Sentenza n. 224/1999

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, primo comma,

lettera a, e terzo comma, della legge della Regione Siciliana 6 marzo

1976, n. 25 (Disposizioni per i centri interaziendali per

l'addestramento professionale nell'industria), e dell'art. 15 della

legge della Regione Siciliana 14 settembre 1979, n. 212, recante

"Norme riguardanti l'Ente di sviluppo agricolo (ESA), l'Istituto

regionale della vite e del vino (IRVV), l'Azienda siciliana trasporti

(AST), l'Istituto regionale per il credito alla cooperazione (IRCAC),

la Cassa regionale per il credito alle imprese artigiane (CRIAS), e

l'Ente acquedotti siciliani (EAS)", promossi con due ordinanze emesse

il 16 aprile 1997 dal Consiglio di giustizia amministrativa per la

Regione Siciliana sui ricorsi proposti dal Consiglio di presidenza

della Corte dei Conti, iscritte ai nn. 793 e 794 del registro

ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, prima serie speciale, n. 47 dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione del Consiglio di presidenza della

Corte dei conti nonché gli atti di intervento della Regione

Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 1999 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Consiglio di

presidenza della Corte dei Conti e l'avvocato Francesco Torre per la

Regione Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,

accogliendo il ricorso di alcuni magistrati della Corte dei conti in

servizio presso le sezioni della Corte per la Regione Siciliana, ha

annullato due circolari del Consiglio di presidenza della Corte dei

conti, in cui si invitavano tutti i magistrati della Corte stessa a

comunicare la loro eventuale disponibilità per l'assunzione

dell'incarico di presidente effettivo o supplente del collegio dei

revisori del Centro interaziendale per l'addestramento professionale

nell'industria (CIAPI) di Palermo. L'annullamento è fondato sulla

violazione dell'art. 5 della legge della Regione Siciliana 6 marzo

1976, n. 25 (Disposizioni per i centri interaziendali per

l'addestramento professionale nell'industria), ai cui sensi detti

incarichi sono conferiti a magistrati in servizio presso le sezioni

della Corte per la Regione Siciliana.

Nel corso del giudizio di appello contro la pronuncia, promosso dal

Consiglio di presidenza della Corte dei conti, il Consiglio di

giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con ordinanza

emessa il 16 aprile 1997, pervenuta a questa Corte il successivo 30

ottobre (R.O. n. 793 del 1997), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 97, 100,

104, 107, 108 e 116 della Costituzione, nonché agli articoli 14, 17

e 23 dello statuto speciale della Regione Siciliana, dell'art. 5,

comma 1, lettera a (che prevede la nomina di un membro effettivo e di

uno supplente del collegio dei revisori ad opera delle sezioni della

Corte dei conti per la Regione Siciliana, che li scelgono fra i

magistrati in servizio presso le stesse), e comma 3 (che attribuisce

la presidenza del collegio al revisore effettivo nominato dalla Corte

dei conti), della predetta legge regionale n. 25 del 1976.

Il remittente premette, in via interpretativa, che - in forza del

rinvio operato dall'art. 10, comma 10, della legge 13 aprile 1988, n.

117, all'art. 13, secondo comma, numero 3, della legge n. 186 del

1982 - gli incarichi in questione devono essere conferiti dal

Consiglio di presidenza della Corte dei conti, e non più dalle

sezioni della Corte per la Regione Siciliana, come testualmente

prevede la norma impugnata.

Quest'ultima, tuttavia, appare al remittente in contrasto con

numerosi precetti della Costituzione e dello statuto speciale, in

quanto, prevedendo lo svolgimento da parte di magistrati di un

incarico obbligatorio presso un ente regionale, verrebbe ad incidere

sull'indipendenza dei magistrati stessi e sul loro status nonché ad

eccedere le attribuzioni legislative della Regione Siciliana.

Le sezioni della Corte dei conti per la Regione Siciliana, previste

dall'art. 23 dello statuto speciale, sarebbero, come la Corte stessa,

organi dello Stato-ordinamento, onde non potrebbero essere oggetto

della potestà legislativa della Regione, la quale non avrebbe alcun

potere di imporre ad esse, o ai loro componenti, obblighi di alcun

genere, come quello di rivestire incarichi presso enti regionali. La

materia dello status dei magistrati, compresi quelli delle sezioni

regionali della Corte dei conti, non rientrerebbe fra quelle

attribuite alla competenza legislativa della Regione.

Verrebbero in gioco i principi costituzionali di indipendenza della

Corte dei conti e dei suoi componenti (art. 100, terzo comma, e 108,

secondo comma, della Costituzione), nonché di autonomia della

magistratura (art. 104, primo comma), di necessario consenso

dell'interessato per l'assunzione di funzioni diverse da quelle

d'istituto (art. 107, primo comma), e di riserva di legge in materia

di ordinamento giudiziario e di ordinamento delle magistrature (art.

108, primo comma).

L'attribuzione di un incarico presso un ente regionale inciderebbe

sia sull'indipendenza dei magistrati contabili, potendo ritenersi

inopportuno che un magistrato rivesta incarichi nell'ambito della

Regione presso cui esercita le sue funzioni, sia sulla competenza del

Consiglio di presidenza della Corte dei conti, trattandosi di

incarichi previsti dalla legge regionale come obbligatori, con la

conseguente inoperatività dell'organo in caso di mancata nomina o di

mancato consenso dell'interessato: ciò in violazione del principio

di buon andamento della pubblica amministrazione.

Infine la norma denunciata sarebbe in contrasto con i principi di

ragionevolezza e di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione,

per la ingiustificata disparità di trattamento a favore dei

magistrati della Corte dei conti in servizio in Sicilia rispetto agli

altri loro colleghi: profilo questo che non potrebbe ritenersi

superato nemmeno in vista della portata circoscritta della norma vuoi

quanto al numero di incarichi previsti, vuoi quanto ai compensi.

La rilevanza della questione sollevata discenderebbe dal fatto che

il suo eventuale accoglimento comporterebbe l'infondatezza o

l'inammissibilità per difetto di interesse della pretesa fatta

valere nel giudizio a quo dai ricorrenti, i quali ritengono che gli

incarichi dovrebbero essere conferiti solo ai magistrati in servizio

in Sicilia.

2. - Si è costituito il Consiglio di presidenza della Corte dei

conti, appellante nel giudizio a quo chiedendo in un primo tempo che

la questione fosse dichiarata "inammissibile e infondata".

In una successiva memoria, prodotta in vista dell'udienza, la

difesa del Consiglio di presidenza chiede invece che la questione sia

dichiarata infondata per quanto riguarda i profili più generali

concernenti la possibilità stessa, per la legge regionale, di

prevedere il conferimento di siffatti incarichi a magistrati della

Corte dei conti; fondata invece per quanto riguarda la limitazione

operata dalla legge là dove dispone che gli incarichi siano

conferiti a magistrati in servizio in Sicilia.

Quanto ai profili più generali, la parte osserva che il compito di

stabilire i modi di tutela dell'indipendenza dei magistrati della

Corte dei conti e di definire lo status dei magistrati è affidato

alla legge. Ora, la possibilità di conferimento ai magistrati della

Corte dei conti di incarichi extraistituzionali sarebbe prevista già

dal combinato disposto dell'art. 10 della legge n. 117 del 1988 e

dell'art. 13, secondo comma, numero 3, della legge n. 186 del 1982.

Tale disciplina sarebbe poi stata completata con la legge n. 241

(recte: 421) del 1992, che ha delegato il Governo ad emanare norme

dirette fra l'altro a prevedere che incarichi ai dipendenti della

pubblica amministrazione possano essere conferiti "in casi

rigorosamente predeterminati" (art. 2, comma 1, lettera p). L'art. 58

del d.lgs. n. 29 del 1993, in attuazione di tale delega, ha

stabilito il principio che possono essere conferiti ai dipendenti

delle pubbliche amministrazioni solo incarichi espressamente

contemplati dalla legge o da altra fonte normativa, e ha previsto per

i magistrati l'emanazione di appositi regolamenti che determinino gli

incarichi consentiti e quelli vietati. Per i magistrati della Corte

dei conti, il d.P.R. 27 luglio 1995, n. 388 (Regolamento recante

norme sugli incarichi dei magistrati nella Corte dei conti, ai sensi

dell'art. 58, comma 3, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.

29) ha espressamente ammesso che essi possano essere chiamati a

coprire incarichi previsti dalla legge dello Stato o dallo stesso

regolamento con specifico riferimento a magistrati della Corte dei

conti in genere (art. 3, comma 3, lettera h) e in particolare a

partecipare a collegi sindacali o di revisori dei conti nei casi

espressamente previsti "da legge dello Stato o delle Regioni" (art.

3, comma 6, lettera g).

Non avrebbero dunque fondamento i dubbi avanzati sulla legge

impugnata sotto il profilo della violazione dell'indipendenza dei

magistrati e della riserva di legge statale in tema di magistrature:

essa infatti si sarebbe limitata ad utilizzare una possibilità

offerta dalla legge statale. Né l'incarico in questione sarebbe

configurato come un dovere indefettibile, con conseguente lesione

dell'autonomia del magistrato, ma come una "nomina", liberamente

accettabile o rinunciabile.

Per le stesse ragioni non sarebbe fondato il dubbio che la

disposizione denunciata ecceda le competenze della Regione. Questa

avrebbe esercitato il suo potere di disciplina di un ente o di un

organismo regionale, e avrebbe disciplinato in concreto l'utilizzo

della facoltà, offerta dalla legge statale, di avvalersi dell'opera

di magistrati della Corte dei conti. Fonte prima dell'incarico, per

il magistrato, non sarebbe dunque la legge regionale.

Quanto poi all'obiezione secondo cui, ove mancasse il consenso del

magistrato, l'organo previsto dalla legge regionale resterebbe

inoperante, la parte osserva che si tratterebbe pur sempre di un caso

limite, che potrebbe riguardare qualsiasi organo.

La parte ritiene invece fondata la censura di contrasto con i

principi di ragionevolezza ed eguaglianza per la disparità di

trattamento fra i magistrati in servizio in Sicilia e gli altri. La

limitazione territoriale per l'assunzione dell'incarico si

tradurrebbe in un divieto per i magistrati diversi da quelli in

servizio in Sicilia di assumere l'incarico, e, in ultima analisi, in

un vero e proprio criterio di assegnazione degli incarichi.

La disposizione sarebbe quindi, oltre che irragionevole, contraria

ad una legge fondamentale dello Stato, che riserva a se stessa o ad

atti da essa delegati di stabilire i criteri di assegnazione degli

incarichi nonché gli organi competenti a fissare tali criteri: in

violazione, oltre che dell'art. 3, anche degli artt. 108, primo

comma, 116 e 117 della Costituzione, nonché degli artt. 14 e 17

dello statuto speciale.

Pertanto la parte chiede l'accoglimento della questione nei limiti

predetti.

3. - È intervenuto il Presidente della Regione Siciliana,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

Secondo la Regione, la sezione del controllo della Corte dei conti

per la Regione Siciliana, come il Consiglio di giustizia

amministrativa in sede consultiva, sarebbe organo ausiliario

dell'apparato costituzionale della Regione stessa, costituendo il

complemento necessario del decentramento istituzionale realizzato con

l'autonomia regionale. In tal senso deporrebbe l'art. 23, terzo

comma, dello statuto siciliano, che prevede la nomina dei magistrati

delle sezioni ad opera dei Governi dello Stato e della Regione

d'accordo fra loro, anche se poi l'art. 10 delle norme di attuazione

approvate con d.lgs. n. 655 del 1948 ha ridotto tale accordo alla

previa intesa con il Governo regionale ai fini della destinazione dei

magistrati, con il loro consenso, alle sezioni regionali.

La norma denunciata si fonderebbe sul ruolo di organo al servizio

dello Stato-comunità, garante imparziale dell'equilibrio

economico-finanziario del settore pubblico, proprio della Corte dei

conti, utilizzando, a garanzia della oculata gestione degli enti

regionali, il particolare contributo di esperienza dei magistrati

delle sezioni regionali della Corte dei conti per la loro neutralità

e la loro specifica attitudine ad esaminare tutti gli aspetti della

contabilità pubblica.

Non sussisterebbe dunque alcuna violazione degli artt. 14, 17 e 23

dello statuto, né degli artt. 108 e 116 della Costituzione.

Quanto alla censura di violazione degli artt. 104 e 107 della

Costituzione, essa sarebbe da escludere in radice, dato che la nomina

di detti magistrati è subordinata alla competenza del Consiglio di

presidenza della Corte dei conti. Né l'incarico inciderebbe sullo

status dei magistrati, trattandosi di funzioni non di istituto,

conferite dall'organo di autogoverno con il consenso

dell'interessato. L'ipotesi di inoperatività dell'organo per mancata

nomina o mancato consenso sarebbe poi smentita dai fatti, che

dimostrano come dall'entrata in vigore della legge impugnata non vi

siano mai state difficoltà di reperimento dei magistrati delle

sezioni regionali destinati a presiedere i collegi dei revisori dei

conti negli enti regionali.

Sarebbe infondata anche la censura di violazione dei principi di

ragionevolezza e di uguaglianza. Le esigenze di buon andamento

indurrebbero a preferire, per il conferimento di incarichi presso la

Regione, magistrati in servizio in Sicilia, sia per la loro maggiore

esperienza in materia di enti regionali, sia per la minore spesa che

l'incarico comporta: donde la non irragionevolezza della scelta, e

conseguentemente l'assenza di contrasto sia con l'art. 3 che con

l'art. 97 della Costituzione.

4. - Nel corso di un altro giudizio di appello avverso una sentenza

del TAR per la Sicilia che ha annullato alcuni provvedimenti del

Consiglio di presidenza della Corte dei conti relativi al

conferimento di incarichi di presidente del collegio dei revisori in

due enti regionali siciliani, il Consiglio di giustizia

amministrativa per la Regione Siciliana, con ordinanza emessa il 16

aprile 1997, pervenuta a questa Corte il 30 ottobre 1997 (R.O. n. 794

del 1997), ha sollevato una analoga questione di legittimità

costituzionale, che investe, sempre in riferimento agli articoli 3,

97, 100, 104, 107, 108 e 116 della Costituzione e agli articoli 14,

17 e 23 dello statuto speciale per la Regione Siciliana, l'art. 15

della legge regionale della Sicilia 14 settembre 1979, n. 212,

recante "Norme riguardanti l'Ente di sviluppo agricolo (ESA),

l'Istituto regionale della vite e del vino (IRVV), l'Azienda

siciliana trasporti (AST), l'Istituto regionale per il credito alla

cooperazione (IRCAC), la Cassa regionale per il credito alle imprese

artigiane (CRIAS), e l'Ente acquedotti siciliani (EAS)", nella parte

in cui prevede l'attribuzione degli incarichi di presidente del

collegio dei revisori dei conti di alcuni enti regionali a magistrati

della Corte dei conti.

Il giudice remittente premette di ritenere applicabile agli

incarichi predetti l'art. 22 della stessa legge regionale, ai cui

sensi "i dipendenti di amministrazioni o enti pubblici chiamati a far

parte di organi collegiali di controllo di enti pubblici regionali

debbono essere nominati, previa intesa con l'Amministrazione di

appartenenza, tra il personale in servizio nel territorio della

Regione": onde gli incarichi in questione dovrebbero essere conferiti

dal Consiglio di presidenza della Corte dei conti a magistrati della

Corte in servizio nelle sezioni per la Regione Siciliana.

Le censure mosse dal giudice a quo alla disposizione denunciata

sono identiche a quelle svolte nella precedente ordinanza (R.O. n.

793 del 1997) riguardo alla disposizione di legge regionale colà

impugnata; e identica è la motivazione della rilevanza della

questione.

5. - Anche in questo giudizio si è costituito il Consiglio di

presidenza della Corte dei conti, in un primo tempo chiedendo che la

questione fosse dichiarata inammissibile e infondata, e chiedendo

invece, in successiva memoria, sulla base delle medesime

considerazioni svolte nell'altro giudizio, che la questione, la quale

investirebbe anche l'art. 22 della legge regionale n. 212 del 1979,

ancorché il dispositivo dell'ordinanza non lo menzioni, sia accolta

relativamente alla limitazione operata dalla legge, per cui gli

incarichi in questione dovrebbero essere conferiti a magistrati in

servizio nelle sezioni regionali della Corte dei conti.

6. - È intervenuto il Presidente della Regione Siciliana,

chiedendo che la questione sia dichiarata in parte inammissibile e in

parte infondata.

Sarebbe inammissibile, per difetto di rilevanza, nella parte in cui

si riferisce al conferimento dell'incarico di presidente del collegio

dei revisori dell'Ente siciliano per la promozione industriale (cui

aveva riguardo una delle due nomine impugnate dai ricorrenti nel

giudizio a quo), in quanto la composizione di tale organo non sarebbe

disciplinata dall'impugnato art. 15 della legge regionale n. 212 del

1979, ma dall'art. 6 della legge regionale 21 dicembre 1973, n. 50

(Norme riguardanti enti pubblici istituiti con leggi regionali e

provvidenze a favore delle piccole e medie imprese industriali).

La parte sostiene poi l'infondatezza della questione con i medesimi

argomenti già prospettati nel giudizio promosso con l'ordinanza

iscritta al n. 793 R.O. 1997. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione

Siciliana ha sollevato due questioni di contenuto analogo. La prima

(R.O. n. 793 del 1997) investe l'art. 5, primo comma, lettera a, e

terzo comma, della legge della Regione Siciliana 6 marzo 1976, n. 25

(Disposizioni per i centri interaziendali per l'addestramento

professionale nell'industria): la lettera a del primo comma prevede

che un membro effettivo e uno supplente del collegio dei revisori dei

conti dei Centri interaziendali per l'addestramento professionale

nell'industria (CIAPI), enti dipendenti dalla Regione, siano nominati

dalle sezioni della Corte dei conti per la Regione Siciliana fra i

magistrati in servizio presso le stesse; il terzo comma a sua volta

dispone che la presidenza del collegio dei revisori sia attribuita al

revisore effettivo nominato dalla Corte dei conti.

La seconda questione (R.O. n. 794 del 1997) riguarda l'art. 15

della legge della Regione Siciliana 14 settembre 1979, n. 212,

recante "Norme riguardanti l'Ente di sviluppo agricolo (ESA),

l'Istituto regionale della vite e del vino (IRVV), l'Azienda

siciliana trasporti (AST), l'Istituto regionale per il credito alla

cooperazione (IRCAC), la Cassa regionale per il credito alle imprese

artigiane (CRIAS), e l'Ente acquedotti siciliani (EAS)", nella parte

in cui prevede l'attribuzione degli incarichi di presidente del

collegio dei revisori dei conti di alcuni enti regionali a magistrati

della Corte dei conti, che dovrebbero essere scelti fra quelli in

servizio in Sicilia, dovendosi ad avviso del remittente applicare

anche ad essi il disposto dell'art. 22 della stessa legge regionale,

ai cui sensi "i dipendenti di amministrazioni o enti pubblici

chiamati a far parte di organi collegiali di controllo di enti

pubblici regionali debbono essere nominati, previa intesa con

l'Amministrazione di competenza, tra il personale in servizio nel

territorio della Regione". Poiché anche tale questione, in taluno

dei profili prospettati, investe la limitazione territoriale della

scelta dei magistrati nominandi, discendente dall'ultima disposizione

citata, deve ritenersi che anche l'art. 22 della legge regionale n.

212 del 1979, ancorché non indicato nel dispositivo dell'ordinanza,

sia oggetto della questione, nella parte in cui vincola a scegliere

fra quelli in servizio nel territorio regionale anche i magistrati

della Corte dei conti chiamati a far parte degli organi di controllo

degli enti.

Le disposizioni denunciate sono ritenute dal giudice a quo

operanti, a seguito della disciplina statale sopravvenuta, che

attribuisce al Consiglio di presidenza della Corte dei conti, fra

l'altro, la competenza per il conferimento ai magistrati di detta

Corte di incarichi estranei a loro compiti istituzionali (art. 13,

secondo comma, numero 3, della legge n. 186 del 1982, cui rinvia

l'art. 10, comma 10, della legge n. 117 del 1988), solo per ciò che

attiene all'obbligo di nominare magistrati della Corte dei conti, e

di sceglierli fra quelli in servizio in Sicilia, e non più per

quanto attiene alla competenza a provvedere a dette nomine, che

sarebbe appunto attribuita al Consiglio di presidenza.

Ad avviso del remittente esse sarebbero in contrasto, in primo

luogo, con le norme dello statuto speciale che delimitano la potestà

legislativa regionale e disciplinano la costituzione di sezioni

regionali della Corte dei conti (artt. 14, 17 e 23), in quanto,

prevedendo incarichi obbligatori presso enti regionali in capo a

magistrati della Corte dei conti, inciderebbero sullo status di

questi, che sarebbe materia estranea alle attribuzioni regionali.

Sarebbero altresì in contrasto con le norme della Costituzione che

riservano alla legge dello Stato la disciplina dell'ordinamento delle

magistrature (art. 108, primo comma), e che garantiscono

l'indipendenza della Corte dei conti (artt. 100, terzo comma, 104,

primo comma, 108, secondo comma) e l'inamovibilità dei magistrati

(art. 107, primo comma, che comporterebbe il necessario consenso

dell'interessato per l'attribuzione di funzioni diverse da quelle di

istituto), in quanto inciderebbero sullo status e sulla indipendenza

dei magistrati contabili, potendosi fra l'altro ritenere inopportuno

che essi rivestano incarichi nell'ambito della Regione presso cui

esercitano le loro funzioni, nonché sulla competenza del Consiglio

di presidenza della Corte dei conti, trattandosi di incarichi

previsti dalla legge come obbligatori, con la conseguente

inoperatività del collegio dei revisori in caso di mancata nomina o

di mancato consenso del magistrato. Il che, inoltre, comporterebbe

una violazione del principio di buon andamento della pubblica

amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione. Infine, le

disposizioni denunciate contrasterebbero con i principi di

ragionevolezza e di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione,

per la ingiustificata disparità di trattamento che si realizzerebbe,

a favore dei magistrati della Corte dei conti in servizio in Sicilia,

rispetto agli altri loro colleghi.

2. - Le questioni hanno oggetti strettamente connessi, e possono

perciò essere riunite per essere decise con unica pronunzia.

3. - Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità,

sollevata dalla difesa della Regione Siciliana riguardo alla

questione relativa all'art. 15 della legge regionale n. 212 del 1979,

fondata sul rilievo che una delle nomine impugnate nel giudizio a quo

riguarda un organo la cui composizione non è disciplinata da detta

legge, bensì dall'art. 6 della legge della Regione Siciliana 21

dicembre 1973, n. 50.

Ai fini della rilevanza della questione, è sufficiente che nel

giudizio a quo la disposizione impugnata debba trovare applicazione:

e poiché l'ordinanza è stata emessa nei giudizi riuniti, in uno dei

quali l'applicabilità della disposizione denunciata è fuori

discussione, non sussiste difetto di rilevanza, restando poi affidata

al giudice remittente la soluzione degli eventuali problemi di

applicabilità della pronuncia di questa Corte a taluno dei giudizi

riuniti che davanti ad esso si svolgono.

4. - Le questioni sono fondate nei limiti di seguito precisati.

Non può condividersi la tesi del remittente, secondo cui la

semplice previsione, contenuta in una legge regionale, che un

incarico, nell'ambito di un ente dipendente dalla Regione, debba

essere attribuito a magistrati, in ispecie della Corte dei conti,

eccederebbe dalla competenza legislativa regionale, violerebbe la

riserva di legge statale in tema di ordinamento delle magistrature e

di status dei magistrati, inciderebbe illegittimamente sulla

indipendenza della Corte dei conti, garantita sia nel suo profilo di

organo di controllo, sia nel suo profilo di organo giurisdizionale, e

contrasterebbe con il principio di buon andamento della pubblica

amministrazione.

Occorre infatti distinguere nettamente fra la disciplina

legislativa che determina la possibilità, i limiti, le condizioni e

le modalità per l'attribuzione a magistrati (dell'ordine giudiziario

o delle magistrature speciali) di incarichi estranei ai loro compiti

di istituto, e una disciplina legislativa che, sul presupposto di

quella, preveda l'attribuzione a magistrati di determinati incarichi.

La prima attiene allo status del magistrato, e rientra dunque

nell'ambito della riserva di legge statale sancita dall'art. 108,

primo comma, della Costituzione, secondo la costante interpretazione

offertane nella giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentenze n. 4

del 1956, n. 81 del 1976, n. 43 del 1982, n. 150 del 1993; da ultimo,

sentenza n. 86 del 1999). Infatti, come per tutti i pubblici

dipendenti, così per i magistrati, i limiti di compatibilità

dell'ufficio ricoperto con lo svolgimento di altre attività e con

l'assunzione di altri incarichi sono un elemento del loro stato

giuridico. In particolare, poi, per i magistrati, l'assunzione di

compiti e lo svolgimento di attività estranee a quelle proprie

dell'ufficio ad essi affidato - anche quando non richiedano una

sospensione o una riduzione delle funzioni ordinarie del magistrato -

sono fattori suscettibili, in astratto, di incidere sulla loro

indipendenza ed imparzialità, connotato e condizione essenziale per

l'esercizio della funzione loro attribuita: sia in quanto può

esservi una interferenza diretta fra compiti propri e ulteriori

attività svolte, sia in quanto l'attribuzione stessa, o la

possibilità di attribuzione, dell'incarico, per la sua natura e per

i vantaggi che possono derivarne, può tradursi in un indiretto

condizionamento del magistrato.

Nessun dubbio può sussistere dunque sulla appartenenza alla

esclusiva competenza del legislatore statale del compito di dettare

la disciplina relativa agli incarichi extraistituzionali dei

magistrati, disciplina che dovrà, in concreto, essere rispettosa

delle esigenze di salvaguardia dell'indipendenza e

dell'imparzialità, e dunque prevedere condizioni e procedure per il

conferimento o per l'autorizzazione all'assunzione dell'incarico con

esse compatibili. Né, quanto alla esclusività della competenza

statale, potrebbe esservi ragione per distinguere fra magistrati

dell'ordine giudiziario o comunque istituzionalmente investiti solo

di funzioni giurisdizionali, e magistrati cui possono essere

attribuite anche funzioni diverse, come quelli del Consiglio di Stato

e della Corte dei conti: sia per la unicità dello status oggi

previsto per questi ultimi, al di là della contingente attribuzione

di funzioni giurisdizionali o di altre funzioni, sia perché

Consiglio di Stato e Corte dei conti sono istituti appartenenti

all'ordinamento statale, come tali sottratti ad ogni intervento

legislativo regionale, e dei cui componenti la legge statale è

tenuta a garantire l'indipendenza dal Governo (art. 100, terzo comma,

della Costituzione), e a maggior ragione da organi politici

territoriali.

L'art. 23, primo e secondo comma, dello statuto siciliano, e le

norme di attuazione dettate con il d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655,

prevedono bensì la costituzione, in Sicilia, di una sezione di

controllo e di una sezione giurisdizionale della Corte dei conti: ma

non le configurano come organismi appartenenti all'ordinamento

autonomo della Regione, sui cui componenti possa quindi esplicarsi

una qualsiasi potestà legislativa regionale.

5. - Ad opposta conclusione deve giungersi invece, come si è

accennato, in relazione ad una legge regionale che, nel disporre,

entro l'ambito della competenza della Regione, circa l'organizzazione

di apparati e di attività della Regione stessa, o da essa

dipendenti, preveda l'utilizzo di singoli magistrati, per compiti che

comportino l'attribuzione di incarichi, estranei a quelli di

istituto, conferiti o autorizzati nei limiti, sulla base dei

presupposti e con le modalità previste dalla normativa di status

applicabile.

Siffatta previsione non si configura di per sé come incidente

sulla disciplina (statale) degli incarichi extraistituzionali dei

magistrati, ma piuttosto come l'utilizzazione di una facoltà

prevista da quella disciplina legislativa.

In questo caso la legge regionale non incide sullo status del

magistrato, più di quanto vi incida la decisione di qualunque

soggetto che, in forza della facoltà riconosciuta dall'ordinamento,

e nel rispetto delle condizioni stabilite dalla normativa statale

sugli incarichi, intenda avvalersi dell'opera di un magistrato

attraverso il conferimento di un incarico siffatto.

6. - La disciplina in tema di incarichi extraistituzionali a

magistrati della Corte dei conti - a parte la norma sulla competenza

del Consiglio di presidenza, contenuta, come si è detto, nell'art.

13, secondo comma, n. 3, della legge n. 186 del 1982, applicabile a

detto Consiglio in forza del rinvio operato dall'art. 10, comma 10,

della legge n. 117 del 1988 - è contenuta oggi nell'art. 58, commi

2 e 3, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e nel d.P.R. 27 luglio

1995, n. 388 (Regolamento recante norme sugli incarichi dei

magistrati della Corte dei conti, ai sensi dell'art. 58, comma 3, del

decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29), che hanno innovato sulla

generica previsione dell'art. 7, quinto e sesto comma, del testo

unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214

del 1934, sulla cui base detti magistrati potevano ricevere o

accettare incarichi, oltre che nei casi stabiliti da leggi o

regolamenti, quando non fossero "in contrasto con le norme vigenti" e

solo in seguito ad ordinanza del Presidente, sentito il Consiglio di

presidenza.

Il principio generale affermato dall'art. 58 del d.lgs. n. 29 del

1993 è quello secondo cui le pubbliche amministrazioni non possono

conferire ai dipendenti incarichi "che non siano espressamente

previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non

siano espressamente autorizzati" (comma 2). Per quanto riguarda in

ispecie i magistrati, viene demandato ad apposito regolamento

l'emanazione di norme "dirette a determinare gli incarichi consentiti

e quelli vietati" (comma 3), e si stabilisce che, scaduto invano il

termine per l'emanazione del regolamento, "l'attribuzione degli

incarichi è consentita nei soli casi espressamente previsti dalla

legge o da altre fonti normative" (comma 4). Il d.P.R. n. 388 del

1995 ha dettato le norme per i magistrati della Corte dei conti.

Esso stabilisce fra l'altro che i magistrati non possono ricoprire

incarichi se non nei casi espressamente previsti "da leggi dello

Stato o dal presente regolamento" (art. 2, comma 1); che gli

incarichi "non possono essere conferiti né autorizzati quando

l'espletamento degli stessi, tenuto anche conto delle circostanze

ambientali, sia suscettibile di determinare una situazione

pregiudizievole per l'indipendenza e l'imparzialità del magistrato,

o per il prestigio e l'immagine della magistratura della Corte dei

conti" (art. 2, comma 2); che il Consiglio di presidenza, sulla base

di criteri oggettivi previamente adottati - che devono assicurare

anche una "equa ripartizione" degli incarichi fra tutti i magistrati

-, valuta la natura e il tipo dell'incarico, il suo fondamento

normativo, la compatibilità con l'attività d'istituto, il numero

complessivo di magistrati della Corte utilizzati dall'amministrazione

richiedente, il numero e la qualità degli incarichi espletati

dall'interessato nell'ultimo quinquennio (art. 2, commi 3 e 4); che

gli incarichi sono attribuiti sulla base di una richiesta non

nominativa dell'amministrazione interessata o anche, in base a

motivate ragioni, e previo consenso del magistrato interessato, su

indicazione nominativa (art. 3, commi 2 e 4); che sono consentiti in

via generale una serie di tipi di incarichi elencati (art. 3, comma

3), fra cui quelli "previsti da legge dello Stato o dal presente

regolamento, con specifico riferimento a magistrati della Corte dei

conti in generale, salvo quanto previsto dall'art. 2" (lettera h);

che sono, invece, vietati alcuni tipi di incarichi elencati (art. 3,

comma 6), fra i quali quelli di "partecipazione a collegi sindacali o

di revisori dei conti", ma con salvezza dei "casi espressamente

previsti da legge dello Stato o delle regioni" (lettera g).

7. - La Corte non è chiamata in questa sede a vagliare la

conformità a Costituzione della norma (art. 58, comma 3, del d.lgs.

n. 29 del 1993) che demanda ad un regolamento la determinazione degli

incarichi consentiti e di quelli vietati. È sufficiente, ai fini del

presente giudizio, constatare che la disciplina in vigore non esclude

l'assunzione, da parte dei magistrati della Corte dei conti, di

incarichi nell'ambito di collegi di revisori dei conti di enti

disciplinati da legge regionale (art. 3, comma 6, lettera g del

d.P.R. n. 388 del 1995); e che, del resto, il principio

legislativamente affermato, destinato a valere anche in mancanza del

regolamento, è quello dell'ammissibilità di incarichi espressamente

previsti da legge o da "altre fonti normative" (art. 58, comma 2 e

comma 3, del d.lgs. n. 29 del 1993), onde ancora una volta non è

esclusa la possibilità di assunzione di incarichi previsti da una

legge regionale, fermo restando che è solo la fonte statale, secondo

quanto si è sopra precisato, a poter determinare i limiti e le

condizioni di ammissibilità degli incarichi in generale.

8. - Le disposizioni impugnate, nella parte in cui prevedono

l'attribuzione dell'incarico di revisore dei conti di enti regionali

a magistrati della Corte dei conti, non eccedono dunque dalla

competenza regionale, né di per sé violano i parametri

costituzionali invocati, relativi alle garanzie di indipendenza della

Corte dei conti e dei suoi magistrati, in quanto non vanno intese

come dirette a prevedere la possibilità o i limiti della

attribuzione ai magistrati contabili di incarichi extraistituzionali,

incidendo così sul loro status ma come dirette a disciplinare

l'organizzazione degli enti regionali considerati, utilizzando, per

quanto riguarda la composizione dei loro collegi dei revisori, la

facoltà, discendente dalle norme statali, di conferimento di detti

incarichi a magistrati della Corte dei conti, sul presupposto,

dunque, e alla condizione che essi risultino attribuibili in base

alla normativa concernente il loro status.

9. - Né può condividersi il rilievo secondo cui, configurandosi

tali incarichi, nelle leggi regionali, come necessariamente

attribuiti a magistrati della Corte dei conti, le relative previsioni

verrebbero ad incidere sulla competenza del Consiglio di presidenza,

che sarebbe costretto a conferire gli incarichi, perché altrimenti

si determinerebbe l'inoperatività dell'organo, con violazione,

dunque, anche del principio di buon andamento della pubblica

amministrazione.

Il carattere "necessario" di tali incarichi, ai fini della regolare

composizione dei collegi dei revisori secondo la disciplina

legislativa regionale, non comporta affatto né l'obbligo per il

magistrato designato di accettare l'incarico, estraneo ai suoi

compiti di istituto, né l'obbligo per il Consiglio di presidenza di

conferirlo: al contrario, il Consiglio conserva intatti i suoi

poteri-doveri di deliberazione sulla sola base delle norme statali

che disciplinano in generale gli incarichi e dei criteri oggettivi

che esso deve preventivamente darsi, ai sensi dell'art. 2, comma 3,

del d.P.R. n. 388 del 1995.

Quella che nessuno, in concreto, possa essere designato, ovvero che

nessuno accetti l'incarico, è una eventualità di mero fatto,

verificandosi la quale spetterebbe al legislatore regionale valutare

l'opportunità o la necessità di modificare la disciplina di sua

competenza per rendere comunque possibile la costituzione degli

organi in questione. Non basta questa mera eventualità, né

l'eventuale inconveniente di fatto che si verifichi, a configurare un

contrasto della disposizione regionale con il principio di buon

andamento della pubblica amministrazione.

10. - Si deve a questo punto valutare se le disposizioni censurate

confliggano con i parametri costituzionali invocati nella parte in

cui restringono la scelta, ai fini degli incarichi in questione, ai

magistrati contabili in servizio nell'ambito della Regione Siciliana:

o direttamente, come nel caso dell'art. 5 della legge regionale n.

25 del 1976, o attraverso l'applicazione ai magistrati contabili

della norma dettata in generale per i dipendenti di amministrazioni

ed enti pubblici chiamati a far parte degli organi collegiali di

controllo (art. 22 della l.r. n. 219 del 1979).

Non è fondata la prospettazione dell'autorità remittente, secondo

cui tale limitazione contrasterebbe con l'art. 3 della Costituzione

per la ingiustificata disparità di trattamento che ne deriverebbe

fra i magistrati contabili in servizio in Sicilia e i loro colleghi

in servizio in altre aree territoriali.

La censura appare viziata dallo stesso equivoco già considerato ad

altro proposito: poiché la disposizione regionale non modifica lo

status dei magistrati contabili, ma si limita ad utilizzare

nell'ambito della competenza regionale, e per fini che riguardano la

Regione, la possibilità di conferimento di incarichi

extraistituzionali a magistrati contabili, non può parlarsi di una

norma di status che discrimini fra questi ultimi. Né d'altra parte,

in un regime che consente incarichi anche su "indicazione nominativa"

(art. 3, comma 4, del d.P.R. n. 388 del 1995), può ritenersi che

contrasti col principio di eguaglianza la semplice possibilità che

uno o alcuni magistrati, a differenza di altri, siano investiti di

determinati incarichi. Quanto poi al criterio della "equa

ripartizione degli incarichi fra tutti i magistrati", di cui è

parola nell'art. 2, comma 4, del d.P.R. n. 388 del 1995, esso è un

criterio guida che deve valere per le deliberazioni del Consiglio di

presidenza, e che deve essere rispettato nel complesso delle

deliberazioni medesime; non vale per i soggetti che, utilizzando la

facoltà concessa dalle norme statali, decidono di avvalersi di

magistrati o di determinati magistrati della Corte dei conti per

incarichi extraistituzionali.

La delimitazione territoriale, di per sé considerata, non esprime

altro che un criterio di scelta delle persone da incaricare in base

alle esigenze proprie del soggetto che provvede in tal modo, nella

specie la Regione: e non vi è dubbio che ragioni, ad esempio, di

agilità organizzativa o di contenimento della spesa possano indurre

legittimamente a ricorrere, per tali incarichi, a persone che già

operano, nei loro compiti di istituto, nello stesso ambito

territoriale ove dovrebbe essere svolta l'attività.

11. - Tuttavia, nella specie, la delimitazione territoriale, per il

contesto normativo in cui si colloca, e per le caratteristiche degli

incarichi in questione, contrasta con le esigenze di salvaguardia

dell'indipendenza e dell'imparzialità dei magistrati contabili

(espresse fondamentalmente nell'art. 100, terzo comma, e nell'art.

108, secondo comma, della Costituzione), le quali, come si è detto,

governano anche la materia degli incarichi extraistituzionali, e sono

affidate, per la loro cura in concreto, alle determinazioni del

Consiglio di presidenza della Corte dei conti.

Le sezioni regionali siciliane della Corte dei conti svolgono, in

posizione di indipendenza, nei confronti dell'amministrazione

regionale, comprensiva degli enti pubblici dipendenti dalla Regione,

e degli amministratori e dei funzionari che operano presso di essa,

tutte le funzioni di controllo e giurisdizionali proprie della Corte

stessa: ivi comprese le funzioni di riscontro a posteriori sulla

gestione delle pubbliche amministrazioni, disciplinate dall'art. 3,

commi 4, 5, 6 e 7, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, nel cui ambito

fra l'altro la Corte verifica il perseguimento degli obiettivi

stabiliti dalle leggi regionali (comma 5), riferisce all'assemblea

regionale sull'esito del controllo eseguito, anche con valutazioni

sul funzionamento dei controlli interni, e formula alle

amministrazioni interessate le proprie osservazioni (commi 6 e 7).

I collegi dei revisori dei conti degli enti regionali in questione

svolgono le funzioni tipiche del controllo interno, essendo dunque a

loro volta soggetti alle valutazioni "esterne" della Corte dei conti.

È palese il rischio di un intreccio fra i due ordini di funzioni,

suscettibile di tradursi in una menomazione dell'indipendenza e

dell'imparzialità dei magistrati delle sezioni regionali della

Corte, a causa della necessaria presenza istituzionale di magistrati,

appartenenti alle stesse sezioni, nell'ambito, e addirittura alla

presidenza, degli organi degli enti regionali.

A ben vedere, la previsione dell'affidamento di siffatti incarichi

ai soli magistrati delle sezioni siciliane della Corte, contenuta

nelle disposizioni impugnate, non ha il senso e la portata di una

semplice scelta di opportunità per ragioni organizzative, ma esprime

una linea di coinvolgimento istituzionale di dette sezioni,

attraverso i magistrati ad esse addetti, in un'attività di controllo

interno nell'ambito di amministrazioni regionali, a loro volta poi

soggette ai poteri istituzionali di controllo esercitati dalle stesse

sezioni. Non è un caso, infatti, che non si tratti di una scelta

isolata ed occasionale, ma corrisponda ad una linea di politica

istituzionale applicata sistematicamente nella disciplina

dell'organizzazione degli enti regionali in Sicilia: la disposizione,

impugnata, dell'art. 5 della legge regionale n. 25 del 1976 si

riferisce ad una categoria di enti (i centri interaziendali per

l'addestramento professionale nell'industria); la disposizione, pure

impugnata, dell'art. 15, primo comma, della legge regionale n. 212

del 1979 si riferisce a quattro enti regionali; nello stesso senso

dispone, per altri due enti regionali, il terzo comma dello stesso

art. 15; identica previsione si trova, a proposito di altri enti, in

altre leggi regionali (cfr. ad esempio art. 6, primo comma, della

legge regionale 21 dicembre 1973, n. 50, a proposito dei collegi dei

revisori di tre enti).

Che siffatta linea possa corrispondere all'intento del legislatore

regionale, di per sé lodevole, di imprimere caratteri di serietà e

di "neutralità" al controllo interno agli enti, attraverso la

presenza della professionalità tipica dei magistrati contabili, non

elimina la "contaminazione" fra controlli interni ed esterni, che si

può realizzare attraverso la sistematica attribuzione di incarichi

di controllo interno, conferiti e remunerati dalla Regione o da enti

regionali, a molti degli stessi magistrati che per i compiti di

istituto operano, nel medesimo ambito territoriale, nell'organo di

controllo esterno. La limitazione territoriale, in questo caso, si

traduce in un ostacolo all'esercizio dei compiti di salvaguardia

dell'indipendenza e dell'imparzialità dei magistrati, affidati al

Consiglio di presidenza, cui spetta, proprio a questi fini,

deliberare sugli incarichi, e che non potrebbe impedire, non tanto in

singole occasioni (per le quali esso potrebbe sempre esercitare la

sua potestà di rifiutare in concreto la designazione), ma

sistematicamente, che si crei l'accennato rischio di intreccio,

pericoloso per l'indipendenza della Corte e dei suoi magistrati.

12. - Deve dunque concludersi che sono costituzionalmente

illegittime, per contrasto con gli articoli 100, terzo comma, e 108,

secondo comma, della Costituzione, le disposizioni denunciate nella

parte in cui limitano ai magistrati in servizio presso le sezioni

regionali siciliane la scelta dei magistrati contabili cui possono

essere conferiti gli incarichi in questione.

La dichiarazione di illegittimità deve colpire pertanto l'art. 5,

primo comma, lettera a della legge regionale n. 25 del 1976, nella

parte in cui enuncia detta limitazione; e l'art. 22 della legge

regionale n. 212 del 1979 nella parte in cui prevede che anche i

magistrati della Corte dei conti, chiamati a far parte di organi

collegiali di controllo di enti pubblici regionali, debbono essere

nominati tra il personale in servizio nel territorio della Regione.

Rimane invece indenne da tale dichiarazione l'art. 15 della stessa

legge regionale n. 212 del 1979, il quale non si riferisce alla

limitazione territoriale predetta.