Sentenza n. 181/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 4 del

d.l.l. 21 novembre 1945, n. 722, e successive modificazioni ed

integrazioni ('Provvedimenti economici a favore dei dipendenti

statali'), promosso con ordinanza emessa il 24 gennaio 1979 dal

T.A.R. del Lazio sul ricorso proposto da Fienga Guido contro il

Ministero del Tesoro, iscritta al n. 509 del registro ordinanze 1979

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 237

dell'anno 1979;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Udito l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso del giudizio promosso dall'Avv. Guido Fienga, Vice

Avvocato dello Stato, - il quale aveva impugnato il provvedimento in

data 1° aprile 1978 della Direzione Provinciale del Tesoro di Roma

con cui gli era stato negato il diritto a percepire la quota di

aggiunta di famiglia per il figliastro convivente e a carico - il

Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato, con

ordinanza del 24 gennaio 1979, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 2 e 4 del Decreto legislativo

luogotenenziale 21 novembre 1945, n. 722 (concernente provvedimenti

economici a favore dei dipendenti statali), in riferimento agli artt.

3, 29, 30 e 36 Cost.

Il T.A.R. rimettente premette in fatto che il ricorrente ha

contratto matrimonio con Altini Aldeana, divorziata da Romagnoli

Franco, e che il figlio nato dal precedente matrimonio della Altini,

Romagnoli Roberto (affidato - con sentenza di divorzio - alla madre)

è entrato a far parte del nucleo familiare nuovamente costituito.

Alla domanda del Fienga diretta a conseguire la quota di aggiunta di

famiglia per detto figliastro, la Direzione Provinciale del Tesoro di

Roma, con nota 1° aprile 1978, ha risposto negativamente, affermando

che la quota può essere attribuita soltanto nel caso in cui il

figlio nato dal precedente matrimonio dell'altro coniuge sia orfano

di padre. Aggiunge ancora in fatto il giudice a quo che l'ex marito

della Altini vive in Danimarca svolgendo lavoro autonomo e non

percepisce assegni familiari per il figlio Roberto. Tutto ciò

premesso, il T.A.R. osserva, innanzitutto, che il provvedimento

impugnato è conforme alla normativa vigente, in quanto l'art. 4 del

d.l.l. n. 722 del 1945, secondo cui "ai fini dei precedenti articoli

si considerano anche i figli naturali legalmente riconosciuti, i

figli adottivi e gli affiliati", non può essere interpretato nel

senso di ritenere in esso compresi i figli nati da precedente

matrimonio del coniuge.

Passando, a questo punto, ad esaminare la questione di

legittimità costituzionale della citata disposizione sollevata dal

ricorrente, il giudice a quo rileva, in primo luogo, che tanto

l'indennità di carovita corrisposta al pubblico dipendente, quanto

gli assegni familiari previsti (con il d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797)

per i lavoratori del settore privato furono istituiti allo scopo di

corrispondere ad entrambe le categorie di lavoratori con familiari a

carico una integrazione retributiva per adeguare il reddito di lavoro

alle esigenze normali di vita del "gruppo familiare"; da ciò

discende che la natura giuridica tanto dell'aggiunta di famiglia,

quanto degli assegni familiari è sostanzialmente retributiva, così

rispondendo al concetto di retribuzione o salario "familiare" di cui

all'art. 36 Cost.. E ciò sarebbe anche confermato dall'art. 211

della legge 19 maggio 1975, n. 151, sulla riforma del diritto di

famiglia, il quale stabilisce che il coniuge affidatario dei figli ha

diritto "in ogni caso" a percepire gli assegni familiari spettanti

all'altro coniuge.

Così individuate finalità e natura giuridica delle indennità in

questione, il Collegio rimettente osserva, quanto al concetto

giuridico di "famiglia" che il legislatore ha tenuto presente per il

raggiungimento di quelle finalità, che la locuzione "assegni

familiari" o "quota di aggiunta di famiglia" si riferisce palesemente

al concetto di convivenza familiare: si avrebbe cioè una famiglia,

nel senso voluto dal legislatore, quando a carico del lavoratore

entri a far parte un aggregato di persone con le caratteristiche del

"nucleo familiare", cioè una unione di persone legate da vincoli di

sangue, matrimoniali, di affinità, realizzati in unione di

convivenza e di coabitazione in modo continuativo e stabile.

Gli artt. 2, 29 e 30 della Costituzione, garantendo i diritti

delle comunità, e in primo luogo della famiglia quale società

naturale fondata sul matrimonio, tutelano quest'ultima in tutti i

momenti in cui si verificano le condizioni indispensabili della sua

esistenza; e sarebbe vano ritenere, prosegue il T.A.R. rimettente,

che sia una "famiglia" quella sciolta con sentenza di divorzio e che

tale non sia quella nata dall'unione parimenti legittima di due

persone, delle quali l'una, o entrambe, abbiano figli da precedente

matrimonio, che con esse siano permanentemente conviventi e

partecipino della vita comune, formando un unico focolare.

Rileva, infine, il Collegio rimettente che sia l'art. 3 del d.P.R.

30 maggio 1955, n. 797 (per quanto riguarda la disciplina degli

assegni familiari spettanti ai dipendenti privati), sia l'art. 4

della legge 19 gennaio 1942, n. 22, modificato con d.P.R. 20 dicembre

1970, n. 1079 (concernente l'assistenza sanitaria per i dipendenti

statali) prevedono la categoria dei figli nati da precedente

matrimonio dell'altro coniuge. Sicché la disciplina appare in

contrasto anche con il principio di eguaglianza.

2. - È intervenuto nel presente giudizio il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, il quale conclude per l'infondatezza della

questione.

Osserva l'Avvocatura che la categoria dei figli nati da precedente

matrimonio del coniuge non è prevista nella normativa in esame

perché nessun onere si configura in questo caso a carico del

dipendente statale, in quanto, nell'ipotesi di scioglimento del

matrimonio, permane la comune potestà dei genitori sui figli nati

dal loro matrimonio e permangono i relativi diritti-doveri (artt. 6 e

11 legge n. 898 del 1970).

Da ciò consegue che la mancata previsione della categoria dei

figliastri nella normativa in esame non viola gli artt. 29, 30 e 36

Cost., dato che essi non possono annoverarsi tra i componenti della

famiglia costituita con il secondo matrimonio.

Infine, ad avviso dell'Avvocatura, non è violato neanche l'art. 3

Cost., in quanto non possono porsi sullo stesso piano della normativa

censurata né quella concernente i lavoratori privati (è citata la

sentenza di questa Corte n. 5 del 1971), né quella in materia di

assistenza sanitaria in favore dei dipendenti statali. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato

questione di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 4 del

decreto legislativo luogotenenziale 21 novembre 1945, n. 722 e

successive modificazioni e integrazioni.

L'art. 2 del predetto decreto, recante provvedimenti economici a

favore dei dipendenti statali, prevede una quota complementare

dell'indennità di carovita "per la prima persona a carico" e per

"ciascuna delle altre persone a carico, considerando come tali la

moglie e i figli minorenni"; oltre che, a particolari condizioni, per

i genitori.

L'art. 4 stabilisce che "ai fini dei precedenti articoli si

considerano anche i figli naturali legalmente riconosciuti, i figli

adottivi e gli affiliati".

Le successive disposizioni di legge, che hanno modificato la

denominazione di quote complementari dell'indennità di carovita in

quote di aggiunta di famiglia, hanno lasciato inalterata per quanto

riguarda le persone a carico la disciplina prevista dall'art. 4 del

citato d.l.l. n. 722 espressamente richiamato a tale effetto.

La censura del T.A.R. investe detta normativa per il motivo che

essa non considera - insieme con i figli naturali legalmente

riconosciuti, i figli adottivi e gli affiliati - anche i figli "nati

da precedente matrimonio dell'altro coniuge", così come invece è

previsto dall'art. 3 del d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, che

disciplina gli assegni familiari spettanti ai dipendenti del settore

privato.

Tale mancata previsione configurerebbe ad avviso del giudice

rimettente un contrasto con gli artt. 3, 29, 30 e 36 della

Costituzione.

2. - Come è stato detto in narrativa, il provvedimento della

Direzione provinciale del tesoro di Roma, impugnato dinanzi al

giudice amministrativo rimettente, negava che l'aggiunta di famiglia

potesse corrispondersi "per il figlio del primo matrimonio della

moglie divorziata, tale quota potendo essere attribuita solo nel caso

che il figlio in questione sia orfano di padre". In questi termini

l'Amministrazione ha applicato la circolare n. 90 del 15 giugno 1963

del Ministero del Tesoro - Ragioneria generale dello Stato, la quale,

nell'impartire disposizioni per l'attribuzione delle quote di

aggiunta di famiglia, disciplinate dal d.l.l. 21 novembre 1945 n.

722, ammetteva la corresponsione anche per i "figliastri" (Riepilogo,

lett. B) n. 2).

Il T.A.R. rimettente ha rilevato come la norma legislativa che

regola la materia, vale a dire il citato art. 4 del d.l.l. 21

novembre 1945 n. 722, elenchi rigorosamente le categorie equiparate

ai figli legittimi ai fini della erogazione delle quote complementari

di carovita (oggi aggiunte di famiglia); nessuna previsione è in

essa contemplata per i figli nati da precedente matrimonio dell'altro

coniuge (o figliastri); nulla autorizza perciò una siffatta

estensione in via interpretativa; conseguentemente le disposizioni

praeter legem adottate con la surricordata circolare del Ministero

del Tesoro non possono essere accolte come integrazione

interpretativa della norma censurata.

3. - La questione è fondata sotto il profilo di violazione

dell'art. 3 della Costituzione.

Ai fini della valutazione di tale profilo, questa Corte ritiene

che le discussioni sul carattere di integrazione retributiva o di

contributo assistenziale dell'aggiunta di famiglia e degli assegni

familiari non abbiano alcuna incidenza sul thema decidendum, che deve

essere risolto sulla base delle premesse seguenti. La norma

denunciata esclude che ai lavoratori dipendenti del settore pubblico

possa essere corrisposta l'aggiunta di famiglia per i figli del

coniuge nati da precedente matrimonio (figliastri). Ai lavoratori

dipendenti del settore privato, invece, gli assegni familiari sono

corrisposti anche per tale categoria di persone a carico, in forza

dell'espressa disposizione contenuta nell'ultimo comma del citato

art. 3 del d.P.R. 30 maggio 1955 n. 797; tale norma è stata poi

esattamente interpretata dalla Corte di cassazione nel senso che gli

assegni spettino anche quando il precedente matrimonio è stato

sciolto in seguito a pronuncia di divorzio.

La diversità delle due normative prese in esame pone in essere

una disparità di trattamento fra il lavoratore pubblico dipendente e

quello del settore privato, che si trovino nell'identica condizione

di avere nella propria famiglia conviventi a carico figli del coniuge

nati da precedente matrimonio di questi.

Tale disparità di trattamento, in una identica condizione

familiare, potrebbe sfuggire alla censura di illegittimità

costituzionale, soltanto ove si ritenga che le innegabili distinzioni

persistenti fra il rapporto di impiego pubblico e quello privato

diano luogo ad una diversità di condizione dei soggetti, influente

in relazione alle regole che disciplinano la erogazione dell'aggiunta

di famiglia e degli assegni familiari.

Una siffatta tesi è sostenuta dall'Avvocatura di Stato, che

richiama una sentenza di questa Corte (n. 5 del 1971). In essa si

legge che "fra i due ordinamenti del pubblico impiego e dell'impiego

privato esistono fondamentali differenze di organizzazione, di

struttura e di finalità, per cui i dipendenti dell'uno e dell'altro

vengono a trovarsi in condizioni differenti".......... "Dalla

differente situazione di cui sopra deriva la legittimità della

disciplina della aggiunta di famiglia, la quale si differenzia anche

nel nome dagli assegni familiari spettanti ai lavoratori dell'impiego

privato".

Con successiva sentenza (n. 231 del 1974) sempre in materia di

differenze fra aggiunta di famiglia e assegni familiari, la Corte,

ritenendo non fondata la questione, ha affermato che "nella specie

non poteva essere censurato l'art. 79 del d.P.R. 30 maggio 1955 n.

797, ma eventualmente il decreto legislativo luogotenenziale 21

novembre 1945 n. 722 e i provvedimenti ad esso successivi, nella

parte in cui si determina una disparità di trattamento in tema di

aggiunta di famiglia tra prestatori di lavoro privato e prestatori di

lavoro pubblico".

È appena il caso di ricordare che questa Corte ha da tempo dato

atto del "processo di tendenziale assimilazione dei due rapporti"

(scil. di impiego pubblico e privato), pur riconoscendo le peculiari

differenze "in relazione alle diversità collegate alla differenza di

funzioni" (sentt. nn. 118/76 e 194/76).

Recenti sentenze, in tale linea evolutiva, hanno ritenuto fondata,

in materia di provvedimenti d'urgenza a tutela dei diritti soggettivi

dei lavoratori, la questione di costituzionalità della

"diseguaglianza di trattamento tra dipendenti pubblici e privati"

(sentenza n. 190/85), nonché quella derivante dalla esclusione,

nelle controversie di impiego di dipendenti dello Stato e di enti

pubblici riservate alla giurisdizione esclusiva amministrativa, dei

mezzi istruttori previsti dal c.p.c. per le controversie relative

all'impiego privato di competenza del giudice ordinario (sentenza n.

146/87).

4. - La Corte ritiene che nella sfera di connotazioni che tuttora

sorreggono il riconoscimento di una persistente diversità fra i due

rapporti di impiego o di lavoro pubblico e privato, quali

l'organizzazione, la struttura, le finalità dei medesimi, non

rientri la regolamentazione delle categorie di persone per le quali

è prevista la corresponsione dell'aggiunta di famiglia o degli

assegni familiari, istituti per altro che non differiscono né nella

ratio né nei fini.

Ne è una conferma il fatto che le più recenti modificazioni

della normativa in materia di aggiunta di famiglia e di assegni

familiari sono state adottate dal legislatore congiuntamente e

secondo parametri sostanzialmente identici (D.L. 14 luglio 1980 n.

314 convertito con modificazioni in legge 8 agosto 1980 n. 440; L. 27

dicembre 1983 n. 730, art. 20; L. 28 febbraio 1986 n. 41, art. 23).

In relazione quindi alla materia così disciplinata i dipendenti

pubblici e privati si trovano in una identica condizione soggettiva:

ne consegue che nessuna razionale giustificazione è ravvisabile a

sostegno della disparità di trattamento fra gli uni e gli altri

denunciata dal giudice a quo.

Vale anche la pena di considerare che il Ministero del Tesoro con

la circolare 15 giugno 1963 n. 90, sopra ricordata, aveva esteso la

corresponsione dell'aggiunta di famiglia ai figliastri. Tale

estensione è stata disattesa dal T.A.R. rimettente, che l'ha

ritenuta incompatibile con il dettato chiaro e rigoroso della norma

legislativa in discussione: essa tuttavia dimostra che la stessa

Amministrazione statale ha avvertito l'esigenza di rimediare (seppure

in modo improprio e parziale) ad una ingiustificata e irrazionale

esclusione.

5. - La seconda obiezione dell'Avvocatura di Stato (che riguarda

soprattutto la censura riferita agli artt. 29 e 30 Cost.) si fonda

sul rilievo che nessun obbligo sussisterebbe per il dipendente

statale nei confronti del figlio del coniuge nato da precedente

matrimonio sciolto con sentenza di divorzio, permanendo "la comune

potestà dei genitori sui figli nati dal loro matrimonio (art. 139 l.

1975 n. 151) onde, salvo i provvedimenti adottati dall'Autorità

giudiziaria nell'interesse dei minori (art. 155), grava su entrambi

l'obbligo di mantenerli, educarli ed istruirli (artt. 6 e 11 l. 1970

n. 898), val quanto dire attinenti a tutte le necessità di vita".

L'obiezione non può essere condivisa. Innanzitutto essa non

incide sulla irrazionale e ingiustificata disparità di trattamento

fra il dipendente pubblico e il privato; e comunque è sufficiente

rilevare che gli obblighi che incombono su entrambi i coniugi verso

la famiglia ai sensi dell'art. 143 del vigente c.c. non possono non

comprendere anche i figli nati dal precedente matrimonio di un

coniuge (sciolto per divorzio) ove questi ne sia affidatario, e

sempreché l'altro genitore non provveda: condizioni queste la cui

sussistenza dovrà essere accertata dall'Amministrazione o dal

giudice di merito, costituendo esse il presupposto di legge perché

sorga il diritto a percepire l'aggiunta di famiglia.

Né va infine dimenticato che già in materia di assistenza

sanitaria ai dipendenti statali la L. 19 gennaio 1942 n. 22 ha

compreso fra i familiari aventi diritto all'assistenza (art. 4 n. 2)

"i figli nati da precedente matrimonio del coniuge"; e seppure non si

versa nella stessa materia, tale estensione in materia affine

dimostra che l'esigenza era stata avvertita dal legislatore e aveva

trovato accoglimento nel sistema.

7. - L'accertato fondamento della questione di legittimità

costituzionale della norma denunciata, per contrasto con l'art. 3

della Costituzione, rende superfluo l'esame degli altri profili

sollevati dal rimettente T.A.R. del Lazio.