesso per cui,

fermo il punto unico, si è riportato a 100 l'indice del costo della

vita, operando poi un taglio del 15% sul valore corrispondente del

punto, senza tuttavia riuscire a normalizzare l'andamento

dell'indennità, talché il Governo è dovuto intervenire nel 1984

con un nuovo provvedimento di raffreddamento (d.l. 17 aprile 1984, n.

70, convertito in legge 12 giugno 1984, n. 219).

L'inversione di tendenza, nel senso del superamento della

situazione di emergenza che aveva giustificato gli interventi del

1977 e del 1984, è sopraggiunta negli anni 1985-1986. La riforma

strutturale dell'indennità di contingenza per il settore privato,

attuata dalla legge 26 febbraio 1986, n. 38, sullo stampo della nuova

disciplina dell'indennità integrativa speciale nel settore pubblico

(d.P.R. 1° febbraio 1986, n. 13), ha introdotto il sistema del punto

in percentuale e ha conservato al nuovo meccanismo valore di limite

massimo solo nei confronti dei contratti collettivi "vigenti", mentre

per il futuro esso costituisce una norma-standard, alla quale i

datori di lavoro dovranno attenersi fino a quando non interverranno

nuovi accordi collettivi che prevedano una disciplina diversa,

eventualmente più favorevole ai lavoratori (da stipularsi a livello

interconfederale, dispone l'art. 1, secondo comma, della legge 13

luglio 1990, n. 1991, a tutela del principio di uniformità più

volte ricordato).

Si può aggiungere che la giustificazione della norma denunciata

è cessata non solo dal punto di vista dell'art. 36 Cost., ma anche,

per i rilievi appena esposti, dal punto di vista dell'art. 3 sotto il

profilo del principio di ragionevolezza. Il mantenimento dei vincoli

dell'autonomia collettiva in ordine agli effetti indiretti delle

variazioni del costo della vita sulla retribuzione, sebbene non possa

dirsi contraddittorio sul piano della logica formale, sul piano della

razionalità pratica appare incoerente con la restituzione

(argomentabile dall'art. 1, secondo comma, della legge n. 38 del

1986) alle parti sociali del potere di modificare, anche in senso

più favorevole ai lavoratori, la disciplina legale degli effetti

diretti stabilita nel primo comma.

La data di entrata in vigore della legge n. 38 del 1986 (28

febbraio 1986) deve perciò ritenersi il termine più sicuro di

riferimento del giudizio di sopravvenuta illegittimità

costituzionale della norma in esame.