Sentenza n. 280/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, ultimo

comma, parte II della legge 23 dicembre 1975, n. 698 (Scioglimento e

trasferimento delle funzioni dell'Opera nazionale per la protezione

della maternità e dell'infanzia) nel testo modificato dalla legge 1

agosto 1977, n. 563 promosso con ordinanza emessa il 14 giugno 1982 dal

TAR per il Lazio sui ricorsi riuniti di Bonanno Rosaria ed altri e

INADEL, iscritta al n. 596 del registro ordinanze 1983 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11 dell'anno 1984.

Visto l'atto di costituzione di Bonanno Rosaria nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 16 ottobre 1984 il Giudice relatore

Virgilio Andrioli;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1.1. - Bonanno Rosario e 38 litisconsorti, Barbino Giuseppe e 104

litisconsorti, Baldeschi Littoria e 24 litisconsorti, tutti ex

dipendenti dell'ONMI cessarono di prestare servizio a seguito della

soppressione dell'Ente avvenuta il 31 dicembre 1975 per effetto della

l. 23 dicembre 1975, n. 698, entro 6 mesi dalla data dello scioglimento

erano stati poi trasferiti con decreto del Ministro per la sanità ai

sensi dell'art. 6 della legge stessa e con decorrenza dal 1 gennaio

1976 al Comune di Roma ove in atto prestavano servizio.

Con ricorsi notificati il 14 gennaio 1980 nell'interesse di Bonanno

Rosaria e litisconsorti, il 19 marzo 1980 nell'interesse di Barbino

Giuseppe e litisconsorti e l'8 luglio 1980 nell'interesse di Baldeschi

Littoria e litisconsorti, chiesero al TAR del Lazio dichiararsi di loro

spettanza le somme corrispondenti alla indennità di anzianità

maturata per il servizio prestato presso l'ONMI e condannarne

l'intimato INADEL al pagamento con decorrenza dal 31 dicembre 1975 in

una con gli interessi legali e il maggior danno conseguente alla

svalutazione monetaria argomentando da ciò a) che il regolamento per

il trattamento di quiescenza del personale dell'ONMI, appr. con d.

interministeriale 5 agosto 1969, n. 300.9/822, assegnava due distinti e

cumulabili trattamenti a fine servizio (indennità di buonuscita a

carattere previdenziale alimentata anche con contributi a carico del

lavoratore (art. 4 alinea n. 3), indennità di anzianità sotto forma

di retribuzione differita a totale carico dell'ente datore di lavoro

(artt. 1 cpv. e 4 alinea n. 21), b) che la citata legge 698/1975, nel

testo novellato con l. 1 agosto 1977, n. 563, ebbe a disporre all'art.

9, commi primo e terzo, che "ai fini dell'assistenza malattia e del

trattamento di fine servizio, il personale trasferito è iscritto agli

Istituti od Enti previsti per il personale delle Amministrazioni

ricorrenti" (nella specie l'INADEL) e che "il trattamento di fine

servizio sarà liquidato agli interessati da parte dei predetti enti,

per i periodi di servizio prestati presso le Amministrazioni riceventi

nella misura prevista per il relativo personale e, per il periodo di

servizio prestato presso l'ONMI, nella misura prevista dal regolamento

per il trattamento di quiescenza del personale del predetto ente.

L'ufficio liquidatore verserà agli istituti od enti interessati per

conto dell'ONMI l'importo delle indennità di anzianità maturate

all'atto del trasferimento, sulla base del citato regolamento, da

ciascun dipendente trasferito...", c) che la disciplina della

liquidazione in forma unitaria del trattamento di fine rapporto da

attuarsi secondo due diverse misure in relazione ai due distinti

periodi di esercizio presi in considerazione aveva per oggetto

esclusivamente l'indennità di natura previdenziale (buonuscita per il

rapporto con l'ONMI prima e c.d. premio di servizio ex art. 2, l. 8

marzo 1968, n. 152 per il rapporto con il Comune di Roma poi) e non

aveva alcun riferimento alla indennità di anzianità attribuita

unicamente per il periodo di servizio compiuto alle dipendenze

dell'ONMI, d) che una diversa interpretazione per un verso era smentita

dall'argomento letterale desumibile dal testo originario dell'art. 9,

comma terzo, l. 698/1975, nel quale si era avuta cura di adoperare, in

luogo della più generica espressione "trattamento di fine rapporto"

poi introdotta con la successiva l. 563/1977, la espressione

"indennità di buonuscita", e per altro verso condurrebbe alla

conseguenza di ritenere dovuta anche per il periodo di attività

prestata presso il Comune di Roma una indennità di anzianità priva di

fondamento giuridico ed economico e per la quale sarebbe assurdo

richiamare una "misura" di erogazione del tutto inesistente dal

momento che l'art. 7, l. 152/1968 irroga il divieto per le

Amministrazioni degli enti locali di corrispondere trattamenti

supplementari di fine servizio a favore dei propri dipendenti in

aggiunta al trattamento dovuto dagli enti previdenziali cui il

personale medesimo è iscritto per legge (divieto valevole a fortiori

per il comportamento degli enti previdenziali stessi), e) che

dell'importo delle due distinte indennità che l'ufficio liquidatore ha

versato all'INADEL per conto dell'ONMI, l'INADEL ha diritto di

trattenere nella sua disponibilità soltanto la parte corrispondente

all'indennità di buonuscita, la quale va accantonata per costituire il

relativo fondo cui attingere per erogare in unica soluzione la

indennità di natura previdenziale all'atto della cessazione

dell'attuale rapporto di lavoro, laddove la parte relativa alle

indennità di anzianità già maturate divenute esigibili dovevano

essere corrisposte agli interessati sin dal 31 dicembre 1975 sia

perché era ormai cessato definitivamente il rapporto di lavoro con

l'ONMI su cui esclusivamente si basava, sia perché il successivo

rapporto di lavoro con il Comune di Roma non poteva esserne considerato

una continuazione se non in senso meramente cronologico e non già come

una ulteriore maturazione sia perché la sua ritenzione nelle casse

dell'INADEL più non avrebbe alcuna giustificazione ammenoché non si

ricostruisse il regime come indicizzato all'aumento del costo della

vita od ancorato al valore dell'ultimo stipendio all'atto del

pensionamento delle singole ricorrenti. L'INADEL, costituitosi in

giudizio, chiese respingersi la domanda argomentando a) che dagli artt.

6, 8 e 9, l. 698/1975, parzialmente modificata dalla l. 563/1977, si

evinceva la volontà del legislatore di non considerare cessato,

all'atto di scioglimento dell'ONMI, il rapporto di lavoro con i suoi

dipendenti, b) che la l. 698/1975 stabilisce che l'indennità di fine

rapporto, all'atto del trasferimento dei dipendenti, doveva essere non

già a questi corrisposta ma versata dall'Ufficio liquidazione ONMI

agli Enti ed Istituti interessati (nella specie INADEL), c) che il

rapporto tra ONMI e INADEL s'inquadrava, a stare al titolo della legge

"Scioglimento e trasferimento delle funzioni dell'Opera Nazionale della

Maternità e dell'Infanzia", nello schema della novazione soggettiva e

non della novazione oggettiva, d) che la circostanza che la legge

distingua la diversa misura della indennità relativa al servizio ONMI

e della indennità premio relativa al servizio presso l'Ente locale,

dimostra che la liquidazione è unica sebbene sia diversa l'aliquota da

prendere a base per il calcolo delle varie indennità riferendosi per

il servizio prestato presso l'ONMI al relativo Regolamento e per il

servizio prestato presso l'Ente locale alla l. 152/1968, e) che la tesi

di esso Istituto era confortata dal parere al riguardo espresso dal

Consiglio di Stato nell'adunanza del 16 maggio 1980 - Sezione I - n.

459 del 1979.

1.2. - Con ordinanza emessa il 14 giugno 1982 (pervenuta alla Corte

il 22 giugno 1983; comunicata il 22 aprile 1983 e notificata il 3

giugno 1983; pubblicata nella G. U. n. 11 dell'11 gennaio 1984 e

iscritta al n. 596/1983) il TAR del Lazio, riuniti i tre ricorsi, ha

dichiarato non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3,

36, 38, comma secondo e 42 comma terzo, Cost., la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 9, ultimo comma, II parte l. 23

dicembre 1975, n. 698 nel testo modificato dalla l. 1 agosto 1977, n.

563. Ha premesso il giudice a quo a) che se la normativa

s'interpretasse nel senso che abbia per oggetto soltanto l'indennità

di natura previdenziale (buonuscita per il rapporto con l'ONMI e poi

c.d. premio di servizio ex art. 2,1. 152/1968) e non abbia alcun

riferimento all'indennità di anzianità attribuita per il periodo di

servizio compiuto presso l'ONMI, delle due distinte indennità versate

dall'Ufficio liquidatore all'INADEL per conto dell'ONMI l'Istituto

avrebbe diritto a ritenere soltanto la parte corrispondente

all'indennità di buonuscita, da erogarsi in unica soluzione all'atto

della definitiva cessazione del servizio, laddove la parte relativa

all'anzianità già maturata sarebbe divenuta esigibile e sarebbesi

dovuta corrispondere sin dal 31 dicembre 1975 sia perché a tal data

era ormai definitivamente cessato il rapporto di lavoro con l'ONMI sia

perché il successivo rapporto non poteva essere considerato se non in

senso meramente cronologico una continuazione di quello e non poteva

valere ad alimentarne una ulteriore maturazione sia, infine, perché la

sua ritenzione nelle casse dell'INADEL darebbe luogo ad un

ingiustificato arricchimento per l'Ente ammenoché non si ritenesse il

regime come indicizzato all'aumento del costo della vita ed ancorato

all'ammontare dell'ultimo stipendio percepito all'atto del collocamento

a riposo del singolo dipendente, b) che peraltro i ricorrenti

sostenevano che, qualora la normativa dovesse essere intesa nel senso

di consentire all'INADEL di acquisire le quote di indennità già

accantonate in favore degli ex dipendenti dell'INADEL con il solo

obbligo di versarne agli interessati all'atto del definitivo

collocamento a riposo il definitivo importo monetario senza cioè tener

conto della successiva anzianità da essi maturata né della misura

dell'ultima retribuzione da essi percepita, né comunque degli indici

ufficiali sugli intervenuti aumenti nel costo della vita, la normativa

stessa risulterebbe in contrasto con i principi costituzionali e in

particolare con gli artt. 3, 36 e 42 Cost.. Ciò premesso, ha il TAR

del Lazio osservato c) che per quanto concerne la violazione dell'art.

3 dovevasi riconoscere che nella ipotesi prospettata si verrebbe a

realizzare una concreta disparità di trattamento tra i dipendenti

cessati dal servizio al momento della soppressione dell'ONMI o

immediatamente dopo e dipendenti che avessero proseguito la loro

attività presso i nuovi enti di destinazione, e tra dipendenti che

nell'imminenza della soppressione dell'ONMI avessero ottenuto sotto

forma di anticipazioni varie la quasi totalità dell'indennità loro

spettante e coloro che tali anticipazioni non avessero ottenuto per non

averle richieste, d) che per quanto concerne l'art. 36 la natura di

retribuzione differita riconosciuta dalla C. Cost. 75/1968 alla

indennità di anzianità induceva a constatare che questa veniva a

perdere il requisito della proporzionalità a quantità e qualità di

lavoro ragguagliate all'ultimo stipendio per essere il suo importo

sottratto alla disponibilità degli aventi diritto e nominalisticamente

inalterato per tutto il periodo di servizio presso i nuovi enti

destinatari, e) che per quanto riguarda l'art. 42 comma terzo Cost.

verrebbesi a realizzare una sostanziale espropriazione - senza alcuna

compensazione o ristoro né alcun valido motivo d'interesse generale -

di parte del potere d'acquisto che le indennità accantonate avevano

alla data di soppressione dell'ONMI come dei vantaggi economici

conseguenti alla immediata disponibilità del denaro e al prezzo

dell'uso dello stesso ad esso corrispondente, f) che peraltro potevasi

obiettare che, ai sensi dell'art. 6, ultimo comma, l. 698/1975,

l'indennità continuasse a sussistere e il relativo fondo ad

alimentarsi a carico del nuovo ente destinatario (art. 6, ultimo comma

non neutralizzato dall'art. 17 l. 152/1968 avente carattere generale e

comunque anteriore nel tempo). È il giudice a quo passato ad osservare

g) in ordine all'indebito arricchimento realizzato dall'INADEL con

detenere le indennità già maturate e con corrisponderle nella stessa

misura alla cessazione del servizio - che potrebbesi evitare

corrispondendo a tale momento alle ricorrenti una indennità

commisurata all'ultima retribuzione percepita e mercé l'applicazione

di opportuno meccanismo di indicizzazione - che la copertura doveva

essere costituita da un fondo comune ispirato a criteri di mutualità e

solidarietà e impostato secondo calcoli attuariali idonei a far

fronte ad aggravi imprevisti, non senza riflettere che il maggior onere

sarebbe compensato dal vantaggio economico derivante dalla immediata

disponibilità delle somme versate per conto dell'ONMI dall'ufficio

liquidatore, e h) che Cass. S. U. 22 ottobre 1979, numero 5470

(seguita da Cons. Stato, Sez. I 16 maggio 1980, n. 454/1979) aveva

affermato che l'art. 6, l. 698/1975 implicava un passaggio di

dipendenti fra enti pubblici senza soluzione di continuità per cui

verrebbe meno il presupposto per il pagamento immediato

dell'indennità. Proprio siffatti precedenti giurisprudenziali hanno

indotto il TAR Lazio ad escludere la possibilità di tentare una

soluzione ermeneutica capace di scongiurare discrasie, diffrazioni e

sbilanciamenti del trattamento erogativo e a sottoporre all'esame di

questa Corte i profili di incostituzionalità, dappoiché opera - è

vero - nell'ordinamento il c.d. versante "dei trattamenti differenziati

di quiescenza", ma non meno vero si è che l'art. 3 è correlato con

l'art. 36 Cost. il quale prevede una retribuzione proporzionale non

solo alla "quantità" ma anche alla "qualità" di lavoro, e con l'art.

38, comma secondo che riuscirebbe offeso dallo sbalzo finanziario tra

remunerazione di attività e influenza della vecchiaia che specie per

il logorio fisico (a tutt'oggi inevitabile) inciderebbe notevolmente

sul tenore di vita, né va tenuta in non cale la svalutazione monetaria

operante su somme "congelate" per un cospicuo lasso di tempo.

1.3. - Avanti la Corte si è costituito in difesa di Lo Cascio

Maria Rosa, Bonanno Rosaria, Primus Wanda e Baldeschi Littoria l'avv.

Nicola Picardi giusta procura in calce ad atto di deduzioni depositato

il 14 febbraio 1984 e, quindi, fuori termini. È intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri con atto depositato il 31 gennaio

1984 con il quale l'Avvocatura generale dello Stato ha argomentato per

la dichiarazione d'infondatezza delle proposte questioni da ciò a) che

ricorrenti prima e TAR poi hanno confrontato tra loro, per rilevare una

diversità di trattamento, posizioni che non possono essere considerate

eguali ma che sono anzi chiaramente diverse proprio in relazione al

tempo occorrente per la liquidazione della indennità di anzianità, b)

che per l'ulteriore periodo di servizio da prestare alle dipendenze del

Comune l'osservanza dell'art. 36 Cost., che garantisce al lavoratore

una retribuzione proporzionale alla quantità e qualità del suo

lavoro, va accertata verificando la congruità rispetto a quelle

esigenze delle retribuzioni immediate e differite stabilite per il

rapporto di lavoro con il Comune laddove per il periodo di servizio

prestato alle dipendenze dell'ONMI sulla conformità delle retribuzioni

al precetto costituzionale non incide la norma impugnata che nulla

sottrae al lavoratore delle somme che costituiscono quelle

retribuzioni, anzi garantisce la corresponsione, al tempo previsto,

della parte di retribuzione differita costituita dall'indennità di

anzianità, e) che in punto alla violazione dell'art. 42, comma terzo

Cost. la denunciata "espropriazione" di una parte del potere di

acquisto dell'indennità accantonata costituirebbe invero effetto non

già della norma impugnata, sibbene di un evento estraneo a quella

norma, e cioè della progressiva perdita di valore della moneta - che

è evento futuro ed incerto anche se deve dirsi oggi prevedibile - che

incide in genere su tutti i crediti di natura monetaria soggetti a

termine che non può peraltro essere eliminato solo in previsione di

simile evento, d) che non sussiste violazione dell'art. 38, comma

secondo che per contro garantisce agli ex dipendenti ONMI, passati alle

dipendenze del Comune, un trattamento di fine servizio superiore a

quello spettante agli altri dipendenti del Comune da presumersi

adeguato alle esigenze di vita di questi ultimi.

2. - Alla pubblica udienza del 16 ottobre 1984, nel corso della

quale il giudice Andrioli ha svolto la relazione, la difesa dei

ricorrenti, che peraltro non si era costituita nei termini, non si è

presentata; l'avv. dello Stato Azzariti ha argomentato a sostegno della

conclusione d'infondatezza della questione. Considerato in diritto :

3.1. - Premesso che i dipendenti della soppressa ONMI, i quali

prestano in atto servizio presso il Comune di Roma, han chiesto al TAR

del Lazio dichiararsi di loro spettanza le somme corrispondenti alla

indennità di anzianità - prevista dagli artt. 1 e 4 del regolamento

della Opera appr. con d. intermin. 5 agosto 1969, n. 300 - maturata per

il servizio prestato presso la ONMI e condannarsi l'intimato INADEL, al

pagamento della stessa con decorrenza dal 31 dicembre 1975 in una con

gli interessi legali e il risarcimento del maggior danno conseguente

alla svalutazione monetaria, è di tutta evidenza che le domande in tal

guisa articolate suppongono una realtà, ad un tempo di diritto e di

vita, che è smentita dalla constatazione che costoro in tanto sono

legittimati ad erogare le loro energie di lavoro a favore del Comune di

Roma in quanto il rapporto che li vincolava alla ONMI non è cessato in

conseguenza della soppressione dell'ente ma è proseguito e continua

con il Comune di Roma. Né giova ai ricorrenti il richiamo del

novellato comma terzo dell'art. 9, l. 698/1975, a tenor del quale il

trattamento di fine servizio sarà liquidato agli ex dipendenti della

ONMI, trasferiti alle amministrazioni riceventi, nella misura prevista

per il relativo personale e, per il periodo di servizio prestato presso

la ONMI, nella misura prevista dal regolamento per il trattamento di

quiescenza del personale del predetto ente e l'ente liquidatore

verserà agli istituti ed enti interessati per conto della ONMI

l'importo delle indennità di anzianità maturate all'atto del

trasferimento, sulla base del citato regolamento, da ciascun dipendente

trasferito alle amministrazioni riceventi, perché gli interessati han

fatto valere (non già un'azione di mero accertamento dei loro diritti

patrimoniali insorti dalla soppressione della ONMI, sibbene) un'azione

di condanna, sulla prospettazione della quale giustificavano la

prestazione degli interessi a far tempo dal 31 dicembre 1975 e il

risarcimento del danno cagionato dalla sopravvenuta svalutazione.

3.2. - Ristabilita la realtà degli atti, è agevole constatare

come nessuna delle disposizioni della Costituzione assunte a parametri

d'illegittimità dal giudice a quo giova ai ricorrenti: non l'art. 3 in

quanto le posizioni di dipendenti della ONMI assunte ad espressione di

offesa al principio di eguaglianza sono diverse perché dipendenti che

si vogliono favoriti chiesero ed ottennero anticipazioni sulla

indennità o conclusero il rapporto di lavoro prima della soppressione

della ONMI non erano al 31 dicembre 1975 creditori dell'intera

indennità così come erano i ricorrenti e ancor meno implica

violazione della norma costituzionale la circostanza che i trasferiti

alle dipendenze del Comune, se avessero potuto porre a base delle loro

domande anche la indennità prevista nel trattamento di quiescenza del

personale della ONMI, avrebbero conseguito somme in maggior misura,

perché i ricorrenti si sono limitati a chiedere la indennità di

anzianità nei confronti dell'INADEL, ancor meno l'art. 36 Cost. in

quanto il novellato comma terzo dell'art. 9, l. 698/1975 nulla sottrae

ai lavoratori delle somme cui han diritto per il periodo di servizio

prestato alle dipendenze della ONMI, né l'art. 42, comma terzo perché

il rapporto tra comune (e ancor prima ONMI) e dipendenti non è

inquadrabile nello schema della espropriazione per pubblico interesse,

né infine l'art. 38, comma terzo per le ragioni addotte in chiave di

art. 36.