Sentenza n. 236/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 21 febbraio

1989, n. 68 (Disposizioni per alcune categorie di personale tecnico e

amministrativo delle Università), promosso con ordinanza emessa il

27 giugno 1991 dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto sui

ricorsi riuniti proposti da Galfano Luciano ed altri, contro

l'Università degli Studi di Padova ed altro, iscritta al n. 720 del

registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 1° aprile 1992 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Ritenuto in fatto

1. - Nel procedimento vertente sui ricorsi riuniti proposti da

numerosi dipendenti (non docenti) dell'Università degli studi di

Padova contro l'Università medesima e il Ministero dell'università

e della ricerca scientifica, il T.A.R. del Veneto, con ordinanza del

27 giugno 1991, pervenuta alla Corte costituzionale il 5 dicembre

1991, ha sollevato, in riferimento all'art. 36 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale della legge 21 febbraio

1989, n. 63, "nella parte in cui non stabilisce che per il periodo

anteriore alla decorrenza dell'inquadramento previsto e regolato

dall'art. 1 della stessa legge sia attribuito al personale che ha

svolto le accertate mansioni superiori il trattamento economico della

qualifica correlata alle mansioni stesse".

I ricorrenti, precedentemente inquadrati nella quarta qualifica

funzionale di cui all'art. 2 della legge 11 luglio 1980, n. 312,

hanno svolto mansioni corrispondenti alla sesta qualifica. Previo

accertamento della congruenza tra il profilo professionale richiesto

e le mansioni di fatto esercitate e dopo aver sostenuto una prova

idoneativa, sono stati inquadrati nella detta qualifica con effetto,

secondo l'interpretazione del giudice a quo, dal superamento della

prova. Essi lamentano che la legge non abbia loro riconosciuto il

diritto al trattamento economico della qualifica superiore anche per

il periodo anteriore al riconoscimento formale.

Il giudice remittente premette che nel pubblico impiego l'art. 36,

primo comma, della Costituzione va coordinato con l'art. 97, terzo

comma, per cui l'attribuzione di un certo tipo di mansioni non è per

se stessa indicativa della qualità del lavoro prestato, ma lo è

soltanto in congiunzione con l'accertamento della relativa capacità

professionale mediante pubblico concorso o in altro modo stabilito

dalla legge. Donde la regola, implicitamente confermata dai contratti

collettivi per i vari comparti, che il trattamento dei pubblici

dipendenti è determinato dal loro inquadramento nelle qualifiche

funzionali, non direttamente dalle mansioni svolte.

Tuttavia questi argomenti non sono ritenuti incontrovertibili "in

presenza di un orientamento della Corte costituzionale (sent. n. 57

del 1989) che sembra far corrispondere la qualità del lavoro al tipo

di mansioni, e che sembra subordinare l'art. 97 della Costituzione

all'art. 36". Perciò il Tribunale reputa di non poter dichiarare

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

proposta dai ricorrenti.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura nega che la legge impugnata sia in contrasto con

l'art. 36 della Costituzione, sul riflesso che "allo svolgimento di

mansioni superiori non corrisponde necessariamente un'effettiva

superiore quantità o qualità del lavoro, dato che questa, più che

dall'inquadramento in una determinata qualifica, dipende dalla

capacità professionale e dalla laboriosità del dipendente". Considerato in diritto

1. - Il T.A.R. del Veneto mette in dubbio la conformità all'art.

36 della Costituzione dell'art. 1 della legge 21 febbraio 1989, n.

63, nella parte in cui, per il periodo antecedente alla decorrenza

dell'inquadramento ivi disposto, non riconosce al personale tecnico e

amministrativo delle università, che ha svolto di fatto le accertate

mansioni superiori, il trattamento economico della qualifica

corrispondente.

2. - La questione non è fondata.

Va osservato in limine che tra l'art. 36, primo comma, della

Costituzione e l'art. 97, terzo comma, della Costituzione non esiste

la polarità ravvisata dal giudice a quo. Il principio dell'accesso

agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante pubblico

concorso non è incompatibile col diritto dell'impiegato, assegnato a

mansioni superiori alla sua qualifica, di percepire il trattamento

economico della qualifica corrispondente, giusta il principio di equa

retribuzione sancito dall'art. 36 della Costituzione. Esso è

inconciliabile soltanto con la regola - introdotta nell'art. 2103

cod. civ. dall'art. 13 dello statuto dei lavoratori - di automatica

acquisizione della qualifica superiore quando l'assegnazione si

prolunghi oltre un certo periodo di tempo. L'accertamento della

capacità professionale mediante la procedura concorsuale o in altro

modo stabilito dalla legge è un presupposto costitutivo

dell'inquadramento formale nella corrispondente qualifica funzionale,

non un indice necessario della qualità del lavoro prestato ai fini

dell'art. 36 della Costituzione.

Ciò non significa che l'art. 36 debba trovare incondizionata

applicazione ogni volta che il pubblico impiegato venga adibito a

mansioni superiori. L'art. 98, primo comma, della Costituzione vieta

che la valutazione del rapporto di pubblico impiego sia ridotta alla

pura logica del rapporto di scambio.

Un primo limite deriva dall'art. 97, primo comma, della

Costituzione, il quale autorizza norme di organizzazione dei pubblici

uffici che, per esigenze eccezionali di buon andamento dei servizi,

consentono l'assegnazione temporanea di dipendenti a mansioni

superiori alla loro qualifica senza diritto a variazioni del

trattamento economico. Un esempio è fornito dall'art. 29, secondo

comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, in merito al quale questa

Corte si è pronunciata con le sentenze nn. 57 del 1989 e 296 del

1990 richiamate dal giudice remittente. Nel caso di assegnazione a

mansioni superiori per vacanza del posto corrispondente, protratta

indefinitamente senza provvedere al bando di concorso per la

copertura del posto, le sentenze citate hanno statuito che, trascorso

il periodo di tempo indicato dalla legge come limite massimo di

riconoscibilità delle esigenze eccezionali di servizio, il

dipendente non può essere trattenuto nelle mansioni più elevate

senza adeguamento del trattamento economico secondo il precetto

dell'art. 36 della Costituzione.

Nel caso di posizioni diffuse di prolungata adibizione a mansioni

più elevate della qualifica, un limite di diversa natura può

derivare da un intervento legislativo che provveda a regolarizzare

queste posizioni con effetto ex nunc, ma con modalità e agevolazioni

tali da compensare l'eccedenza delle mansioni svolte anteriormente

rispetto alla qualifica rivestita dal dipendente. Di questo tipo è

il caso che ha dato luogo all'odierno incidente di costituzionalità.

La legge impugnata è intervenuta per regolarizzare la posizione di

alcune categorie di dipendenti tecnici e amministrativi delle

università inquadrati nella quarta qualifica funzionale, ma da

tempo, più o meno risalente, adibiti a mansioni superiori; ed è

intervenuta con una valutazione complessiva che ha tenuto conto anche

del servizio precedentemente prestato in tali mansioni. Ai ricorrenti

è stato concesso il duplice vantaggio della promozione per saltum

dalla quarta alla sesta qualifica e dell'esonero dal requisito del

pubblico concorso, sostituito da una semplice prova idoneativa. Tali

agevolazioni, e in particolare la deroga al principio dell'art. 97,

terzo comma, della Costituzione, hanno una funzione sanante delle

situazioni pregresse e quindi non possono essere cumulate con la

pretesa di differenze retributive arretrate, fondata sull'art. 36

della Costituzione.

I ricorrenti non hanno ragione di dolersi di questa soluzione

legislativa, peraltro previamente concordata dal Governo con le

organizzazioni sindacali più rappresentative del personale

universitario e fissata nel contratto collettivo stipulato nel

settembre del 1987, una parte del quale è riprodotta letteralmente

nell'art. 1 della legge impugnata.