Sentenza n. 290/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, ultimo

comma, del d.l. 10 febbraio 1977, n. 19 ("Decadenza della Società

autostrade romane ed abruzzesi - S.A.R.A. - dalla concessione di

costruzione ed esercizio delle autostrade Roma-Alba Adriatica e

Torano-Pescara"), promosso con ordinanza emessa il 21 maggio 1985

dalla Corte di Appello di Roma, nel procedimento civile vertente tra

la s.p.a. S.A.R.A. e l'A.N.A.S., iscritta al n. 42 del registro

ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 22, 1ª serie speciale, dell'anno 1986;

Visto l'atto di costituzione della s.p.a. S.A.R.A., nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1987 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Vincenzo Jannone per la s.p.a. S.A.R.A. e l'Avv.

dello Stato Giacomo Mataloni per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - L'art. 1 del decreto legge 10 febbraio 1977, n. 19,

convertito con modificazioni nella legge 6 aprile 1977,

n. 106, ha dichiarato la decadenza della Società autostrade romane

ed abruzzesi (S.A.R.A.) per azioni dalla concessione di costruzione

ed esercizio delle autostrade Roma-Alba Adriatica e Torano-Pescara

(A24 e A25).

In applicazione dell'ultimo comma dell'art. 8 del d.l. n. 19 del

1977 cit., la S.A.R.A. è stata obbligata a curare e sta ancora

curando l'esercizio provvisorio, nei limiti dell'ordinaria

amministrazione. A fronte di questa prestazione l'A.N.A.S. ha

riconosciuto alla S.A.R.A. il rimborso delle spese di esercizio

comprensive anche di una quota parte dei costi generali societari

inerenti.

Con atto di citazione notificato il 29 febbraio 1980, la S.A.R.A.

convenne in giudizio l'A.N.A.S. davanti al Tribunale di Roma, per

sentirla condannare al pagamento in suo favore di un compenso, a

norma dell'art. 1709 cod. civ., per l'opera di custodia dei beni e di

esercizio delle autostrade, nonché al rimborso delle spese sostenute

per tali incombenti, ivi comprese le spese generali della società.

Con sentenza non definitiva 9 dicembre 1981/ 2 marzo 1982, il

Tribunale escluse il diritto dell'attrice al compenso per la custodia

dei beni e l'esercizio delle autostrade e riconobbe invece il diritto

della S.A.R.A. al rimborso delle spese per l'opera di custodia e

gestione, ivi compresa una quota delle spese societarie generali

relative alla gestione per conto.

Avverso tali decisioni la S.A.R.A., con atto notificato il 24

gennaio 1984, ha proposto appello davanti alla Corte di Appello di

Roma.

Nel corso del giudizio di secondo grado la Corte di Appello, con

ordinanza in data 21 maggio 1985, ha sollevato, in riferimento

all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 8, ultimo comma, del d.l. n. 19

del 1977 cit., nella parte in cui non prevede il diritto ad un

compenso per l'attività di gestione imposta alla S.A.R.A.

In contrasto con le argomentazioni dell'appellante, il giudice a

quo svolge, in sintesi, le seguenti osservazioni:

a) va escluso che nel caso di specie possa essersi attuata una

prosecuzione, cioè una vera e propria prorogatio, del regime

esistente nel vigore della concessione;

b) non può ipotizzarsi neppure che si sia costituito un nuovo

rapporto di gestione. Dalla lettura del verbale di consegna e

contestuale riconsegna del 22 dicembre 1977 si evince chiaramente che

si tratta di un mero atto ricognitivo della consistenza dei beni

mobili e immobili acquisiti all'A.N.A.S. e che perciò il rapporto

tuttora in corso trova la sua unica fonte nell'art. 8 cit.;

c) non si può ritenere che l'art. 8 costituisca una mera

applicazione della regola sancita dall'art. 1177 cod. civ. (per il

quale l'obbligazione di consegnare una cosa determinata include

quella di custodirla fino alla consegna). L'operatività di questa

norma si sarebbe infatti esaurita con la consegna all'A.N.A.S. dei

beni ad essa acquisiti e si sarebbe così determinata una soluzione

di continuità nella gestione delle autostrade che il legislatore ha

voluto espressamente evitare, prevedendo, appunto, la gestione

provvisoria;

d) stante la natura di lex specialis della normativa

considerata, non è possibile ricercare la disciplina del rapporto in

questione in norme di diritto comune e quindi non è possibile

ritenere fondata, in difetto di una espressa previsione legislativa,

la pretesa della S.A.R.A. ad un compenso per l'attività di custodia

e di gestione impostale.

La Corte rileva peraltro che la suddetta prestazione, la quale

aveva in origine il requisito della provvisorietà (con conseguente

giustificazione del sacrificio che, con carattere di temporaneità e

straordinarietà, veniva imposto alla S.A.R.A.), si protrae da ormai

oltre otto anni, senza che attualmente sia previsto o sia prevedibile

il momento della cessazione. Ne deriva - prosegue la Corte - un vero

e proprio congelamento sine die anche dei capitali investiti dai

privati (azionisti) nella società, sottratti temporaneamente ma per

un rilevante periodo di tempo all'iniziativa privata ed impiegati per

fini esclusivamente pubblicistici, senza alcuna remunerazione.

Per il giudice a quo si è dunque di fronte ad un atto impositivo,

disposto con legge ordinaria, che non si rivolge alla generalità o

ad una determinata categoria di cittadini, né riguarda un'intera

categoria di beni economici e che, pur non determinando la

traslazione del relativo diritto, produce un temporaneo, ma

rilevante, svuotamento del suo contenuto. Si tratta pertanto di una

di quelle forme subdole di espropriazione (già individuate dalla

Corte costituzionale fin dalla sentenza n. 55 del 1968), che non sono

costituzionalmente legittime senza la previsione di un adeguato

indennizzo, dovendosi equiparare l'espropriazione temporanea a quella

definitiva, perché anche la prima comporta la sottrazione al privato

di beni economici (frutti naturali o civili).

In altri termini la Corte - si legge ancora nell'ordinanza - è

dell'avviso che l'art. 23 vada integrato con il disposto dell'art.

42, terzo comma, della Costituzione, nel senso che da tali norme si

desume il principio costituzionale che la prestazione imposta non

solo deve essere prevista e regolata da una legge ordinaria ma, se

non si rivolge alla generalità o ad una determinata categoria di

cittadini oppure non ha per oggetto un'intera categoria di beni, deve

necessariamente comportare un adeguato indennizzo.

2. - L'ordinanza è stata ritualmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 22, 1ª serie speciale, del 21

maggio 1986.

3. - Davanti alla Corte costituzionale si è costituita la

S.A.R.A.

La memoria di costituzione si diffonde anzitutto nella

illustrazione della situazione economica da cui ha avuto origine la

normativa impugnata e nella ricostruzione della vicenda giudiziaria.

Circa quest'ultima, la memoria critica la decisione della Corte di

Appello, come già quella del Tribunale, perché si sono attenute

entrambe ad una lettura limitata del dato normativo senza orientarsi

invece verso una ricostruzione sistematica che avrebbe consentito una

interpretazione conforme alla Costituzione.

Comunque, la censura di incostituzionalità dedotta dalla Corte va

condivisa, anche se parrebbe più corretto parlare di ablazione del

godimento dei capitali investiti, anziché di espropriazione dei

frutti. In ogni caso, vige la regola dell'indennizzo, generale e

comune ad ogni forma di attività ablatoria da parte dei pubblici

poteri, posta dall'art. 42 della Costituzione.

Per la difesa della S.A.R.A., tuttavia, l'orizzonte andrebbe

ampliato con il richiamo anche all'art. 43 della Costituzione, da cui

si desume che "non appare costituzionalmente legittimo alcun

trasferimento d'impresa se non quando - oltre ad essere, ancora una

volta, accompagnato da indennizzo - avvenga in funzione

dell'attribuzione esclusiva dell'attività nazionalizzata al soggetto

nazionalizzatore. Ciò sarebbe appunto avvenuto nel caso di specie,

in cui dovrebbe quindi ritenersi l'espropriazione non dei frutti del

capitale della S.A.R.A., ma piuttosto dell'impresa - azienda propria

della S.A.R.A., per la parte che ad essa era rimasta.

La parte costituita conclude quindi in primo luogo per

l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale. In via

subordinata chiede che la Corte pronunzi sentenza interpretativa di

rigetto, in quanto l'art. 8 impugnato, tacendo sull'argomento, non è

idoneo ad escludere il diritto a compenso per la gestione per conto

A.N.A.S., diritto che più semplicemente deriva, nel quadro di una

interpretazione sistematica, dalle comuni regole in tema di attività

gestoria per conto altrui.

4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o

comunque infondata.

Quanto alla prima conclusione, l'Avvocatura osserva che il

problema nasce non dalla norma "ma dalla sua concreta attuazione, per

il protrarsi dell'incarico oltre i termini originariamente previsti,

a causa della mancata adozione dei successivi provvedimenti da esso

presupposti". L'inerzia è da ascrivere a valutazione di natura

analitica, non sindacabile in questa sede. In ogni caso, il mancato

superamento della fase di provvisorietà non si risolve in una

subdola forma di espropriazione, ma costituisce un inconveniente di

mero fatto, non imputabile alla disposizione della cui

costituzionalità si discute.

La conclusione relativa alla infondatezza della questione è

nell'intervento soltanto enunciata.

5. - La S.A.R.A. ha depositato fuori termine una memoria, con la

quale ribadisce le argomentazioni già svolte.

A sua volta l'Avvocatura generale dello Stato insiste per

l'inammissibilità o l'infondatezza della questione.

Nel merito l'Avvocatura rileva soprattutto che non esiste "un

principio di livello costituzionale di remunerabilità di prestazioni

o di capitali". Inoltre nel caso di specie si è in presenza di una

società di diritto privato che è però a prevalente capitale

pubblico, già statutariamente vincolato a finalità e attività di

pubblico interesse. Considerato in diritto

6. - Si è già esposto (cfr. n. 1) che l'art. 1 del d.l. 10

febbraio 1977, n. 19, convertito con modificazioni nella legge 6

aprile 1977, n. 106, ha dichiarato la decadenza della Società (per

azioni) autostrade romane ed abruzzesi (S.A.R.A.) dalla concessione

di costruzione ed esercizio delle autostrade Roma-Alba Adriatica e

Torano-Pescara (A24 e A25).

L'ultimo comma dell'art. 8 di tale decreto-legge dispone: "Dalla

data di entrata in vigore del presente decreto i legali

rappresentanti della società assumono le funzioni di custodi di

tutti i beni mobili ed immobili, compresi gli impianti, le pertinenze

e gli accessori, inerenti alla costruzione ed alla gestione delle

autostrade, e sono tenuti, rendendone conto al direttore generale

dell'A.N.A.S., a compiere tutti gli atti di ordinaria amministrazione

necessari per l'esercizio delle stesse autostrade".

In applicazione di quest'ultima norma, la S.A.R.A. ha dovuto

provvedere e sta ancora provvedendo all'esercizio anzidetto.

A fronte di tali prestazioni l'A.N.A.S. ha riconosciuto alla

S.A.R.A. - secondo quanto si evince dall'ordinanza di rimessione - il

rimborso di tutte le spese di esercizio, comprensivo anche di una

quota parte dei costi generali societari di stretta pertinenza

dell'esercizio stesso.

La Corte di Appello di Roma, nel corso del giudizio di secondo

grado - del quale si è detto (cfr. n. 1) - con l'ordinanza di

rimessione ha sollevato, in riferimento all'art. 42, terzo comma,

Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, ultimo

comma, del decreto-legge n. 19 del 1977 suindicato, nella parte in

cui non prevede il diritto ad un compenso per l'attività di gestione

imposta alla S.A.R.A. Tale diritto era stato negato dal Tribunale di

Roma, che, nella sentenza 13 maggio 1983, aveva configurato il

rapporto instauratosi tra S.A.R.A. e A.N.A.S. (art. 4 del d.l. n. 19

cit.) come gestione per conto, ope legis, in base al conferimento di

pubblico servizio ad un soggetto privato.

Di tale diniego la S.A.R.A. si era doluta con l'appello contro la

sentenza di primo grado.

7. - È da esaminare preliminarmente l'eccezione di

inammissibilità della questione di costituzionalità, sollevata dal

Presidente del Consiglio, rappresentato dall'Avvocatura generale

dello Stato.

La inammissibilità viene dedotta in base alla circostanza che il

giudice rimettente solleva la questione stessa non già in

riferimento al contenuto dell'ultimo comma dell'art. 8 del d.l. n. 19

del 1977, ma censurando piuttosto "l'operato omissivo del legislatore

che, successivamente all'imposizione alla S.A.R.A. dell'esercizio

delle autostrade, non ha adottato o non ha consentito di adottare gli

ulteriori provvedimenti da quella disposizione postulati". La mancata

adozione di tali provvedimenti conseguirebbe da "valutazioni

insindacabili di natura politica".

Non può seguirsi tale prospettazione, dato che la sostanza della

censura, mossa alla norma contestata, sta nella mancata previsione

del compenso per la gestione imposta delle due autostrade.

Il riferimento al carattere transitorio della normativa ha

funzione strumentale alla richiesta di tale compenso ed è diretto a

sottolineare la grave incidenza del protrarsi della prestazione,

anche al fine di dedurne effetti ablativi (forma "subdola" di

espropriazione senza indennizzo).

Questo aspetto della censura, ricondotto alla norma impugnata,

viene proposto come elemento della illegittimità costituzionale

della norma stessa, con riferimento al terzo comma dell'art. 42 Cost.

La deduzione di inammissibilità è, pertanto, da dichiararsi

priva di fondamento.

8. - La denunciata violazione del terzo comma dell'art. 42 Cost.

trae base, secondo l'ordinanza, dal protrarsi dell'attività imposta

alla S.A.R.A. - originariamente di carattere provvisorio - per il

lungo periodo di tempo già trascorso e non ancora concluso, con

grave incidenza sulla gestione della società e sulla posizione

(anche patrimoniale) degli azionisti (cfr. n. 10).

Si tratterebbe di una condotta sostanzialmente espropriativa e,

come tale, costituzionalmente illegittima, in quanto non accompagnata

dalla previsione di un adeguato indennizzo. Tale condotta sarebbe in

contrasto con l'art. 23, integrato con la disposizione del terzo

comma dell'art. 42 Cost.

9. - La formulazione della censura, così sintetizzata, pone alla

Corte il problema di definire il contenuto ed i caratteri della

prestazione imposta per legge alla S.A.R.A.

Dichiarata la decadenza di questa società dalla concessione di

costruzione e di esercizio delle autostrade Roma-Alba Adriatica e

Torano-Pescara (A24 e A25) (art. 1 d.l. n. 19 del 1977 cit.), i

legali rappresentanti della società venivano contestualmente

investiti (per effetto dell'ultimo comma dell'art. 8 dello stesso

d.l.) delle attribuzioni di custodi di tutti i beni inerenti alla

costruzione e alla gestione delle autostrade e di gestori delle

stesse, per provvedere agli "atti di ordinaria amministrazione

necessari", "rendendone conto al direttore generale dell'A.N.A.S.".

Attraverso l'indicazione dei rappresentanti, la norma imponeva, in

sostanza, alla società una prestazione di fare, sulla base di un

rapporto obbligatorio ex lege, nel quale creditore si configurava

l'A.N.A.S. e la S.A.R.A., soggetto debitore, era tenuta

all'esplicazione di attività (oltre che di custodia) di gestione

delle due autostrade.

Osserva la Corte che l'art. 23 Cost. consente l'imposizione di

prestazioni, "personali o patrimoniali", sempre che siano previste

dalla legge.

La norma regola unitariamente tali prestazioni, distaccandosi,

così, dalla configurazione diversificata che le due figure avevano

assunto nell'assetto della società feudale, dello Stato assoluto e

della monarchia parlamentare. La congiunta previsione attuale spiega,

poi, la mancanza di inserzione nella nostra Carta fondamentale della

specifica garanzia (concernente i tributi) della riserva di legge,

contenuta, invece, nell'art. 30 dello Statuto albertino.

La formula, che unifica nella previsione i due tipi di prestazioni

"imposte", conserva a ciascuna di esse la sua autonomia e dà base

alla configurazione - alla stregua di un sicuro orientamento anche

dottrinale - della categoria delle prestazioni (ablative) "personali"

come comprensiva degli obblighi coattivi di fare, riferibili ad

attività ed a servizi, anche gestiti da imprese. Quest'ultima

ipotesi trova significativa espressione nell'art. 70 cod. nav., che

prevede l'impiego obbligatorio di navi, munite del relativo

equipaggio, per il soccorso a navi in pericolo o a naufraghi.

La garanzia della riserva di legge, prescritta per la imposizione

delle anzidette prestazioni, è correlata alla esigenza della tutela

della sfera della libertà del soggetto gravato; il divieto di

limitazione o di invasione di tale sfera da parte di pubblici poteri

può essere rimosso, dunque, soltanto dalla legge (cfr. Corte cost.

14 dicembre 1979, n. 148; 23 giugno 1965, n. 64). Alla legge è

demandato altresì il compito di fissare, con adeguata

determinatezza, il contenuto della prestazione nonché i criteri

idonei a regolare qualche eventuale margine di discrezionalità che

fosse consentito dalla legge stessa alla P.A. (cfr. Corte cost. 24

maggio 1979, n. 27; 30 gennaio 1962, n. 2).

La Corte sottolinea questa esigenza, con particolare riferimento

alle prestazioni personali, che richiedono, nella previsione della

norma impositiva, oltre la già rilevata precisa definizione del loro

contenuto, l'osservanza di criteri di congruità e di ragionevolezza.

10. - Nella fattispecie, che concerne una prestazione coattiva di

attività di impresa, la legge ne determina con completezza

l'oggetto, non lasciando margine all'esercizio di alcun potere

discrezionale da parte della P.A.

Infatti, l'art. 8, ultimo comma più volte citato, del d.l. n. 19

del 1977 pone una norma precisa circa il contenuto e i limiti della

prestazione, riferendoli all'esercizio delle autostrade,

limitatamente agli atti di ordinaria amministrazione. A fronte di

tale prestazione l'A.N.A.S. è tenuta al rimborso alla S.A.R.A. delle

spese, comprensive di una quota parte dei costi generali societari di

stretta pertinenza dell'esercizio stesso.

L'ordinanza sottolinea un elemento particolare dell'attività

imposta che, a suo avviso, le consente di penetrare nella sfera del

terzo comma dell'art. 42 e lo riferisce al termine e alle modalità

della prestazione, dovuta ex art. 23 Cost. Questa, originariamente

diretta a fronteggiare un'evenienza provvisoria, è stata in concreto

caratterizzata dalla lunga perduranza, "senza che sia previsto o sia

prevedibile il momento della sua cessazione". Donde "un vero e

proprio congelamento sine die anche dei capitali investiti dai

privati (azionisti) della società", sì che essi, "sottratti sia

pure temporaneamente, ma per un rilevante periodo di tempo,

all'iniziativa privata e impiegati per fini esclusivamente

pubblicistici, non trovano alcuna remunerazione". Situazione questa,

che, appunto in base all'invocata integrazione dell'art. 23 col terzo

comma dell'art. 42 Cost., dovrebbe comportare "la determinazione di

un principio costituzionale che integri quello della riserva

legislativa" con l'altro della corresponsione di un adeguato

compenso.

11. - La censura non è fondata.

La Corte rileva che è canone indubbio quello relativo alla

lettura sistematica di norme costituzionali, qualora un precetto

possa trovare la sua integrazione, a pari livello, con altra

disposizione. Siffatto principio è stato affermato, relativamente

all'art. 23, dalla giurisprudenza della Corte, la quale ha rilevato

che quest'ultima norma, il cui contenuto sta nel prescrivere una

riserva di legge, non ha nessun ruolo da svolgere quando altra norma

costituzionale, nel dettare una disciplina sostanziale della

fattispecie, l'accompagni già con la garanzia formale di detta

riserva (sent. 23 aprile 1965, n. 30).

La congiunta applicazione di disposizioni costituzionali può,

dunque, ben realizzarsi quando ne derivi il rafforzamento di un

precetto e la determinazione o il completamento della sua sfera di

operatività.

Nella specie, l'ordinanza postula l'integrazione sostanziale

(riserva di legge + corresponsione del compenso) attraverso l'impiego

congiunto dell'art. 23 con il terzo comma dell'art. 42 Cost.

La lunga durata dell'attività di gestione imposta si

rifletterebbe sulla rimunerabilità del capitale (privato) della

S.A.R.A. (società per azioni), in quanto non renderebbe possibile

compensare l'attività di gestione, "sottraendola all'iniziativa

privata per un rilevante periodo di tempo". Un siffatto profilo della

censura mal si colloca nell'ambito dell'art. 42 Cost., dato che esso

deduce un impedimento all'iniziativa privata. Comunque, al di fuori

dell'operatività di tale iniziativa, l'art. 8, ultimo comma, del

d.l. n. 19 del 1977 non incide in alcun modo sulla titolarità del

capitale sociale in capo agli azionisti, che sono liberi di gestirlo

secondo le modalità proprie della struttura societaria, alla quale

esso inerisce.

Questa considerazione vale anche nei riguardi dell'altro profilo

della situazione societaria, posto in luce dalla difesa privata,

quando si è riferita all'"ablazione del godimento dei capitali

investiti".

È da osservare che nemmeno tale supposta ablazione è

soccorribile col ricorso al precetto costituzionale invocato (art.

42, terzo comma). Trattandosi dell'imposizione di attività, questa

non può riflettersi né sull'organizzazione societaria, né

sull'appartenenza e sulla composizione del capitale sociale.

L'incidenza riflessa, che su detto capitale può derivare dai vincoli

di gestione dell'attività sociale, si colloca anch'essa al di fuori

della norma costituzionale ora ricordata.

A tal proposito non vanno trascurati i rilievi del Presidente del

Consiglio, secondo i quali, nella specie, si tratta di società di

diritto privato a prevalente capitale pubblico, statutariamente

vincolata a finalità e ad attività di pubblico interesse.

La decadenza dalla concessione originaria della costruzione e

della gestione delle due autostrade fu sollecitata dalla stessa

società S.A.R.A. (come essa stessa ha riconosciuto nelle difese

depositate), "incapace ormai di far fronte ai relativi oneri

finanziari" (memoria dell'Avvocatura generale dello Stato) e

comportò "gravosi oneri venuti a ricadere sulla finanza pubblica,

anche per effetto della successione dell'A.N.A.S. nei rapporti

obbligatori della S.A.R.A. ai sensi dell'art. 2 del d.l. n. 19 del

1977 cit.".

Anche questi elementi, che consentono di precisare l'origine e il

contenuto sostanziale della disposizione dell'art. 8, ultimo comma,

del d.l. n. 19 cit., si oppongono al richiamo del terzo comma

dell'art. 42 Cost. per trarne fondamento dell'attribuzione del

compenso richiesto dalla società per l'opera di gestione.

12. - Non soccorre, poi, ai fini del riconoscimento del titolo al

compenso, il principio di costituzione materiale, tratto da questa

Corte dallo stesso art. 42, terzo comma, e richiamato dall'ordinanza

di rimessione, secondo il quale rientrerebbe nell'ambito della tutela

della proprietà, accanto alla fattispecie dell'espropriazione

formale, il complesso delle situazioni, le quali, pur non concretando

un trasferimento totale o parziale di tale diritto, ne svuotino il

contenuto (cfr. sent. 27 aprile 1982, n. 92; 21 dicembre 1976, n. 89;

9 maggio 1968, n. 55; 22 giugno 1966, n. 90; 19 gennaio

1966, n. 6).

Muovendo da questa premessa la Corte ha affermato che l'indennizzo

da corrispondere in caso di ablazione della proprietà può venir

meno soltanto quando i modi e i limiti, che la legge impone a tale

diritto, attengano al regime di appartenenza o ai modi di godimento

dei beni in generale o di intere categorie di essi, ovvero quando la

legge regoli la situazione dei beni rispetto alla P.A., sempre che le

limitazioni tocchino la generalità dei soggetti che si trovino nelle

accennate situazioni (sent. 19 gennaio 1966, n. 6 cit.; 15 novembre

1967, n. 119; 9 maggio 1968, nn. 55 e 56). Questo principio, che

viene testualmente richiamato dall'ordinanza di rimessione, può

definirsi del carattere generale, necessario, della previsione

ablativa e della qualificazione delle limitazioni imposte (in quanto

connesse con la disciplina della posizione del bene nei confronti

della P.A.), deve ritenersi operante esclusivamente nei confronti

delle ablazioni reali, cioè di quelle espropriazioni che concernono

i beni, con l'imposizione di limiti e vincoli che li svuotino del

loro contenuto. Il principio non è invece applicabile alle

prestazioni (o ablazioni) obbligatorie, del tipo di quella che

ricorre nella specie. Siffatta prestazione è definita dall'ultimo

comma del più volte ricordato art. 8 del d.l. n. 19 del 1977 e

questa norma, come si è visto, anche per la sua genesi e per il suo

oggetto, non può considerarsi privativa o gravemente limitativa del

contenuto sostanziale (e dell'appartenenza) di beni.

Le prestazioni obbligatorie consistono in un facere; il loro

oggetto è caratterizzato dal compimento dell'opera o dell'attività,

e, come tale, assume la sua specifica configurazione. Ed è a tale

oggetto che deve riferirsi il giudizio sulla legittimità della

normativa che l'impone.

Appare, anche sotto questo aspetto, arduo rinvenire un principio

costituzionale - come auspica l'ordinanza di rimessione -, in base al

quale, integrando l'art. 23 con l'art. 42, terzo comma, Cost., possa

sancirsi, a favore dell'onerato, la spettanza di un adeguato

compenso.

La corresponsione dell'indennizzo nelle ablazioni reali (ed a

quelle sostanzialmente assimilate), è, invece, preventivamente e

generalmente regolato dalla legge, e l'art. 42, terzo comma, Cost.

conferisce ad esso la garanzia costituzionale.

13. - Collocando il problema sotto un angolo visuale più ampio,

ma sempre con stretta aderenza alla fattispecie, è da osservare che

i limiti e i vincoli che, alla stregua della giurisprudenza di questa

Corte, incidono sul contenuto della proprietà, si differenziano

nettamente, nella loro qualità e struttura, dagli obblighi inerenti

alle prestazioni (o ablazioni) obbligatorie.

Questi debbono procedere da norme di legge; quelli, normalmente,

derivano da atti amministrativi.

Nell'ablazione (o prestazione) obbligatoria, poi, il vincolo opera

direttamente sul soggetto, limitandone la libertà, e non è

ipotizzabile altra incidenza, che possa assimilarsi a questa. Il

fenomeno dello svuotamento sostanziale - equiparabile al

trasferimento coattivo - si realizza invece pienamente nelle

ablazioni reali.

Nelle prestazioni obbligatorie può ben mancare la generale

previsione normativa dell'indennizzo, avendo la Costituzione assunto

come obiettivo primario la difesa della sfera di libertà del

soggetto gravato; a questo fine opera la riserva di legge.

In ogni caso, nella fattispecie, che ha dato luogo al presente

incidente di costituzionalità, la pretesa del soggetto obbligato,

come si evince dall'ordinanza di rimessione, consiste nel "diritto ad

un compenso per l'attività di gestione imposta(gli)", che è

concetto tutt'affatto diverso dall'indennizzo.

A parte i rilievi già svolti circa le peculiarità della

struttura e dell'oggetto della prestazione obbligatoria, l'art. 42,

terzo comma, Cost., non può costituire base idonea per

l'attribuzione di un compenso per la prestazione coattiva di un opus;

compenso la cui determinazione sfugge, in generale, per la sua natura

di corrispettivo di un'attività resa, ai criteri in base ai quali la

legge fissa l'indennizzo per l'ablazione di beni.

La norma stessa non può, poi, aprire la via alla enucleazione di

un altro principio, comprensivo dell'indennizzo e del compenso. La

finalità e l'oggetto dell'indennizzo, essendo del tutto diversi da

quelli della remunerazione di un'attività, impediscono

l'individuazione dell'invocato unitario concetto.