Sentenza n. 301/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del d.l. Lgt. 19

ottobre 1944, n. 279 (Concessione ai contadini delle terre incolte),

come integrato e modificato dal d.l. Lgt. 26 aprile 1946, n. 597, dai

d.l.C.p.S. 6 settembre 1946, n. 89 e 27 dicembre 1947, n. 1710, dalla

legge 18 aprile 1950, n. 199 e dall'art. 27 della legge 11 febbraio

1971, n.11, e degli artt. 1 e 2 della legge 18 aprile 1950, n. 199

(Norme modificative delle disposizioni vigenti in materia di

concessione di terreni incolti ai contadini), promossi con le ordinanze

emesse in data 18 novembre 1977 dal Tribunale amministrativo regionale

delle Marche, 14 marzo e 18 aprile 1978 dal Consiglio di Stato -

Sezione IV giurisdizionale, rispettivamente iscritte ai nn. 128 e 677

del registro ordinanze 1978 e n. 676 del registro ordinanze 1979 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 128 dell'anno

1978 nn. 59 e 332 dell'anno 1979.

Visti gli atti di costituzione di Ceccarelli Anna Maria, di Adinolfi

Maria e Cecilia, della Cooperativa Ninfina e dei Prefetti di Ancona,

Reggio Emilia e Latina, nonché gli atti di intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 15 giugno 1982 il Giudice relatore

Guglielmo Roehrssen;

uditi gli avvocati Franco Pandolfi per Ceccarelli Anna Maria,

Giuseppe Guarino per Adinolfi Maria e Cecilia, Guido Cervati per la

Cooperativa Ninfina e l'avvocato dello Stato Renato Carafa per i

Prefetti di Ancona, Reggio Emilia e Latina e per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 18 novembre 1977, il TAR delle Marche - nel corso di

due giudizi promossi dalla proprietaria di un terreno assegnato dal

prefetto di Ancona ad una società cooperativa agricola - ha sollevato,

ritenutane la rilevanza, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1 del d.l. Lgt. 19 ottobre 1944, n. 279 e degli artt. 1 e 2

della legge 18 aprile 1950, n. 199, in riferimento agli artt. 42, 43,

44, 3, 24, 97 e 113 della Costituzione.

Nell'ordinanza si osserva che in base a tali norme i provvedimenti di

assegnazione di fondi incolti prescindono da ogni indagine sulle cause

che han determinato tale carente sfruttamento, sicché il proprietario

può perdere il godimento del terreno anche se la mancanza o

inadeguatezza della coltivazione non sia dipesa da sua volontà o

colpa. Si sottolinea l'irragionevolezza di subordinare i provvedimenti

di assegnazione al solo fatto obbiettivo della mancata o inadeguata

coltivazione, quando ciò - come nel caso all'esame del TAR - sia

avvenuto per fatto dell'affittuario, contro cui penda giudizio per la

risoluzione del contratto.

La normativa impugnata contrasterebbe con la Costituzione sotto i

seguenti profili:

1) L'art. 42, secondo comma, della Costituzione, nel prescrivere la

funzione sociale della proprietà, ha inteso fissare un dovere di

esercizio in senso rispondente alle finalità dell'ordinamento, la cui

osservanza od inosservanza ha carattere volontario. Ancora il mancato

rispetto della funzione sociale non può far carico al titolare del

diritto se quest'ultimo - per circostanze estranee alla sua concreta

disponibilità - si sia trovato in condizione di non poter attuare quel

dovere e non abbia avuto modo di esercitare concretamente il godimento

effettivo del bene produttivo.

2) Gli artt. 43 e 44 Cost. sarebbero violati perché il trasferimento

del potere inerente all'impresa agraria viene effettuato attraverso un

provvedimento avente formalmente natura non ablativa - ripetendone

però la sostanza - mentre i limiti di godimento del bene in relazione

alla coltivazione non appaiono fissati sulla base di idonei criteri

legislativi od amministrativi e la determinazione di assegnazione del

terreno incolto è avulsa dalla predisposizione di congrue direttive

sulla conduzione del fondo.

3) Il carattere episodico dell'applicazione della normativa

impugnata, dato che non prevede piani e programmi di intervento,

sarebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., comportando il trattamento

differenziato di situazioni uguali, con l'irrogazione di provvedimenti

di assegnazione in danno di alcuni soltanto dei proprietari di terre

del genere senza alcuna logica.

4) La natura del provvedimento, essendo afflittivo, richiederebbe una

fase di contestazione con termine per la difesa, e facoltà di dedurre

gli elementi a discolpa, che la normativa non assicura. Inoltre, nel

corso della fase giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo,

mentre in materia edilizia è ammissibile la consulenza tecnica,

analogo mezzo istruttorio non è consentito per le impugnazioni dei

provvedimenti di assegnazione di terre incolte.

Tutto ciò comporterebbe violazione degli artt. 24, 97, primo comma,

e 113 della Costituzione, violazione alla quale non ha posto rimedio la

legge della reg. Marche 12 novembre 1974, n. 38.

Davanti a questa Corte si è costituita una parte privata chiedendo

che la questione sollevata sia ritenuta fondata.

Si sono costituiti pure il Presidente del Consiglio dei ministri ed

il prefetto di Ancona, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata.

L'Avvocatura dello Stato contesta il carattere punitivo dei

provvedimenti di concessione delle terre incolte ed afferma che essi

hanno lo scopo di realizzare la funzione sociale della proprietà, che

a norma dell'art. 42 Cost. va realizzata prescindendo dallo stato

soggettivo del proprietario. Allo stato soggettivo del proprietario -

si osserva - parimenti non dà rilievo l'art. 44 della Costituzione.

Si contesta altresì che l'assegnazione sia avulsa dalla

predisposizione di congrue direttive sulla conduzione del fondo, in

quanto per l'art. 2 della legge n. 199 l'Ispettorato provinciale

dell'agricoltura deve formulare il disciplinare della concessione, col

quale si impartiscono al concessionario direttive sul tipo di coltura

da effettuare e sulle modalità di coltivazione, ponendo adeguate

garanzie per il raggiungimento dei fini di pubblico interesse

perseguiti dal legislatore e salvaguardando il proprietario del terreno

da una gestione improduttiva.

Quanto alla violazione del principio di uguaglianza, si osserva che

questa non può sussistere, essendo ogni proprietario di fondi non

adeguatamente coltivati assoggettabile alla normativa impugnata.

Quanto alle altre censure, l'Avvocatura sottolinea:

1) che il decreto del prefetto è adottato su conforme parere della

commissione prevista dall'art. 1 della legge n. 199/1950, idoneo a

garantire la obiettività del giudizio sullo stato del fondo e la

salvaguardia delle posizioni delle parti coinvolte;

2) che l'art. 4 del d.l. Lgt. n. 597 del 1946 stabilisce che davanti

alla commissione, le parti debbono comparire personalmente o a mezzo di

procuratore speciale, per esporre le loro ragioni;

3) che al proprietario è consentito di agire dinanzi al giudice

amministrativo a tutela del suo diritto.

Con ordinanza 14 marzo 1978, nel corso di un giudizio promosso dalla

proprietaria di terre assegnate in concessione ad una cooperativa

agricola, il Consiglio di Stato ha sollevato a sua volta questione di

legittimità costituzionale delle stesse norme, in relazione agli artt.

3, 41, 42 e 44 della Costituzione.

Si premette che la concessione forzosa di terre insufficientemente

coltivate, incide sulla proprietà dei fondi sia perché sottrae al

proprietario il godimento del fondo ed esclude la sua libera scelta

della destinazione economica di esso, sia perché tali limitazioni

possono comportare una diminuzione di reddito, tutte le volte che

l'indennità dovuta dal concessionario risulti inferiore all'utile

ricavato dal proprietario; eventualità, questa, non impossibile a

verificarsi, tenuto conto che l'indennità è ragguagliata al canone

legale per l'affitto dei fondi rustici e che quest'ultimo è inferiore

al reddito che il proprietario potrebbe ricavare con un minimo di

attività colturale. L'incidenza sul diritto di proprietà è resa più

sensibile dal fatto che la concessione può avere durata indeterminata,

per effetto del rinvio alla disciplina dell'affitto (legge n. 11/1971).

Inoltre il sacrificio imposto al proprietario non consegue ad un atto

di pianificazione territoriale (come per i vincoli urbanistici) o

comunque alla comparazione imparziale di tutte le possibili soluzioni

(come avviene per le espropriazioni per opere pubbliche), essendo la

scelta del terreno rimessa esclusivamente al richiedente. L'organo

tecnico amministrativo non ha, infatti, il potere di proporre

alternative, ma può soltanto respingere la domanda, o per inidoneità

del richiedente, o perché il fondo non rientra tra quelli

"insufficientemente coltivati". Ma quest'ultima possibilità sarebbe

in realtà solo apparente giacché la normativa, statuendo che per

terreno "insufficientemente coltivato" s'intende ogni terreno "tale da

potervi praticare colture o metodi colturali più attivi ed intensivi,

in relazione anche alle necessità della produzione agricola

nazionale", ha talmente dilatato la nozione di "terreno

insufficientemente coltivato" che vi può rientrare qualunque terreno,

compresi quelli condotti con la diligenza del buon padre di famiglia, i

quali potrebbero rendere di più, con l'impiego di tecniche

d'avanguardia o con l'apporto di nuovo macchinario.

Di fatto, pertanto, l'organo tecnico della P.A. non potrà rifiutare

la concessione che in pochissimi casi, con la conseguenza che

l'Amministrazione è chiamata a ratificare, a danno di una parte, la

scelta insindacabile della controparte interessata.

Ciò comporterebbe la violazione del principio di uguaglianza (art.

3 Cost.) "perché il privato proprietario viene posto in condizione di

soggezione (nel senso tecnico della parola) rispetto ad altri privati,

piuttosto che all'autorità dell'amministrazione".

La violazione sarebbe aggravata dalla prescrizione che il giudizio

si esprime sullo stato del fondo al momento della domanda, il che

preclude al proprietario di evitare la concessione apportando quei

miglioramenti colturali che in corso d'istruttoria si dimostrino

possibili e opportuni e di presentare un programma di miglioramenti in

alternativa a quelli proposti dal richiedente, sì che

l'amministrazione possa compararli e attribuire il fondo al più

meritevole.

Il principio di uguaglianza sarebbe violato anche perché il

proprietario del fondo chiesto in concessione risulterebbe discriminato

rispetto a tutti gli altri proprietari, senza alcun'altra ragione di

differenziazione che l'arbitraria preferenza del richiedente.

La normativa impugnata, inoltre, sarebbe in contrasto anche con il

principio di ragionevolezza, giacché il suo meccanismo è tale che i

richiedenti si rivolgeranno di preferenza alle terre meglio coltivate,

meglio attrezzate, meno bisognose d'investimenti.

Riguardo alla violazione degli artt. 41, 42 e 44 della Costituzione,

nell'ordinanza di rimessione si osserva che:

a) la normativa in esame lederebbe la libertà dell'iniziativa

eeonomica privata, essendo il proprietario anche imprenditore, ove si

tratti di terre insufficientemente coltivate e non incolte senza che

tale lesione sembri riferibile a quelle attività di programmazione,

coordinamento ed indirizzo a fini sociali, previste dal terzo comma;

b) violerebbe l'art. 42 Cost., in quanto a fronte del sacrificio

imposto alla proprietà privata sembra stare non tanto una finalità

sociale (perseguibile attraverso una pianificazione generale o quanto

meno attraverso una valutazione comparata delle scelte possibili)

quanto l'interesse privato del richiedente;

c) il sistema in esame non serve a "conseguire il razionale

sfruttamento del suolo" e a "stabilire equi rapporti sociali" come

l'art. 44 della Costituzione prescrive.

Nel giudizio così promosso si sono costituiti il Presidente del

Consiglio dei ministri ed il Prefetto di Reggio Emilia (parte nel

giudizio a quo), chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata

e richiamando le argomentazioni svolte nel giudizio instaurato con

l'ordinanza del TAR del Lazio di cui sopra.

Con altra 18 aprile 1978, il Consiglio di Stato, in base a

considerazioni analoghe alle precedenti, ha parimenti sollevato

questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 del d.l. Lgt.

n. 279 del 1944, nel testo sostituito dall'art. 1 del successivo d.l.

Lgt. n. 89 del 1946; dell'art. 1, commi primo e secondo, e art. 2,

commi primo e secondo, della legge n. 199 del 1950, in relazione agli

artt. 3, primo comma, 42, secondo comma, 44 e 113, secondo comma, della

Costituzione.

In particolare, a proposito della violazione dell'art. 113 Cost., si

osserva:

"Nella specie sembra, invero, prospettarsi una sostanziale elusione

di tale norma, perché, se da un lato l'appuntarsi del decreto di

assegnazione su un determinato terreno presuppone logicamente ed

ineluttabilmente la sua avvenuta scelta fra più terreni in identico

stato di incoltura, resta impedita poi al proprietario ablato la

possibilità di contestare in alcun modo la legittimità di tale

scelta, essendo essa rimessa non all'esercizio di una potestà

amministrativa - sindacabile come tale ai sensi degli artt. 26 del r.d.

26 giugno 1924, n. 1054 e 2 e segg. della legge 6 dicembre 1971, n.

1034 - , bensì alla mera autonomia privata del soggetto richiedente,

del tutto estranea, questa, alla sfera di cognizione del giudice

amministrativo".

Nel giudizio si sono costituiti il Presidente del Consiglio dei

ministri ed il prefetto di Latina chiedendo che la questione sia

dichiarata non fondata.

Si è costituita pure una parte privata, assegnataria dei terreni di

cui si controverte, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata e sottolineando:

a) L'assegnazione di terre incolte non deriva da distribuzione di

una massa di terreno da attribuire tra più aspiranti e non è neppure

una espropriazione; è l'imposizione di una contrattazione agraria

strumentale alla produzione nei confronti di un proprietario terriero

che è venuto meno all'obbligo di coltivare (pel che potrebbe anche

essere espropriato ai sensi dell'art. 838 c.c.). Trattasi di un limite

al godimento (artt. 832 c.c., 42 Cost.) per garantirne la funzione

sociale (art. 42 Cost.): nulla di ablatorio in tutto ciò.

Non vi sarebbe, pertanto, alcuna ragione per condizionare

l'assegnazione delle terre a piani generali e l'assegnazione di alcuni

terreni a quella di tutti gli altri nelle stesse condizioni.

b) Le cooperative che chiedono l'assegnazione ed il proprietario di

terre incolte non sono in situazioni giuridiche assimilabili, ma

antitetiche ed il loro diritto di scelta delle terre non lede né il

principio di uguaglianza né gli artt. 42 e 44 Cost. e tanto meno

l'art. 113 che, nell'ottica dell'ordinanza di rimessione verrebbe ad

essere leso, altrimenti, anche ogni volta che un privato chiede un

provvedimento di concessione o di ammissione, essendo evidente che

l'art. 113 della Costituzione non può riferirsi all'attività del

privato anteriore alla emanazione dell'atto amministrativo. Considerato in diritto :

1. - Le tre ordinanze di cui in epigrafe investono, sia pure sotto

diversi profili, il complesso di disposizioni legislative che hanno

disciplinato in passato la materia della concessione di terre incolte:

pertanto i giudizi con esse proposti possono essere riuniti ai fini di

un'unica sentenza.

2. - La Corte è chiamata a risolvere alcune questioni di

legittimità costituzionale concernenti le norme legislative emanate in

un arco di tempo che va dall'anno 1944 all'anno 1950, nella materia

della concessione a contadini delle terre non coltivate o

insufficientemente coltivate.

Come è stato ripetutamente posto in luce dalla giurisprudenza

amministrativa, oltre che dalla dottrina, questo complesso di norme ha

avuto di mira, essenzialmente, la situazione contingente delle masse

contadine in relazione soprattutto alla difficile situazione

verificatasi negli anni del dopoguerra, così come era già avvenuto

subito dopo la prima guerra mondiale, quando il legislatore intervenne

con il r.d. 2 settembre 1919 n. 1633 e con il r.d.l. 8 ottobre 1920, n.

1465, ricalcati dalla legislazione di questo secondo dopoguerra. Con le

cennate disposizioni, pertanto, si è voluto venire incontro alle

pressanti esigenze di lavoro di una vasta parte del popolo italiano,

apprestando un mezzo ritenuto atto a soddisfare, almeno parzialmente,

una grande richiesta di lavoro e rivolgendo, quindi, l'attenzione al

fenomeno della non coltivazione e della insufficiente coltivazione che

investiva non poche porzioni del nostro territorio nazionale.

In questo quadro si è voluto guardare a situazioni di carattere

oggettivo, di mero fatto, e cioè al cennato stato di incoltivazione o

di insufficiente coltivazione dei terreni, indipendentemente dalla

causa dalla quale dipendeva lo stato medesimo; volendo affrontare in

maniera anche rapida (come è dimostrato dal fatto che le norme in

parola hanno apposto termini, peraltro non perentori, alla autorità

competente per la emanazione della decisione sulle domande di

concessione: art. 5 del d.l. Lgt. n. 279 del 1944; art. 2 del d.l. 27

dicembre 1947, n. 1710; art. 2 della legge 18 aprile 1950, n. 199) una

situazione che interessava altresì l'ordine pubblico in un Paese

ancora in guerra o appena uscito dalla guerra, il legislatore del tempo

ha ritenuto preferibile, come si è detto, guardare a dati concreti,

agevolmente accertabili e che non avrebbero potuto dar luogo a

contestazioni dilatorie o pretestuose.

Con il che, tuttavia, non solo non si è inteso affatto prescindere

dalle esigenze della Nazione, ma anzi si è voluto venire ad esse

incontro perché, come sembra evidente, ogni nuova coltivazione ed ogni

miglioramento di coltivazione non può non arrecare beneficio al Paese:

e del resto la cennata legislazione non ha mancato di fare esplicito

richiamo, appunto, alle esigenze della produzione nazionale (art. 1

d.l. n. 279 del 1944; art. 1 d.l.C.p.S n. 89 del 1946).

Si è trattato, quindi di una legislazione di emergenza, ma non per

questo disgiunta dalla considerazione delle esigenze della Nazione del

suo settore agricolo.

La stessa legislazione, d'altro canto, è quasi totalmente anteriore

alla Costituzione repubblicana (la sola legge n. 199 del 1950 è

successiva, ma di poco). Ormai, superata la fase che si è indicata e

verificatesi nuove situazioni, il legislatore è finalmente intervenuto

con una nuova normativa, contenuta nella legge 4 agosto 1978, n. 440,

la quale, avendo come principale finalità, come dicesi nei lavori

preparatori, il "recupero delle terre", ha dettato disposizioni nuove,

più ampie e più articolate, le quali, peraltro, hanno lasciato in

vita il criterio secondo cui la procedura per la concessione delle

terre incolte prende l'avvio dalla domanda di una organizzazione di

contadini.

Ma le disposizioni della legge n. 440, prive come sono di efficacia

retroattiva, non possono influire sulla valutazione della legittimità

costituzionale delle norme anteriori, delle quali soltanto questa Corte

oggi è chiamata a giudicare.

È nell'ambito di questo quadro, così sinteticamente riassunto, che

devono essere esaminate le varie censure che le ordinanze predette

hanno mosso alla anteriore legislazione e che vengono qui di seguito

raggruppate nel loro ordine logico.

Le questioni non sono fondate.

3. - Una prima questione, di carattere più generale e sollevata da

tutte le ordinanze, investe l'art. 1 del d.l. Lgt. 19 ottobre 1944, n.

279, come modificato con l'art. 1 del d.l.C.p.S. n. 89 del 1946, e

denuncia la violazione degli artt. 4, 41, 42, 43 e 44 Cost. in quanto

la libertà economica verrebbe lesa senza riferimento a programmi

(anzi, si afferma, qui si avrebbe la negazione della programmazione),

non si tenderebbe al razionale sfruttamento della terra né a porre in

essere equi rapporti sociali, dato che le norme non portano al recupero

produttivo delle terre e le organizzazioni contadine sono sempre

indotte a chiedere le terre migliori. Ciò sarebbe divenuto più grave

per effetto dell'art. 1 del citato d.l. n. 89 del 1946, il quale,

sostituendo l'art. 1 del d.l. n. 279 del 1944, avrebbe enormemente

dilatato la nozione di insufficiente coltivazione.

Premesso che le prime disposizioni sulla concessione di terre incolte

sono anteriori alla Costituzione del 1947, la Corte deve anzitutto

rilevare che questa in nessuna delle disposizioni che sono invocate

nelle ordinanze dei giudici a quibus prevede la programmazione come

obbligatoria. Peraltro non è da dubitare che le limitazioni alla

libera iniziativa economica ed al diritto di proprietà devono trovare

fondamento in regole ed in criteri razionali.

Ma non può dirsi che le disposizioni in questione siano irrazionali.

Da un lato, come si è veduto, esse hanno voluto far fronte a gravi

situazioni contingenti e di ordine pubblico, ma dall'altro,

nell'imporre il vincolo in parola, esse non si sono discostate dalle

esigenze della produzione agricola nazionale. L'idea di un recupero

delle terre, certamente, è in re ipsa quando a chi riceve il beneficio

della concessione si impone l'obbligo di coltivare e di rendere

produttive le terre: la giurisprudenza amministrativa infatti ha

ripetutamente affermato che la concessione delle terre incolte ha per

fine anche il potenziamento della produttività dei terreni.

A questo criterio essenziale risultano ispirate e coordinate le

disposizioni censurate. Infatti, mentre la giurisprudenza vuole che

prima di addivenire alla concessione occorre accertare la idoneità

tecnico-finanziaria della organizzazione richiedente, la legge ha

stabilito che in presenza di più domande relative al medesimo fondo il

giudizio deve avvenire tenendo presenti "la forza lavorativa delle

associazioni richiedenti e la capacità tecnica dei dirigenti" (art. 2

d.l. Lgt. 26 aprile 1946, n. 597); che nel disciplinare della

concessione devono essere fissate le norme occorrenti per la conduzione

del terreno concesso (art. 4 d.l. Lgt. n. 279); che nel decreto di

concessione deve essere stabilita la data di inizio della coltivazione

delle terre stesse (art. 4 cit.); e infine, che l'abbandono del terreno

e la inadempienza degli obblighi stabiliti comportano la revoca della

concessione (art. 6 d.l. Lgt. n. 279/1944; art. 7 d.l. n. 89/1946).

Con queste prescrizioni il legislatore non ha mancato di tenere nel

dovuto conto le esigenze della produzione agricola (del resto

espressamente menzionate nell'art. 1 sia del d.l. n. 279 sia del

d.l.C.p.S. n. 89 del 1946) ed a queste ha adeguato la disciplina della

concessione, la quale, pertanto, non appare preveduta e regolata

esclusivamente in funzione delle aspirazioni dei richiedenti: tutta la

attività che la P.A. deve svolgere in proposito deve essere correlata

ai principi ed ai criteri, certamente non irrazionali, posti in queste

disposizioni.

Che gli interessati possano richiedere la concessione delle terre

che essi medesimi ritengono migliori può essere un dato di fatto

esatto, ma non è in alcun modo decisivo poiché la domanda del

privato, come meglio si vedrà più innanzi, costituisce oggetto di

accertamenti e valutazioni da parte della P.A., alla quale spetta

decidere nel merito.

Sembra appena il caso di ricordare, infine, che il fornire lavoro a

persone disoccupate, contemporaneamente arrecando vantaggi alla

produzione nazionale, dà luogo indubbiamente alla realizzazione di

finalità sociali.

Ne consegue che, contrariamente a quanto si osserva dai giudici a

quibus, non si è affatto al di fuori del disposto né dell'art. 41,

terzo comma, Cost., il quale vuole che l'iniziativa economica pubblica

e privata sia indirizzata a fini sociali né dell'art. 44, primo comma,

Cost., il quale prevede la imposizione di obblighi e vincoli alla

proprietà terriera privata "al fine di conseguire il razionale

sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali".

4. - Le ordinanze in epigrafe, in secondo luogo, denunciano

violazione dell'art. 42 sotto il profilo che la legislazione in parola

contiene sostanzialmente sanzioni a carico anche dei proprietari non

colpevoli, al che aggiungono che lo stesso art. 42, parlando della

funzione sociale della proprietà come di "fatto volontario",

imporrebbe il previo accertamento della causa in virtù della quale il

precetto viene violato.

Questa censura parte da un presupposto inesatto e non conforme a

quel che emerge da tutta la legislazione contestata: i provvedimenti

di concessione di terre incolte ai contadini, come si è dimostrato nel

precedente n. 2, non hanno carattere sanzionatorio o punitivo nei

riguardi dei proprietari.

Le misure prevedute da tutta la legislazione degli anni 1944 - 50,

volendo fronteggiare determinate esigenze, hanno fatto astrazione dalle

cause della non coltivazione o insufficiente coltivazione e vanno

adottate in considerazione soltanto di un dato di fatto obbiettivo.

Su questo punto, del resto, è pacifica anche la giurisprudenza, la

quale ha sempre escluso che la legislazione in parola abbia voluto

sanzionare comportamenti antisociali dei proprietari di terre.

5. - Una terza censura (sollevata con le ordinanze nn. 677/1978 e

676/1979) concerne ancora violazione degli artt. 43 e 44 Cost.,

assumendo che mentre i provvedimenti di concessione avrebbero carattere

sostanzialmente ablatorio, la legislazione non avrebbe né fissato

limiti di godimento del bene in relazione alla coltivazione né avrebbe

posto le direttive necessarie per la conduzione del fondo concesso.

Anche questa censura è priva di fondamento in punto di fatto.

Ed invero:

a) - l'art. 4 del d.l. n. 279 del 1944 stabilisce che a cura

dell'ispettorato agrario si deve redigere apposito disciplinare

contenente le norme occorrenti alla conduzione del fondo concesso: il

successivo art. 6 stabilisce che in caso di violazione degli obblighi

inerenti alla conduzione si fa luogo alla decadenza della concessione.

Tale disposizione è ribadita dall'art. 7 del d.l. n. 597 del 1946 e

dall'art. 7 del d.l.C.p.S. n. 89 del 1946;

b) - l'art. 2 del d.l. n. 279 del 1944 stabilisce altresì che deve

essere fissato anche il termine per l'inizio della coltivazione da

parte del concessionario, obbligo anch'esso sanzionato con la decadenza

della concessione.

È chiaro che attraverso tutte queste disposizioni si pongono in

essere le direttive per l'attività che deve essere svolta dal

concessionario, con ovvio riguardo allo stato dei singoli fondi, e si

stabiliscono altresì i limiti al godimento del fondo medesimo, in modo

da non pregiudicare i diritti del proprietario, il quale, allo scadere

della concessione, riassumerà un fondo in condizioni migliori.

6) - Una quarta questione ha per oggetto la violazione dell'art. 3

Cost., in quanto, mancando piani e criteri preventivamente stabiliti,

l'applicazione della legge non può essere che episodica e frammentaria

ed alla P.A. rimane soltanto il potere di accogliere o respingere la

domanda di concessione, il che significherebbe anche, a giudizio dei

giudici a quibus, che essa è priva di poteri dinanzi alla

manifestazione di volontà del privato richiedente: ne conseguirebbe

ancora che il proprietario del terreno concesso verrebbe assoggettato

non già alla volontà della P.A. ma a quella di altro privato.

Il Consiglio di Stato, nella ordinanza n. 676/1979 ritiene che in

tale modo sia violato anche l'art. 113 Cost., perché il giudice

amministrativo non ha facoltà di sindacare l'autonomia dei privati.

La Corte non ritiene di poter condividere queste affermazioni, le

quali non trovano neppure esse conferma nelle norme denunciate e nei

principi generali che devono essere applicati nella specie.

Come si è avuto modo di rilevare, se nel passato sono mancati piani

e programmi in materia, non è certamente mancata, nella legislazione

denunciata, la fissazione delle regole occorrenti per conseguire una

attività amministrativa legittima e coerente, soprattutto indirizzata

verso i fini che la legislazione medesima voleva perseguire: e ciò

comporta senz'altro che le osservazioni delle ordinanze di rimessione

sopra riportate perdono il loro punto di appoggio.

Neppure è esatto che la P.A. sia priva di poteri dinanzi alla

domanda di concessione di terre incolte, potendo solo accogliere o

respingere la domanda: una situazione del genere, in verità, appare

del tutto normale, poiché dinanzi a qualsiasi richiesta di un privato

la P.A., esperiti gli accertamenti del caso, alla fine non può

concludere se non con l'accoglimento o con la reiezione della

richiesta. Non diversamente avviene nella materia in esame.

Ma non può dirsi che la legge lasci la P.A. disarmata dinanzi alle

domande del privato.

Tutte le norme che si sono susseguite nel tempo hanno, invece, posto

in essere una procedura piuttosto complessa, nella quale si colloca

come momento essenziale l'intervento di una apposita commissione a

composizione mista, la cui attività (sulla quale si vedano in

particolare gli artt. 3 e 4 del d.l. Lgt. n. 279 del 1944, e gli artt.

4 e 5 del d.l. Lgt. n. 597 del 1946) è stata definita inquisitoria

dalla giurisprudenza amministrativa per sottolineare l'ampiezza dei

suoi poteri istruttori e la facoltà di addivenire, anche con

l'intervento del proprietario del fondo, a tutti gli accertamenti che

ritenga necessari od utili.

A ciò la giurisprudenza ha aggiunto che la P.A. quando addiviene

alla concessione, ha facoltà di stabilire le cautele occorrenti per

ovviare alle possibili inadempienze del concessionario e per garantire

la regolarità dei rapporti fra le parti

Tenuto conto di ciò e considerato altresì che risponde a regole

generali del diritto amministrativo che la P.A. deve preventivamente

accertarsi della regolarità della manifestazione di volontà del

privato rivolta ad ottenere un qualsiasi provvedimento amministrativo e

della esistenza di tutte le condizioni necessarie per la adozione del

provvedimento medesimo, appare chiaro che anche nella materia de qua in

tanto si possa procedere alla emanazione del decreto di concessione in

quanto si sia preventivamente provveduto a stabilire la qualificazione

e la posizione giuridica del richiedente, lo stato del terreno

richiesto, i modi e termini della coltivazione da effettuare, gli

eventuali oneri da imporre al concessionario

Consegue ancora non potersi dire che la legislazione in parola

subordini la posizione del proprietario del terreno concesso alla sola

volontà del richiedente, che rimane invece soggetta ad una serie di

accertamenti e di valutazioni da compiersi dalla P.A.

Ugualmente non può ravvisarsi violazione dell'art. 11 Cost., dato

che il giudice amministrativo, conoscendo della legittimità dell'atto

concessorio, necessariamente può esaminare almeno la validità della

cennata manifestazione del privato che chiede la concessione.

7. - Con una quinta censura si denuncia la violazione degli artt. 3,

primo comma, 97, primo comma, e 113, secondo comma, Cost. sotto due

profili e cioè: da un lato perché non sarebbe stato assicurato nella

sua effettività il principi del contraddittorio (il proprietario del

terreno richiesto potrebbe intervenire soltanto in una fase avanzata

del procedimento) e dall'altro perché non sarebbe neppure prevista

possibilità di addurre prove, di effettuare sopralluoghi, di fruire di

consulenze tecniche.

Anche queste censure risultano infondate.

Ed invero:

a) - in ordine al primo profilo già l'art. 3 del d.l. Lgt. n. 279

del 1944, stabilendo che la commissione provinciale ivi preveduta

esamina l'istanza per la concessione "sentite le parti", ha imposto la

presenza del proprietario del terreno nel corso del procedimento, del

quale ovviamente deve avere avuto notizia, al fine di prospettare le

eventuali ragioni a suo favore.

L'art. 10 del d.l. Lgt. n. 597 del 1946 ha poi stabilito in termini

più generali che, pur non dovendosi osservare le norme della procedura

ordinaria, deve tuttavia essere assicurato il diritto delle parti al

contraddittorio: di questa norma nello stesso d.l. Lgt. n. 597 si hanno

due ulteriori precisazioni, perché l'art. 3 stabilisce che l'istanza

di concessione ed il provvedimento che fissa l'udienza di comparizione

devono essere notificati all'altra parte (e la giurisprudenza ha

affermato che la notificazione deve essere effettuata con le norme

degli artt. 137 e segg. del c.p.c.), e l'art. 4, a sua volta, tratta

della comparizione delle parti dinanzi alla più volte ripetuta

commissione.

Non è allora dubbio che il cennato fondamentale aspetto del diritto

di difesa della proprietà nel corso del procedimento che ha inizio con

le istanze di concessione e che è stato avvicinato ad un procedimento

giurisdizionale (cfr. l'art. 10 del d.l. Lgt. n. 597), è senz'altro

assicurato.

Rimane altresì escluso che si possa seriamente parlare (come fa il

TAR delle Marche) di difesa accordata soltanto in una fase avanzata del

procedimento, dato che, come si è veduto, il citato art. 3, del d.l.

Lgt. n. 597 impone che la domanda di concessione sia notificata

all'altra parte;

b) - quanto al profilo relativo alle prove da addurre si deve

osservare che le leggi in parola non contengono alcuna norma limitativa

delle possibilità per il proprietario di addurre prove o formulare

richieste di accertamenti: nei procedimenti amministrativi in genere

vige la regola secondo la quale ciascuna delle parti ha facoltà di

addurre tutte le prove da essa ritenute utili, così come la stessa

P.A. ha facoltà di procedere agli accertamenti del caso.

Del resto la possibilità di addurre prove o di richiedere ulteriori

accertamenti è da ritenere insita nella necessità di chiamare il

proprietario a partecipare al procedimento.

Per quel che riguarda in particolare la possibilità di sopralluoghi

è anche da dire che la giurisprudenza amministrativa vi ha fatto

ripetutamente riferimento nelle sue pronunce, sicché è da ritenere

che mezzi di prova di tal genere non siano neppure esclusi in punto di

fatto.

E non va taciuto, da ultimo, che con l'art. 6, ultimo comma, della

legge n. 440 del 1978 sono stati "estesi" i poteri di cognizione e di

istruzione del giudice amministrativo di legittimità per quel che

riguarda i provvedimenti relativi a terre insufficientemente coltivate.

8. - La sesta ed ultima censura investe in modo particolare l'art. 5,

ultimo comma, del d.l. Lgt. n. 597 del 1946, il quale stabilisce che

"lo stato del fondo va accertato in rapporto al momento della

presentazione della domanda di concessione". Tale disposizione

violerebbe l'art. 3 Cost., in quanto in tal modo si impedisce al

proprietario del terreno richiesto di apportare modifiche allo stato

del fondo e di evitare la temporanea ablazione prevista dalla legge,

così discriminando la sua posizione da quella dei richiedenti la

concessione.

Ma anche questa censura non ha fondamento.

Mentre è ovvio che la legge doveva precisare il momento del tempo al

quale fare riferimento per accertare lo stato del fondo, l'averlo

fissato alla data della richiesta di concessione e l'avere così

escluso che il proprietario possa procedere a modifiche non appare

irrazionale in relazione alle finalità proprie della legislazione in

questione, la quale, come si è detto, ha voluto venire incontro alle

esigenze di lavoro delle masse contadine con disposizioni anche di

semplice e rapida attuazione. E pertanto, una volta individuato un

terreno incolto od insufficientemente coltivato, sembra logico che il

provvedimento relativo debba fare riferimento al momento nel quale

l'organizzazione contadina faccia richiesta di quel terreno, che al

cessare della concessione ritornerà al suo proprietario in condizioni

migliori.