Sentenza n. 300/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 3

maggio 1966 n. 437 (Trattato che istituisce un Consiglio unico ed una

Commissione unica delle Comunità europee e del Protocollo sui

privilegi e le immunità, con Atto finale e Decisione dei

rappresentanti dei Governi, firmati a Bruxelles l'8 aprile 1965) e

artt. 1 e 2 legge 6 aprile 1977 n. 150, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 18 dicembre 1982 dal pretore di Trieste nel

procedimento penale a carico di Cecovini Manlio iscritta al n. 174 del

registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 232 dell'anno 1983;

2) ordinanza emessa il 16 aprile 1982 dal Giudice istruttore del

tribunale di Venezia nel procedimento penale a carico di Almirante

Giorgio iscritta al n. 286 del registro ordinanze 1983 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 239 dell'anno 1983.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 1984 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

udito l'avvocato dello Stato Ignazio Caramazza per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto :

1. - Con ord. 16 aprile 1982 (n. 286/83 Reg. ord.) il Giudice

Istruttore presso il Tribunale di Venezia, procedendo contro Giorgio

Almirante, membro sia del Parlamento nazionale che del Parlamento

europeo, sollevava questione di legittimità costituzionale della l. 3

maggio 1966 n. 437, nella parte in cui estende ai membri del Parlamento

europeo le prerogative di cui all'art. 68 comma secondo Cost.,

ritenendola in contrasto sia con il predetto art. 68 comma secondo che

con gli artt. 3, 112 e 138 Cost..

Riferisce il Giudice nell'ordinanza che il predetto Giorgio

Almirante il 21 giugno 1980 è stato indiziato di favoreggiamento

aggravato nei confronti di Carlo Cicuttini, imputato del delitto di

strage. A seguito di ciò, il Procuratore Generale presso la Corte

d'Appello di Venezia il 15 luglio successivo chiedeva l'autorizzazione

a procedere tanto al Parlamento nazionale quanto al Parlamento europeo.

Il 1 luglio 1981 il Parlamento nazionale concedeva l'autorizzazione

richiesta, mentre il Parlamento europeo non dava risposta alcuna.

Riteneva allora il Giudice di sollevare la questione più sopra

enunciata così argomentando.

L'art. 10, lett. a), del Protocollo sui privilegi e sulle immunità

della Comunità europea, allegato al Trattato che istituisce un

Consiglio unico e una Commissione unica della Comunità europea,

firmato a Bruxelles l'8 aprile 1965 e ratificato con legge 3 maggio

1966 n. 437, sancisce che i membri del Parlamento europeo beneficiano

"sul territorio nazionale delle immunità riconosciute ai membri del

Parlamento del loro paese". In altri termini, per quanto concerne lo

Stato italiano, vengono estese ai parlamentari europei le prerogative

riservate ai nostri parlamentari dall'art. 68 della Costituzione.

Senonché, secondo il giudice "a quo", la legge 3 maggio 1966 n. 437,

con cui è stato ratificato il Trattato (e il Protocollo ad esso

allegato), essendo legge ordinaria, e perciò fonte di produzione

giuridica di rango sub-costituzionale, è chiaramente inidonea ad

operare innovazioni nell'ambito delle norme costituzionali. Per di

più, l'art. 68, comma secondo, Cost. non è suscettibile di

applicazione estensiva essendo norma di carattere eccezionale e

derogatoria a numerosi principi costituzionali, quali quelli di cui

agli artt. 3, 25, 54, 101, 104 e 112. Secondo l'istruttore, la

tassatività delle ipotesi di cui all'art. 68 Cost., sia in relazione

ai soggetti beneficiari che ai provvedimenti e alle autorità indicate,

non può che ritenersi assoluta. Ne consegue che qualsiasi ampliamento

dei soggetti beneficiari si traduce in una integrazione costituzionale,

che si sarebbe potuta operare solo con legge formalmente

costituzionale, e non dunque con la legge impugnata. Tant'è vero che

- osserva il Giudice remittente - allorquando il legislatore ha dovuto

ampliare la sfera di applicabilità dell'art. 68 comma secondo Cost. a

garenzia dei giudici costituzionali, ha emanato una legge formalmente

costituzionale (art. 3, terzo comma, della legge cost. 9 febbraio 1948

n. 1).

Ma, secondo il primo Giudice, il contrasto non si limiterebbe agli

artt. 68, secondo comma, e 138 Cost., ma riguarderebbe anche gli artt.

3 e 112. Mentre, però, non spiega l'ordinanza quale sarebbe

l'incompatibilità concernente l'art. 3 Cost., afferma l'Istruttore che

il 112 verrebbe in causa in quanto l'azione penale obbligatoria,

benché regolarmente iniziata dal Pubblico Ministero, non può poi

essere proseguita dal Giudice istruttore.

D'altra parte, ad avviso dell'ordinanza, una siffatta estensione

della prerogativa non troverebbe alcuna giustificazione sotto il

profilo storico, sociale e politico, in quanto la garenzia accordata

dall'art. 68, secondo comma riguarderebbe l'ambito dei rapporti fra i

poteri dello Stato italiano.

Né potrebbero in contrario invocarsi gli artt. 10 e 11 della

Costituzione.

Non l'art. 10, dal momento che non esiste in materia una norma

internazionale generalmente riconosciuta, mentre la norma "pacta sunt

servanda" non sarebbe di per sé idonea a sostenere la tesi

dell'esautorazione del Parlamento quale organo legislativo

costituzionale.

Non l'art. 11, che è solamente una "disposizione costituzionale di

indirizzo" che lascia perciò impregiudicata la ripartizione delle

competenze legislative: specie in uno Stato a costituzione rigida come

quello italiano, ove occorrerebbe una serie di dimostrazioni univoche e

concordanti per poter ritenere fondata la cd. autorizzazione preventiva

dell'art. 11 Cost. a innovare nel campo delle fonti di produzione del

diritto.

Ben è vero che la Corte Costituzionale, con la sentenza 183/73, ha

ritenuto che in base all'art. 11 Cost. sono state consentite

limitazioni di sovranità per il conseguimento delle finalità proprie

di ogni trattato. Ma - avverte il remittente - nel caso di specie tale

presupposto non esiste perché si verte in tema estraneo alle finalità

della Comunità europea, trattandosi di materia che si incentra

nell'obbligo del giudice di procedere penalmente, e nel diritto

dell'indiziato a vedere accertata o esclusa la propria penale

responsabilità.

D'altra parte, l'art. 11 è applicabile soltanto "in condizioni di

parità con gli altri Stati", mentre il Consiglio costituzionale

francese ha deciso nel 1976 che "se un impegno internazionale comporta

una clausola contraria alla Carta costituzionale l'autorizzazione a

ratificarlo o approvarlo non può intervenire che dopo revisione della

Costituzione".

2. - Con ordinanza 18 dicembre 1982 il Pretore di Trieste, nel

procedimento penale contro Cecovini Manlio, imputato del delitto di

diffamazione aggravata, sollevava analoga questione di legittimità

costituzionale sia nei confronti degli artt. 1 e 2 della l. 3 maggio

1966, n. 437, sia nei riguardi degli stessi articoli della l. 6 aprile

1977 n. 150, per contrasto con gli artt. 2 e 3 Cost.: e ciò nella

parte in cui introducono nell'ordinamento italiano il disposto di cui

all'art. 10, lett. a) del citato Protocollo 8 aprile 1965 della

Comunità europea, conseguentemente estendendo ai cittadini italiani

membri del Parlamento europeo l'istituto dell'autorizzazione a

procedere.

Riferiva il Pretore che, espletati i preliminari atti istruttori si

ravvisava la necessità di contestare al Cecovini il reato con ordine

di comparizione: essendo, però, il Cecovini deputato al Parlamento

europeo, si sarebbe dovuto avanzare richiesta di autorizzazione a

procedere a norma delle leggi impugnate.

È opportuno, tuttavia, precisare a questo punto che l'Atto della

Comunità europea, approvato con gl'impugnati artt. 1 e 2 della l. 6

aprile 1977 n. 150, si limita a richiamare all'art. 4, per i deputati

che sarebbero stati eletti nell'anno 1978, le cennate disposizioni del

Protocollo del 1966, approvato colla legge n. 437/1966.

Ad avviso del Pretore l'incompatibilità delle leggi impugnate con

l'art. 2 Cost. dipenderebbe dalla constatazione secondo cui fra i

diritti inviolabili dell'uomo deve ritenersi ricompreso anche quello

della persona offesa dal reato a vedere punito l'offensore.

Mentre il contrasto con l'art. 3 Cost. sarebbe integrato dalla

violazione della pari responsabilità penale dei cittadini.

Anche il Pretore, perciò, è dell'avviso che siffatti principi non

possono essere sacrificati se non da norme di pari rango, quali non

sono certamente le norme ordinarie impugnate. In proposito, egli

richiama la sent. 94/63 di questa Corte che, nel dichiarare

l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 cod. proc. pen., in

relazione sia all'art. 28 che all'art. 3 Cost., ha ammonito che le

forme di autorizzazione a procedere prescritte degli artt. 68 Cost. e 3

l. cost. 9 febbraio 1948 n. 1 sono del tutto particolari e disposte "a

tutela della piena autonomia di organi costituzionali".

Il Pretore ripete poi le considerazioni dell'ordinanza del Giudice

di Venezia a proposito degli argomenti contrari desumibili dagli artt.

10 e 11 Cost..

3. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello

Stato, che ha chiesto dichiararsi l'infondatezza della comune

questione.

Secondo l'Avvocatura, infatti, l'art. 68, secondo comma, Cost. non

è norma né eccezionale né extra ordinem. Essa, prevede

semplicemente una condizione di procedibilità dell'azione penale, che

è istituto regolato in via generale dall'art. 15 cod. proc. pen., e di

cui varie norme sostanziali ordinarie di diritto penale fanno

applicazione.

Ed è soltanto in grazia della qualità dei soggetti tutelati che

la condizione di procedibilità dei parlamentari nazionali è inserita

nella Costituzione: ma ciò non rileva nella specie - osserva

l'Avvocatura - dato che non si tratta di estensione di una norma

costituzionale, ma di una nuova ipotesi di procedibilità inserita nel

contesto della disciplina generale prevista dal citato art. 15 cod.

proc. pen..

Né è esatto che la immunità prevista dall'art. 68 Cost.

rappresenti una deroga all'art. 25 della stessa, dal momento che il

parlamentare, una volta accordata l'autorizzazione, rimane soggetto al

suo giudice naturale; e tanto meno agli artt. 54, 101, 104 Cost., le

cui disposizioni sono assolutamente estranee alla questione in esame;

ma neppure all'art. 112 Cost., non esistendo alcuna contraddizione fra

l'obbligatorietà dell'azione penale e la sussistenza delle condizioni

di procedibilità, come è dimostrato dai numerosi esempi disseminati

nell'ordinamento giuridico-penale. Ciò è stato, del resto,

espressamente ribadito da questa Corte - ricorda l'Avvocatura - nella

sentenza 105/67.

È parimenti da escludere, poi, che le leggi impugnate violino gli

artt. 2 e 3 Cost.. Non l'art. 2, dal momento che non è certo diritto

inviolabile dell'uomo, ma semmai potere - dovere delle collettività

organizzate a Stato, quello di punire gli autori dei reati: né tale

diritto può dirsi sacrificato se in una valutazione comparativa il

legislatore ha ritenuto di subordinarlo ad altri interessi prevalenti

di pubblico rilievo. Quanto all'art. 3 appare evidente - sostiene

l'Avvocatura - che l'autorizzazione a procedere prende in

considerazione situazioni diseguali rispetto agli altri cittadini in

quanto i parlamentari europei, svolgendo funzioni similari, ben possono

essere equiparati ai parlamentari nazionali.

Del tutto infondate, infine, giudica l'Avvocatura le considerazioni

dei giudici "a quibus" sull'art. 11 Cost. e proprio in dipendenza della

sent. 183/73 di questa Corte, essendo insostenibile l'assunto del

giudice istruttore di Venezia secondo cui la norma denunciata non

sarebbe attinente alle finalità proprie dei trattati comunitari. Al

contrario, gli obiettivi della Comunità, fissati nell'art. 2 del

trattato, richiedono una sempre maggiore partecipazione dei cittadini

degli Stati membri alla costruzione comunitaria sì che il Parlamento

europeo, eletto a suffragio universale e diretto, assume funzione di

elemento essenziale di tale partecipazione. La tutela della sua piena

funzionalità, pertanto, anche mediante le prerogative riconosciute ai

parlamentari nazionali, è del tutto coerente con le finalità e gli

obiettivi della Comunità.

All'udienza l'Avvocatura Generale dello Stato, dopo avere

preliminarmente sollevato una questione di inammissibilità per

irrilevanza, confermava in subordine le conclusioni dimesse nelle

scritture depositate. Considerato in diritto :

1. - Essendo identica la norma impugnata dalle due ordinanze, anche

se non del tutto coincidenti i parametri costituzionali di riferimento,

i giudizi possono essere riuniti e risolti con un'unica pronunzia.

2. - Va detto innanzitutto brevemente sulla questione preliminare

di rilevanza sollevata al dibattimento dall'Avvocato Generale dello

Stato, nonché su altre analoghe eventualmente adombrabili.

Secondo l'Avvocatura dovrebbe ritenersi irrilevante la questione

sollevata dalle ordinanze in esame in quanto le prerogative statuite

dal Protocollo comunitario per i parlamentari europei non contrastano

né con principi fondamentali della nostra Costituzione né con diritti

inalienabili dell'uomo. Senonché un siffatto assunto, che già di per

sé presuppone la previa risoluzione anche di altri problemi, quali -

ad esempio - quelli concernenti la fonte normativa legittimata a dare

cittadinanza nel nostro ordinamento al Protocollo che attribuisce le

prerogative, riguarda comunque proprio le questioni di merito sollevate

dalle ordinanze, attraverso il riferimento a precisi parametri che si

assumono invece violati.

Il rilievo dell'Avvocatura non può, quindi, essere accolto.

Semmai - come appunto si accennava - altre due questioni, in punto

rilevanza, potrebbero essere adombrate con qualche maggiore

attendibilità: l'una comune ad ambo le ordinanze, l'altra particolare

a quella pronunziata dal Pretore di Trieste.

Da quest'ultima, tuttavia, può essere rapidamente sgomberato il

terreno. Il quesito, infatti, sorgerebbe dalla constatazione che il

Cecovini, imputato di diffamazione aggravata, non è stato rieletto al

Parlamento europeo nel giugno del 1984, sì che attualmente nessuna

prerogativa più gli compete.

Ma questa Corte ha ormai consolidata sul punto la sua

giurisprudenza (cfr. sent. 5 aprile 1957 n. 50, 10 novembre 1961 n. 57,

13 luglio 1963 n. 135, 2 febbraio 1982 n. 16, 3 marzo 1982 n. 53),

secondo cui la vicenda del processo incidentale di legittimità

costituzionale non può essere influenzata da circostanze di fatto

sopravvenute nel procedimento principale: e ciò in quanto, svolgendosi

il processo incidentale nell'interesse pubblico, e non in quello

privato, una volta che esso si sia validamente instaurato a norma

dell'art. 23 l. 11 marzo 1953 n. 87, acquisisce una autonomia che lo

pone al riparo dall'ulteriore atteggiarsi della fattispecie, financo

nel caso in cui, per qualsiasi causa, fosse venuto a cessare il

giudizio rimasto sospeso (art. 22 delle Norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte Costituzionale).

Più consistente, invece, può apparire prima facie l'altra

questione. Infatti, l'art. 10, primo comma, 1 inciso, del Protocollo

allegato al trattato firmato a Bruxelles il 18 aprile 1965 (ratificato

e reso esecutivo in Italia in forza della legge impugnata 3 maggio 1966

n. 437) attribuisce ai parlamentari comunitari immunità e prerogative

"per la durata delle sessioni dell'Assemblea", soggiungendo al comma

secondo che "l'immunità li copre anche quando essi si recano al luogo

di riunione dell'Assemblea o ne ritornano". Il che conferma che le

prerogative sono limitate appunto alla stretta durata delle Sessioni,

se il legislatore comunitario ha ritenuto necessario estenderle al

tempo occorrente per raggiungere l'Assemblea in apertura di Sessione, o

i Paesi di origine alla chiusura: disposizione inutile se la copertura

avesse abbracciato tutto l'arco temporale del mandato.

Vero è che, secondo alcune voci della dottrina, la Corte di

Giustizia delle Comunità europee, cui compete - per l'art. 177 del

trattato della C.E.E. - una pregiudiziale funzione

interpretativo-nomofilattica, avrebbe dato alla nozione di "Sessioni",

colla sent. 12 maggio 1964 (in causa 101/63 devoluta dal Granducato

del Lussemburgo), un significato così ampio da estenderlo virtualmente

all'intera durata del mandato.

Ma una siffatta interpretazione della sentenza è frutto di

affrettata lettura. In realtà, il principio affermato dalla Corte

comunitaria si limita a stabilire che l'Assemblea va considerata in

Sessione, anche quando non è riunita, fino alla chiusura di ciascuna

Sessione, salvo eventuali Sessioni straordinarie che debbono, però,

essere richieste dalla maggioranza.

Ma la detta Corte riconosce esplicitamente che le Sessioni annuali

ordinarie sono due: delle quali l'una inizia il secondo martedì di

maggio e deve necessariamente chiudersi il 30 giugno, l'altra ha inizio

il terzo martedì di ottobre e si protrae effettivamente fino alla

dichiarazione di chiusura. Il che comporta, dunque, che fra il 1

luglio ed il terzo martedì di ottobre l'Assemblea non è in Sessione

(salvo l'eventualità delle Sessioni straordinarie) e che, pertanto,

durante quell'intervallo - escluso il tempo necessario per rientrare in

sede o per raggiungere l'Assemblea - i parlamentari non sono coperti da

immunità.

Tuttavia, non ritiene la Corte che ciò influisca in termini di

rilevanza sulla questione proposta; e ciò sia perché la richiesta di

autorizzazione ben può essere avanzata in considerazione, da una

parte, dei tempi occorrenti per la deliberazione dell'Assemblea e,

dall'altra, di quelli prevedibili per la durata del processo, in guisa

da evitare un rito intermittente; sia perché, comunque, dovendosi

anche accertare l'eventualità di Sessioni straordinarie, è opportuno

che il tutto resti affidato all'apprezzamento del Giudice di merito.

Devesi, perciò, passare all'esame della proposta questione.

3. - Non può essere seguita l'Avvocatura dello Stato nella prima

parte delle sue deduzioni, là dove afferma che la soluzione del

problema sarebbe nell'art. 15 cod. proc. pen.. In altri termini, pur

contestando l'assunto delle ordinanze e perciò negando che l'art. 68,

comma secondo, Cost. sia disposizione eccezionale, ritiene l'Avvocatura

che non si tratti di integrazione dell'art. 68, secondo comma, che

nella specie non rileverebbe, ma semplicemente della posizione ex novo

di un'altra condizione di procedibilità, che il legislatore è libero

di collocare nel contesto dell'art. 15 cod. proc. pen..

Ora, che non sempre sia vietato al legislatore di riprodurre per

legge ordinaria, e per altre ipotesi, disposizioni contenute nella

Costituzione, non può essere negato.

Ma, mentre non può farsene una regola generale, giacché occorre

guardare alla natura dei principi sanciti nella Carta fondamentale e

alla ratio della loro costituzionalizzazione, è certo comunque che,

per quanto riguarda la specie, la soluzione non può essere ridotta in

termini così semplicistici.

Innanzitutto perché l'art. 15 citato si limita a disciplinare il

procedimento da seguire là dove un'autorizzazione a procedere sia

richiesta: una disciplina, cioè, che vale anche per le prerogative

contemplate nell'art. 68, secondo comma Cost. ma che lascia

impregiudicato il problema della legittimità della fonte normativa da

cui quelle prerogative possono venire a vita (Cfr. Corte Cost. 27

dicembre 1965 n. 99). In secondo luogo, poi, perché è tutt'altro

che estranea alla soluzione del quesito la natura della norma di cui

all'art. 68, secondo comma, Cost., di cui questa Corte ha identificato

la ratio nell'esigenza di proteggere la sfera di autonomia delle Camere

e garentire l'esercizio della funzione parlamentare (sent. 28 gennaio

1970 n. 9). In genere la dottrina, salvo qualche rara eccezione,

attribuisce alla disposizione natura costitutiva e valore tassativo,

escludendo che sia lecito un procedimento di integrazione: ma anche chi

non lo esclude si preoccupa poi di sottoporre il procedimento a tali

limiti di compatibilità con altri principi costituzionali da renderlo

sostanzialmente eccezionalissimo.

A questo proposito, anzi, deve rilevarsi che, se correttamente

l'Avvocatura contesta che l'art. 68, secondo comma Cost. sia

derogatorio rispetto a principi come quelli statuiti negli artt. 25, 54

e 101 Cost., invocati dalle Ordinanze (perché la condizione di

procedibilità non sottrae il cittadino al suo giudice naturale,

perché il dovere di osservanza della Costituzione è nella specie

inconferente trattandosi di stabilire quale principio vada osservato,

perché la soggezione dei giudici alla legge non viene in causa) e nega

conferenza al richiamo dell'art. 2 Cost. (perché il diritto a vedere

punito l'offensore non è diritto inalienabile dell'uomo), non

altrettanto può essere di leggieri sostenuto per quanto concerne gli

artt. 3 e 112, e quest'ultimo anche in relazione all'art. 104 Cost..

Non evidentemente per l'art. 3, dato che immunità e prerogative,

concesse per legge ordinaria, sicuramente determinerebbero

diseguaglianze fra i cittadini, in ordine alle quali l'apprezzamento di

razionalità troverebbe pur sempre nell'art. 68, secondo comma, Cost.,

il tertium comparationis. Senonché poi, a quel punto, ristretto in

termini di ordinamento interno, un siffatto sindacato incontrerebbe

nuove difficoltà dato che, esercitando i parlamentari europei le loro

funzioni in un ordinamento esterno, la comparabilità con quelle

esercitate dai membri delle Camere italiane postulerebbe

necessariamente un ulteriore passaggio attraverso altri parametri di

cui sarà detto fra poco.

Tanto meno, d'altra parte, può essere trascurato l'ostacolo

rappresentato dall'art. 112, anche in collegamento all'art. 104 Cost..

Salvo qualche isolata voce, che afferma estraneo l'istituto

dell'autorizzazione a procedere ai problemi concernenti l'azione penale

e la sua obbligatorietà, prevalente ed autorevole dottrina ritiene non

facilmente superabile il contrasto col detto parametro in ogni ipotesi

di autorizzazione a procedere diversa da quelle previste dalla

Costituzione o dalla legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, ambo

manifestamente ispirate a salvaguardia di funzioni costituzionali. Si

sostiene, infatti, che proprio l'esclusiva attribuzione al Pubblico

Ministero dell'obbligo di esercitare l'azione penale dovrebbe

escludere, sul piano costituzionale, che tra la legge penale

sostanziale e la sua applicazione processuale possano inserirsi, con

effetto paralizzante, interpretazioni di altri organi della Pubblica

Amministrazione.

La dottrina ricorda, anzi, che l'art. 112 è stato considerato come

guarentigia dell'indipendenza, sia pure relativa, del Pubblico

Ministero: ma, se si consentono condizionamenti estranei all'Ordine, la

garenzia viene vanificata.

E, in realtà, la stessa giurisprudenza di questa Corte, nel

procedere con due sentenze successive (18 giugno 1963 n. 94 e 18

febbraio 1965 n. 4) alla dichiarazione d'illegittimità costituzionale

degli artt. 16 cod. proc. pen., 158 T. U. 4 febbraio 1915 n. 148, e

22 T. U. 3 marzo 1934 n. 383 concernenti rispettivamente le prerogative

dei funzionari di P. S., dei Prefetti, dei Sindaci e dei Presidenti

delle Province, benché sotto il riflesso dell'art. 28 Cost. invocato

dall'ordinanza di rimessione (che la Corte, comunque, collegava anche

all'art. 3), si esprimeva negli stessi sensi.

"Il subordinare ad una autorizzazione amministrativa - osservava la

Corte - l'attuazione di quella responsabilità (si allude a quella ex

art. 28 Cost.) è renderne possibile l'esonero discrezionale...: il

che segnatamente non è permesso prescrivere in materia penale, essendo

eccezionalmente dettati, e da norme costituzionali, i casi di deroga al

principio dell'obbligatorietà dell'azione penale" (sent. n. 4/1965

cit.).

Del resto, anche il legislatore, abrogando con l. 10 maggio 1978 n.

170 analoghe prerogative previste dall'art. 9 della l. 25 gennaio 1962

n. 20 per i funzionari addetti alla Commissione Inquirente del

Parlamento e alla Corte Costituzionale, nonché per Polizia e F.F.A.A.,

limitatamente a fatti di reato commessi nell'esecuzione di ordini

emanati dai predetti Organi costituzionali, si è evidentemente

allineato a quelle considerazioni. Talché oggi non esistono più

nell'Ordinamento prerogative, dipendenti da leggi ordinarie, che

subordinino a condizioni di procedibilità l'azione penale nei

confronti di persone diverse da quelle contemplate dalla Costituzione o

da leggi costituzionali.

Semmai va ricordato che ben diverso è stato l'avviso della Corte

quando si è trattato di autorizzazioni a procedere concernenti reati,

per le quali si è, invece, ammessa la competenza del legislatore

ordinario.

Sul punto, infatti, la linea della Corte è decisamente orientata

sulla considerazione secondo cui, l'autorizzazione a procedere

concernente reati riguardando esclusivamente i delitti contro la

Personalità dello Stato, sembra ragionevole che il soggetto passivo

diretto sia ammesso a valutare, attraverso i suoi organi, i motivi di

opportunità dell'ulteriore procedere: e ciò allo scopo di evitare che

il danno derivante dal processo finisca per assumere proporzioni

maggiori di quello cagionato dal reato. Mutatis mutandis, qualcosa di

simile a quanto si verifica nei riguardi del privato a proposito

dell'istituto della querela. La Corte lo ha detto esplicitamente in

tema di art. 313, terzo comma, cod. pen. (autorizzazione per il

delitto di vilipendio) nella sent. n. 22/1959, e ne ha spiegato la

ratio, incidenter tantum, nella sent. 17 febbraio 1969 n. 15.

Ad ogni modo, tutto ciò si è voluto ricordare per amore di

completezza, giacché l'ipotesi in esame riguarda autorizzazione a

procedere nei confronti del soggetto attivo del fatto di reato e sul

punto s'è visto quanto generale ormai sembri la concordia della

giurisprudenza, della dottrina e dello stesso legislatore,

nell'escludere che, attraverso legge ordinaria, sia ammissibile

un'integrazione dell'art. 68, secondo comma, Cost., e comunque la

posizione di una norma che attribuisca analoghe prerogative.

Sotto questo riflesso, perciò, non può essere sottovalutata la

sostanza delle obbiezioni mosse dalle ordinanze di rimessione, anche se

non sempre puntuale ne è stato l'argomentare.

Vero è che - come si è accennato - la soluzione del quesito va

cercata proprio attraverso la chiave che le ordinanze hanno rifiutato,

e su cui per verità l'Avvocatura dello Stato ha, invece, giustamente

insistito.

4. - Le ordinanze di rimessione escludono l'applicabilità alla

specie dell'art. 10 Cost. che riguarda le norme internazionali

generalmente riconosciute e il procedimento di adeguamento automatico.

Ma le ragioni poste a base di analoga esclusione relativamente ai

principi contenuti nell'art. 11 Cost. devono essere respinte.

L'ordinanza del Giudice Istruttore di Venezia fa espresso

riferimento alla fondamentale sentenza di questa Corte in subjecta

materia che ha consentito ulteriori e notevoli sviluppi

giurisprudenziali (Cfr. sent. 8 giugno 1984 n. 170).

Trattasi della sent. 27 dicembre 1973 n. 183 concernente il

sospetto d'illegittimità costituzionale sollevato da taluni Giudici in

ordine alla legge ordinaria che aveva dato esecuzione in Italia

all'art. 189 Trattato di Roma, istitutivo della C.E.E..

Riconosce altresì il detto giudice che la sentenza è sul punto

risolutiva là dove testualmente afferma: "... come questa Corte ha

già dichiarato nella sentenza n. 14 del 1964, la disposizione

dell'art. 11 Cost. significa che, quando ne ricorrono i presupposti, è

possibile stipulare trattati i quali comportino limitazione della

sovranità, ed è consentito darvi esecuzione con legge ordinaria. La

disposizione, infatti, risulterebbe svuotata del suo specifico

contenuto normativo, se si ritenesse che per ogni limitazione di

sovranità prevista dall'art. 11, dovesse farsi luogo ad una legge

costituzionale.

È invece evidente che essa ha un valore non soltanto sostanziale

ma anche procedimentale, nel senso che permette quelle limitazioni di

sovranità, alle condizioni e per le finalità ivi stabilite,

esonerando il Parlamento dalla necessità di ricorrere all'esercizio

del potere di revisione costituzionale".

Ritiene, tuttavia, l'ordinanza che la Corte abbia attribuito un

siffatto valore all'art. 11 "unicamente per il conseguimento delle

finalità proprie di ogni trattato".

Va subito rilevato che, per verità, è questo un evidente equivoco

nel quale è incorso il magistrato. In realtà la sentenza,

richiamando col pronome "essa" il soggetto del periodo precedente, che

è "la disposizione", riferisce manifestamente a questa (e non ad un

"trattato" di cui non si parla negli ultimi due periodi) l'avverbio di

luogo "ivi". "Le condizioni e le finalità", pertanto, cui nel pensiero

della Corte sono subordinate "le limitazioni di sovranità", sono

quelle "stabilite ivi", cioè nella disposizione stessa, e perciò

nell'art. 11 Cost..

In altri termini, è il trattato che, quando porta limitazioni alla

sovranità, non può ricevere esecuzione nel Paese se non corrisponde

alle condizioni e alle finalità dettate dall'art. 11 Cost..

Non ha più senso allora, così rettificato l'autentico significato

della sentenza, l'obbiezione del Giudice Istruttore, secondo cui si

verterebbe in materia estranea alle finalità della Comunità europea

in quanto si tratterebbe dell'obbligatorietà dell'azione penale e del

diritto dell'indiziato ad essere giudicato.

A parte che gli artt. 112 e 24 Cost., evidentemente richiamati da

questi accenni (ma di quest'ultimo parametro non v'è altra menzione

nell'ordinanza), resterebbero fuori causa una volta che spiegasse

vigore l'autorizzazione preventiva di cui all'art. 11 Cost. (e,

perciò, è grave difetto di metodo utilizzarli per contrastarne

l'operatività), devesi soltanto stabilire a questo punto se il

Trattato, sottoscritto a Bruxelles l'8 aprile 1965, e il Protocollo ad

esso allegato, corrispondano o meno alle condizioni e alle finalità

contemplate nell'art. 11 Cost..

Orbene, quanto alle finalità del Trattato, esse sono rappresentate

dalla istituzione di un unico Consiglio e di un'unica Commissione,

così riunificandosi i corrispondenti organismi delle tre Comunità

europee (C.E.E., C.E.E.A. e C.E.C.A.). Si tratta, perciò, di un

ulteriore progresso sul sofferto cammino dell'unificazione europea,

anche politica, strumento essenziale per l'instaurazione di un

ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni: e ciò

al fine di evitare il ricorso a quelle ostilità che l'Italia

solennemente ha ripudiato nel primo inciso dell'art. 11 Cost..

Ed è appena il caso di rilevare che l'allegato Protocollo,

attribuendo ai parlamentari europei immunità e prerogative adeguate a

quelle che gli Stati della Comunità concedono ai propri parlamentari,

realizza perfettamente tanto le finalità del Trattato quanto quelle

dell'art. 11 Cost. proprio perché quelle guarentigie rispondono alla

stessa ratio che questa Corte aveva precisato - come sopra si è

ricordato - "nell'esigenza di proteggere la sfera di autonomia delle

Camere e garantire l'esercizio della funzione parlamentare".

Non può esservi dubbio, pertanto, che, quanto a finalità,

l'autorizzazione preventiva di cui all'art. 11 Cost. è nella specie

sicuramente operativa. Le ordinanze, tuttavia, negano che si siano

comunque verificate "le condizioni di parità cogli altri Stati" che

l'art. 11 pure esige per legittimare sul piano costituzionale la

rinuncia ad una parte della sovranità: e lo negano attraverso

l'obbiezione del Giudice Istruttore di Venezia, secondo cui, almeno nei

riguardi della Francia, tale condizione sarebbe carente a causa di una

Decisione del Consiglio Costituzionale francese per il quale ogni

impegno internazionale, contrario a Costituzione, non può essere

ratificato se prima non intervenga procedimento di revisione

costituzionale.

Ma anche questo è frutto di equivoco.

Va intanto premesso che la Decisione del Consiglio Costituzionale

francese non è effetto di un dubbio di legittimità costituzionale

interna rispetto alle norme adottate a Bruxelles, ma è semplicemente

dovuto a regole generali di quell'ordinamento che, anziché affidarsi -

come avviene da noi - a procedimenti incidentali o ad azioni

principali, diretti ad ottenere un giudizio sulla conformità a

Costituzione in occasione di un caso di specie, o di una particolare

vertenza fra Enti territoriali o fra questi e lo Stato, stabilisce che

il Consiglio Costituzionale debba esprimersi in via preventiva.

Necessariamente nei confronti delle cosiddette "leggi organiche"

(quelle, cioè, che si riferiscono a materie contemplate dalla

Costituzione) e dei regolamenti parlamentari, mentre solo eventualmente

nei confronti di ogni altra legge che, approvata dal Parlamento ma non

ancora promulgata, venga portata al suo esame da parte del Presidente

della Repubblica, o del Presidente di una delle Camere o da sessanta

deputati o sessanta senatori (art. 61 Cost.). Particolare competenza

per il controllo preventivo del Consiglio Costituzionale è, anzi,

prevista - sempre a richiesta delle dette parti pubbliche - proprio nei

confronti delle leggi che approvano e ratificano trattati

internazionali (art. 53 Cost.). Ed infatti, nel caso che c'interessa,

la premessa della Decisione 30 dicembre 1976 n. 76-71 DC del Consiglio

Costituzionale fa appunto riferimento all'art. 53 Cost. e alla

richiesta del Presidente della Repubblica.

Orbene, come chiaramente risulta dalla richiesta riportata nella

detta premessa e dalla motivazione della decisione, il Presidente

chiedeva di conoscere se l'elezione diretta dei parlamentari europei

potesse comportare contrasto con un principio fondamentale della

Costituzione francese quale quello dell'"indivisibilità della

Repubblica" affermato nell'art. 2 Cost.. Richiesta che, lungi dal

comportare rottura delle condizioni di parità volute dall'art. 11

della nostra Cost., si adegua, anzi, perfettamente al nostro

ordinamento, dato che nemmeno da noi l'autorizzazione preventiva di cui

al citato articolo potrebbe mai coprire e consentire violazioni di

principi fondamentali o di diritti inalienabili.

In effetti, la Decisione del Consiglio Costituzionale riporta, fra

l'altro, il preambolo della Costituzione francese del 1946, confermato

da quello della Costituzione del 1958 che è assolutamente identico al

contenuto essenziale del nostro art. 11 Cost., là dove appunto vengono

consentite, sotto riserva di reciprocità, le limitazioni di sovranità

necessarie all'organizzazione e alla difesa della pace. Tant'è che il

Consiglio, constatato che l'elezione diretta dei rappresentanti

francesi nell'Assemblea comunitaria non mette in discussione

l'indivisibilità della Repubblica, dichiara Trattato e Allegato

compatibili colla Costituzione.

Siamo, dunque, in situazione di completa reciprocità. Ma

quand'anche così completa non fosse, deve escludersi che il

Costituente avesse inteso alludere ad una reciprocità tale da

comportare da parte dei contraenti limitazioni assolutamente identiche

a quelle consentite dal nostro ordinamento. È ben noto che - come la

dottrina ha messo in luce - la disposizione in parola veniva approvata,

in vista particolarmente della nostra partecipazione all'Organizzazione

delle Nazioni Unite (O.N.U.), il cui Statuto in quel momento era già

entrato in vigore. Ebbene, mentre i Costituenti auspicavano l'ingresso

dell'Italia in quell'Organismo, essi erano ben consapevoli che il

paragrafo 3 dell'art. 27 del detto Statuto poneva in posizione di

privilegio, rispetto agli altri partecipanti, i cinque Stati membri del

Consiglio di sicurezza, ai quali è consentito l'esercizio del potere

di "veto".

Ciò comporta che l'assoluta eguaglianza non potrebbe comunque

essere ritenuta un requisito essenziale ed indispensabile della nozione

di "reciprocità" nell'ambito dell'art. 11 Cost.. Ciò che semmai deve

esigersi è che, ove sussistano disparità di trattamento, esse trovino

giustificazione nella necessità di promuovere ed attuare la pace e la

giustizia.

Quanto, infine, al "diritto dell'offeso a vedere punito

l'offensore", di cui parla l'ordinanza del Pretore di Trieste, deve

escludersi che esso possa rientrare nei diritti inviolabili dell'uomo

(art. 2 Cost.).

Infatti, o si tratta dell'obbligatorietà dell'azione penale

intesa, come tale, a perseguire chiunque offenda un interesse

penalmente tutelato, ed allora - come si è già visto - si versa

nell'area dell'art. 112 Cost., in quanto, riguarda l'azione penale del

Pubblico Ministero e non certo quella del cittadino, il cui diritto

sottostante trova semmai nella norma e nel processo penale protezione

indiretta, e comunque sempre subordinata al promuovimento dell'azione

penale. Oppure, si vuole alludere "al diritto al giudizio" contemplato

nel primo comma dell'art. 24 Cost., inteso sia pure in proiezione

soggettiva, e cioè come diritto ad un'attività giudiziale minima,

finalizzata alla tutela di una posizione sostanziale di vantaggio (e,

quindi, anche alla costituzione di Parte civile nel processo penale),

ed allora deve ritenersi esaurita la protezione costituzionale

coll'impedire irragionevoli compressioni dell'ambito di esercizio dei

diritti sostanziali, tali da vanificarne la tutela nel processo (Cfr.

sul punto Corte Cost. 16 maggio 1968, n. 48).

Ma così non può certo essere considerata la condizione di

procedibilità in parola, che né vanifica il diritto al giudizio né

può essere ritenuta irragionevole, posto che si limita a sospenderne

temporaneamente la prosecuzione a tutela di interessi

costituzionalmente non meno preminenti. Oltre tutto, se così non

fosse, e se davvero il primo comma dell'art. 24 fosse collegabile

all'art. 2, si tratterebbe di un argomento che dimostra troppo, dato

che finirebbe per mettere in dubbio lo stesso art. 68 comma secondo

Cost.. Vero è, invece, che di inviolabile e di più pregnante rigore

nell'art. 24 c'è soltanto il secondo comma che riguarda la difesa: e

tuttavia va ricordato che, perfino a tale proposito, questa Corte ha

sempre riconosciuto che al diritto di difesa dell'imputato "come ad

altre situazioni costituzionalmente garentite, non può attribuirsi un

valore assoluto, tale da non consentire adattamenti o anche restrizioni

da parte del legislatore ordinario, qualora si appalesino giustificate

da altre norme o da principi fondamentali desunti dal sistema

costituzionale" (sent. 19 febbraio 1965 n. 5; ma si veda anche sent. 22

marzo 1971 n. 55; 2 febbraio 1970 n. 175; 9 giugno 1971 n. 126; 19

giugno 1974 n. 177; 2 giugno 1977 n. 98; 25 luglio 1984 n. 225; 25

luglio 1984 n. 226).

La questione, pertanto, non è fondata.