Sentenza n. 144/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 108,

109 e 145 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato

con R.D. 18 giugno 1931, n. 773; del D.Lg. 11 febbraio 1948, n. 50

(sanzioni per omessa denuncia di stranieri o apolidi) e della relativa

legge di ratifica 22 aprile 1953, n. 342, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 17 gennaio 1969 dal pretore di Orbetello nel

procedimento penale a carico di Farri Luciana ed altri, iscritta al n.

41 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

deila Repubblica n.78 del 26 marzo 1969;

2) ordinanza emessa l'11 febbraio 1969 dal pretore di Bologna nel

procedimento penale a carico di Cassaniti Salvatore ed altro, iscritta

al n. 106 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 98 del 16 aprile 1969;

3) ordinanza emessa il 25 gennaio 1969 dal pretore di Gemona del

Friuli nel procedimento penale a carico di Gamberini Lorenzo, iscritta

al n. 216 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 165 del 2 luglio 1969;

4) ordinanze emesse il 22 aprile 1969 dal pretore di Sampierdarena

nei procedimenti penali rispettivamente a carico di Bisio Gian Paolo e

di Galli Natala, iscritte ai nn. 232 e 233 del registro ordinanze 1969

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 172 del 9

luglio 1969;

5) ordinanza emessa il 25 marzo 1969 dal pretore di Tione nel

procedimento penale a carico di Semprini Maria Luisa ed altro, iscritta

al n. 255 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 186 del 23 luglio 1969;

6) ordinanza emessa il 17 giugno 1969 dal pretore di Bologna nel

procedimento penale a carico di Deiana Italia, iscritta al n. 282 del

registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 200 del 6 agosto 1969.

Visti gli atti di costituzione di Farri Luciana e d'intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 1970 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

uditi l'avv. Augusto Addamiano, per la Farra, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza del pretore di Orbetello in data 17 gennaio

1969 è stata sottoposta alla Corte questione di legittimità

costituzionale concernente l'art. 108, comma primo, del testo unico

delle leggi di P.S., approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, - il

quale, in collegamento con l'art. 665 del codice penale, vieta di

esercitare l'industria di affittare camere o appartamenti mobiliati, o

altrimenti dare alloggio per mercede, senza farne preventiva

dichiarazione all'autorità locale di pubblica sicurezza - ritenendo

che esso sia in contrasto con la libertà di iniziativa economica

disciplinata dagli artt. 41 e seguenti della Costituzione.

2. - Con la stessa ordinanza del pretore di Orbetello e con quella

del pretore di Bologna in data 11 febbraio 1969, è stata poi

sottoposta alla Corte questione di legittimità costituzionale

concernente l'art. 109, commi primo e secondo, del medesimo testo unico

delle leggi di P.S. - che vieta agli albergatori, e in genere a coloro

che danno alloggio per mercede, di alloggiare persone non munite di

documento d'identità - ritenendo che esso sia in contrasto con gli

artt. 16, comma primo, della Costituzione, relativo alla libertà di

circolazione e 17, comma secondo, relativo alla libertà di riunione.

3. - Inoltre, con ordinanza del pretore di Gemona del Friuli in

data 25 gennaio 1969 e dello stesso pretore di Bologna in data 17

giugno 1969, è stata proposta questione anche sul terzo comma

dell'art. 109 di cui sopra - che impone agli albergatori e agli altri

esercenti l'obbligo di annotare in apposito registro le generalità e

il luogo di provenienza delle persone alloggiate e di comunicarne

giornalmente all'autorità locale di P.S. l'arrivo, la partenza e il

luogo di destinazione - ritenendo che esso sia costituzionalmente

illegittimo in relazione agli artt. 13, 14, 15, 16, 17, comma secondo,

e 41 della Costituzione, relativi alla libertà personale, alla

inviolabilità del domicilio e della corrispondenza, alla libertà di

circolazione e di riunione ed alla libertà economica.

4. - Infine, con la già citata ordinanza del pretore di Bologna in

data 11 febbraio 1969, con due ordinanze del pretore di Sampierdarena

in data 22 aprile 1969 e con altra del pretore di Tione in data 25

marzo 1969, sono state sottoposte alla Corte questioni di legittimità

costituzionale relative alle norme del D.Lg. 11 febbraio 1948, n. 50,

recante sanzioni per omessa denuncia di stranieri o apolidi.

In merito al detto decreto, mentre l'ordinanza del pretore di

Bologna ne denuncia la totale illegittimità, con riferimento agli

artt. 76 e 77 della Costituzione, perché esso sarebbe stato sottoposto

alla ratifica del Parlamento dopo la scadenza del termine previsto dal

D.Lg.Lgt. 16 marzo 1946, n. 98; tutte le anzidette ordinanze propongono

questioni di legittimità costituzionale delle norme di cui agli artt.

1 e 2 dello stesso decreto - che inasprisce le sanzioni previste dal

T.U. delle leggi di P.S. quando la persona cui viene dato alloggio sia

di cittadinanza straniera o sia apolide, e impone a chiunque dà

alloggio, ovvero ospita o assume alle proprie dipendenze uno straniero

o un apolide, anche se parente o affine, di comunicarne, entro le

ventiquattro ore, le generalità alla autorità locale di pubblica

sicurezza - in quanto ritengono che tali norme, unitamente a quella

dell'art. 145 del testo unico citato, e che è pure denunciata, siano

in contrasto con gli artt. 2, 3 e 10 della Costituzione, che tutelano i

diritti inviolabili dell'uomo, l'uguaglianza e il rispetto delle norme

internazionali, e siano altresì in contrasto con gli artt. 8, 14 e 16

della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, stipulata il 4

novembre 1950 e resa esecutiva in Italia con la legge 4 agosto 1955, n.

848; articoli relativi al diritto alla riservatezza e a quello di

eguaglianza.

5. - Nel giudizio proposto con l'ordinanza del pretore di Orbetello

è intervenuto dinanzi alla Corte il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

la quale, con deduzioni del 25 marzo 1969, ha chiesto che le questioni

siano dichiarate infondate.

Per quanto attiene alla pretesa violazione degli artt. 41 e

seguenti, l'Avvocatura, dopo aver richiamato i principi più volte

affermati dalla giurisprudenza costituzionale, osserva che dalle

disposizioni impugnate è agevole enucleare i fini di ordine sociale

cui sono ispirati i controlli disciplinati dalla legge di pubblica

sicurezza e ritiene che le garanzie di legalità concesse

dall'ordinamento siano sufficienti ad escludere ogni eventuale

distorsione dei poteri concessi al questore nella materia in esame.

Anche la seconda censura, prospettata dal pretore di Orbetello, con

riferimento all'art. 16 della Costituzione, è, secondo l'Avvocatura,

priva di fondamento, perché gli obblighi imposti dalla legge agli

esercenti non si risolvono in limitazioni apprezzabili alla libertà di

circolazione e di soggiorno se sono fatti salvi, come nella

fattispecie, i diritti della persona costituzionalmente garantiti.

6. - Nello stesso giudizio si è inoltre costituita Farri Luciana,

rappresentata e difesa dall'avv. Addamiano, che con deduzioni del 6

febbraio 1969 chiede che le norme sottoposte all'esame della Corte

siano dichiarate incostituzionali. Sostiene la Farri che le limitazioni

cui, secondo la Costituzione, può essere sottoposta l'iniziativa

economica privata, sono tutte a carattere negativo, mentre la

comunicazione all'autorità di pubblica sicurezza, richiesta dalle

norme impugnate, costituisce una prestazione a carattere positivo da

cui esula ogni finalità sociale: essa ha invece funzioni di

prevenzione e di controllo, e perciò, in contrasto con i già

richiamati precetti costituzionali, trasforma il cittadino in un

incaricato di pubblico servizio con compiti di polizia di sicurezza.

7. - In tutti gli altri giudizi, come sopra proposti, non vi è

stata, avanti questa Corte, alcuna costituzione di parti. Considerato in diritto :

1. - Le questioni di costituzionalità proposte con le sette

ordinanze citate in epigrafe si riferiscono a disposizioni di legge

strettamente connesse e pertanto le cause relative, insieme trattate,

possono essere decise con unica sentenza.

Con tali ordinanze viene infatti impugnato l'intero complesso di

norme che regola l'attività dei gestori di albergo, degli

affittacamere e, in genere, di tutti coloro che danno alloggio per

mercede, in merito alla comunicazione che essi sono tenuti a dare

all'autorità di P.S. circa l'inizio del loro esercizio (art. 108 del

testo unico del 1931), al divieto che è fatto loro di alloggiare

persone sfornite di documento di identità (art. 109, commi primo e

secondo, stesso T.U.) e all'obbligo loro imposto di annotare in

apposito registro le generalità delle persone alloggiate e di

comunicare giornalmente alla detta autorità i loro spostamenti (art.

109, comma terzo, stesso T.U.).

Inoltre, viene anche impugnata la disciplina riservata agli

stranieri e apolidi dall'art. 145, sempre dello stesso testo unico, e

dal D.L. 11 febbraio 1948, n. 50, concernente l'obbligo di denunciare

all'autorità di pubblica sicurezza l'alloggio loro a qualsiasi titolo

fornito, unitamente alle loro generalità e ai loro spostamenti, e di

denunciare altresì la loro assunzione al lavoro alle proprie

dipendenze.

Le norme sono, nelle ordinanze, ritenute in contrasto con vari

articoli della Costituzione che vengono in prosieguo citati nell'esame

gradato delle questioni proposte.

2. - L'art. 108 del T.U. stabilisce che non si può esercitare

l'industria di affittare camere o appartamenti mobiliati o altrimenti

dare alloggio per mercede senza una preventiva dichiarazione da

presentarsi all'autorità locale di P.S. E la legge 16 giugno 1939, n.

1111, cui è opportuno far riferimento, perché concerne la specifica

"disciplina degli affittacamere", aggiunge che sono sottoposti ad essa

coloro che danno abitualmente alloggio per mercede, in camere

ammobiliate, nonché coloro "che affittano abitualmente appartamenti

mobiliati nelle stazioni di cura, soggiorno e turismo".

È ora sembrato al pretore di Orbetello che questa disciplina,

"nell'inquadrare i casi di cui all'art. 108 del T.U. delle leggi di

P.S. nel più ampio genere degli esercizi pubblici, impone ai

proprietari degli obblighi (dichiarazione alle autorità di P.S.,

preventiva licenza di P.S.) i quali contrastano con il regime della

proprietà sancito dagli artt. 41 e seguenti della Costituzione".

La questione non è fondata.

L'art. 108 disciplina l'attività di affittare camere e

appartamente mobiliati o altrimenti dare alloggio per mercede,

qualificandola "industria", e la legge n. 1111 del 1939 pone tra i suoi

elementi costitutivi l'abitualità del suo esercizio; essa disciplina

cioè un'attività economica a carattere imprenditoriale, e quindi

professionale (art. 2082 c.c.), esercitata dal proprietario dei locali

o da altri. La locazione di appartamenti mobiliati da parte di chi, con

ciò, non esercita un'attività professionale, è pertanto da ritenersi

fuori dalla detta normativa.

Nella fattispecie, non è quindi alla disciplina della proprietà

privata dell'art. 42 della Costituzione che occorre fare riferimento,

ma a quella della iniziativa economica privata dell'art. 41. E poiché

questa deve svolgersi in modo, tra l'altro, da non recare danno alla

sicurezza, intesa come garanzia di un normale vivere civile in un

ordine democratico (v. sentenza 19 del 1962), non sono, sotto questo

profilo, illegittime quelle norme che richiedono, per l'esercizio di

attività economiche, licenze ed autorizzazioni, quando occorra, anche

di polizia (sent. 61 del 1965 e 7 del 1966).

Nel caso, l'art. 108 del T.U., col prescrivere, per l'esercizio

dell'industria di affittare abitualmente camere o appartamenti

mobiliati, la previa dichiarazione all'autorità di P.S., tutela

preventivamente proprio quella sicurezza dell'ordinato vivere civile,

che può essere compromessa - se il locatore non dà affidamento - là

dove si avvicendano, spesso con frequenza, persone di varia e diversa

provenienza.

Proprio, nello stesso art. 108, e precisamente nel terzo comma -

che va ovviamente letto in coordinamento con il primo che è stato

impugnato - è infatti spiegata la ragione dell'intera disciplina:

l'autorità di polizia deve essere preventivamente informata appunto

perché possa eventualmente vietare in qualsiasi tempo l'esercizio

della detta industria se l'esercente "sia nel novero delle persone di

cui all'art. 92 (pregiudicati per vari reati) o se abbia ragione di

ritenere che nel locale si intenda esercitare la prostituzione

clandestina (ora lo sfruttamento della prostituzione), o il giuoco

d'azzardo o si faccia uso di sostanze stupefacenti.

3. - Dello stesso T.U. è stato poi denunciato anche l'art. 109,

commi primo e secondo, che vieta agli albergatori e in genere a coloro

che danno alloggio per mercede di alloggiare persone non munite di

documenti di identità.

Tale articolo, secondo le ordinanze dei pretori di Orbetello e di

Bologna, sarebbe innanzi tutto in contrasto con l'art. 16, comma primo,

della Costituzione, che tutela la libertà di circolazione, in quanto

violerebbe la riservatezza delle persone alloggiate; ma sarebbe anche

in contrasto con l'art. 17, comma secondo, che tutela la libertà dei

cittadini di riunirsi in luogo aperto al pubblico, senza preavviso,

giacché, imponendo la conoscenza dei nomi di coloro che intendono

riunirsi in alberghi o altri luoghi ove si alloggiano in genere

persone, limiterebbe quella libertà.

Le questioni sono infondate.

L'art. 16 infatti non tutela la segretezza dei movimenti di ogni

cittadino, ma la libertà di circolazione e di soggiorno, che non è

compromessa dall'onere di portare o di esibire il documento di

identificazione, documento i cui dati, portati a conoscenza

dell'autorità di polizia, consentono a questa di svolgere i propri

compiti istituzionali per i fini accennati più sopra.

La sistematica annotazione di tali dati consente infatti

quell'opera di vigilanza sulle persone, da parte della P.S., che è

connessa al suo dovere di ricercare latitanti, o soggetti in genere

sospettati di reati.

Quanto poi al contrasto dello stesso articolo 109, primo comma, con

l'art. 17, comma secondo, della Costituzione, deve osservarsi che la

richiesta dei documenti di identità riguarda coloro cui viene dato

alloggio, e cioè cui viene messa a disposizione una stanza. La

prescrizione perciò non riguarda coloro che sostano soltanto in locali

di utilizzazione comune, adibiti a trattenimento, e dove possano

svolgersi anche riunioni. In questa ipotesi è sufficiente che

l'esercente, ai sensi dell'art. 68 dello stesso T.U., richieda la

licenza nei termini e nei casi esaminati e ritenuti dalla Corte nella

sentenza n. 56 del 1970.

4. - Dello stesso articolo 109 è stato infine denunziato anche il

terzo comma, il quale prescrive l'obbligo, per chi dà alloggio per

mercede, di annotare in apposito registro le generalità delle persone

alloggiate e di dare di esse comunicazione quotidiana all'autorità di

P.S., unitamente a quella degli arrivi, partenze e dei relativi luoghi

di provenienza e di destinazione. (Invero gli ultimi due dati da molto

tempo non vengono di fatto più annonati, a seguito della circolare del

Ministero degli interni in data 16 settembre 1954, protocollo

1039906/13000).

Secondo le ordinanze dei pretori di Bologna, di Sampierdarena e di

Tione, queste norme violerebbero, per l'esercente, l'art. 41, e, per le

persone alloggiate, gli artt. 13, 14, 15, 16 e 17, comma secondo, della

Costituzione.

Quanto all'asserita violazione degli artt. 16, 17 e 41, nulla deve

aggiungersi, a proposito della registrazione e comunicazione di quei

dati, a ciò che è stato già detto circa la rilevazione di essi

mediante l'esibizione dei documenti di identità, giacché la loro

richiesta è preordinata proprio a questi fini.

Per quanto concerne poi la pretesa violazione dell'art. 13, si

osserva che le notizie da fornire all'autorità di pubblica sicurezza

sul movimento delle persone non limitano, in sé, la libertà, anche

intesa come salvaguardia della dignità della persona.

Parimenti è a dirsi del pur richiamato art. 14 della Costituzione,

la cui tutela, secondo la Corte ebbe a ritenere nella sentenza 104 del

1969, "non copre la sfera di quegli obblighi personali di informazione

e comunicazione che la legge può imporre al cittadino, anche se

connessi all'uso che egli fa del luogo da lui adibito a suo domicilio".

Infine, per quanto attiene alla pretesa violazione dell'art. 15,

relativo alla libertà e segretezza della corrispondenza, deve

osservarsi che nessuna connessione vi è tra questa disposizione e

l'obbligo di informazioni sulle generalità delle persone prescritto

dall'articolo 109, terzo comma, del T.U. di cui si discute.

5. - Vengono da ultimo in esame le varie questioni relative al

decreto legislativo 11 febbraio 1948, n. 50.

L'eccezione al riguardo sollevata dal pretore di Bologna, e

concernente l'asserita violazione degli artt. 76 e 77 della

Costituzione, perché, secondo si assume, tale decreto sarebbe stato

ratificato fuori del termine previsto dal D.Leg.Luog. 16 marzo 1946, n.

98, è infondata.

Secondo questo ultimo decreto, tutti i provvedimenti legislativi

emessi nel periodo della Costituente e prima dell'inizio di attività

del nuovo Parlamento, dovevano essere sottoposti a ratifica entro un

anno dalla sua entrata in funzione. Il decreto n. 50 del 1948, di cui

si discute, fu sottoposto a ratifica con richiesta da parte del Governo

il 4 maggio 1949, e quindi in termine.

La questione è stata trattata e decisa nella sentenza 104 del

1969; e poiché l'ordinanza che la ripropone non aggiunge nessun nuovo

argomento in contrario, null'altro deve osservarsi in proposito.

6. - Nella stessa ordinanza del pretore di Bologna, e in quelle dei

pretori di Sampierdarena e di Tione, sono poi denunciati i due articoli

di cui si compone il suddetto D.Leg. n. 50 del 1948.

Tale decreto, all'art. 1, dispone un aumento delle pene comminate

dal già esaminato art. 109 del T.U. di P.S. per coloro che, dando

alloggio per mercede, omettono, nei confronti degli stranieri o

apolidi, quelle denunzie di arrivo, partenza e destinazione, cui sono

tenuti per tutte le persone alloggiate; e all'art. 2 estende l'obbligo

della denunzia, con la relativa sanzione per la sua omissione, a tutti

coloro che danno alloggio od ospitalità a stranieri o apolidi, anche

se parenti o affini, o li assumono al lavoro.

Nelle richiamate ordinanze tali norme sono ritenute contrastanti

con gli artt. 2, 3 e 10 della Costituzione e con gli artt. 8, 14 e 16

della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Di tutte le questioni sopra enunciate, meno che di quella relativa

all'assunzione al lavoro dello straniero, la Corte si è ampiamente

occupata nella già richiamata sentenza 104 del 1969, dichiarandole

infondate. E poiché su di esse non vengono esposti nelle ordinanze

argomenti nuovi, mentre nulla è qui da aggiungere, appare ovvio che

debba concludersi nello stesso modo.

Resta quindi soltanto da prendere in considerazione, in rapporto

alle stesse norme di riferimento, l'unica questione che in quella

sentenza non è stata esplicitamente esaminata e che attiene

all'obbligo fatto a "chiunque assuma alle proprie dipendenze uno

straniero, di comunicarne, entro le ventiquattro ore, le generalità

all'autorità locale di pubblica sicurezza, specificando il servizio

cui è adibito".

Per risolvere anche quest'ultima questione nel senso della sua

infondatezza non occorre un esame approfondito del contenuto e delle

norme di raffronto indicate, sia di quelle della Costituzione come di

quelle della Convenzione europea, né della forza di resistenza che si

assume spettare a queste ultime.

Tale indagine non è necessaria, perché il principio che dal

complesso di tali norme si intende desumere, e che concerne

l'eguaglianza dello straniero rispetto al cittadino nella sfera dei

diritti fondamentali, secondo è stato dalla Corte più volte ritenuto

(sentenze 120 del 1962 e 104 del 1969), può ormai ritenersi pacifico.

Ma la riconosciuta eguaglianza di situazioni soggettive nel campo

della titolarità dei diritti di libertà non esclude affatto che,

nelle situazioni concrete, non possano presentarsi fra i soggetti

differenze di fatto che il legislatore può apprezzare e regolare nella

sua discrezionalità, la quale non trova altro limite se non nella

razionalità del suo apprezzamento (cit. sent. 104).

Ora, nel campo dell'assunzione al lavoro, non è dubbio che

esistano tra il cittadino e lo straniero differenze sostanziali,

perché, mentre il primo è inserito nel sistema di avviamento al

lavoro predisposto, in conformità dell'art. 4 della Costituzione,

dalle leggi che prescrivono l'iscrizione presso gli uffici di

collocamento e regolano l'assorbimento delle forze non occupate, il

secondo non entra nel giuoco di questa normativa se non quando, avendo

chiesto il visto consolare per l'ingresso nel nostro Paese al fine di

lavoro, ha ottenuto il relativo consenso, che può essergli concesso

solo se non vi siano lavoratori nazionali idonei per il posto che

chiede (condizione, quest'ultima, però non richiesta per i cittadini

degli Stati con cui esistano appositi accordi e trattati, come, ad

esempio, quello della C.E.E., ma per i quali pur sempre occorre un

nulla osta di ammissione al lavoro: art. 2 detto trattato).

Lo straniero che intende recarsi in altro Stato deve infatti, per

prassi internazionalmente ammessa, chiedere alle autorità consolari di

quello Stato il visto d'ingresso, indicando le ragioni per cui vuole

recarvisi e il tempo che desidera trattenervisi.

Dopo di che, uscendo, munito di passaporto, dal proprio Paese, ed

entrando in quello in cui si reca, deve presentarsi all'autorità

locale di polizia. Da noi, ai sensi dell'art. 142 del T.U. della legge

di P.S., deve farlo entro tre giorni, mediante la dichiarazione di

soggiorno che, per l'art. 261 del Regolamento al detto T.U., deve

parimenti contenere le indicazioni dello scopo e durata del soggiorno

stesso e la professione, industria - commercio o lavoro che vi eserciti

o intenda esercitare, ove si rechi per svolgervi un'attività,

all'esercizio della quale gli sia stato già dato il consenso. Dunque

interest rei publicae conoscere se l'ingresso è a scopo di turismo e

diporto - che è il caso comune - o di lavoro, e quale.

È logico quindi che all'autorità di P.S., preposta alla vigilanza

sugli stranieri (Titolo V T.U.), a fine sia di controllo che di

protezione, e che cura perciò la loro registrazione, debba rivolgersi

quella denunzia di assunzione al lavoro e di dimissione prevista

dall'art. 145 del T.U. e 2 del decreto n.50 del 1948.