Sentenza n. 330/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale del d.-l. 17 marzo 1995,

n. 79 (Modifiche alla disciplina degli scarichi delle pubbliche

fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche

fognature); degli artt. 1, 2, 3, 6 e 7 del d.-l. 17 marzo 1995, n.

79, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n.

172; dell'art. 1, secondo comma, della legge 17 maggio 1995, n. 172

e dell'art. 21, terzo comma, della legge 10 maggio 1976, n. 319

(Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento), promossi con

ordinanze emesse: il 24 marzo 1995 dal pretore di Perugia, sezione

distaccata di Todi; l'11 aprile 1995 dal pretore di Busto Arsizio; il

31 marzo 1995 dal pretore di Mantova, sezione distaccata di

Castiglione delle Stiviere; il 6 aprile 1995 dal pretore di

Pordenone, sezione distaccata di Spilimbergo; il 10 aprile 1995 (n. 2

ordinanze) dal pretore di Ferrara, sezione distaccata di Comacchio;

il 5 maggio 1995 dal pretore di Trento; il 31 maggio 1995 dal giudice

per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale di Udine;

il 27 giugno 1995 dal pretore di Perugia, sezione distaccata di

Assisi; il 30 giugno 1995 dal pretore di Perugia, sezione distaccata

di Todi; il 24 giugno 1995 dal giudice per le indagini preliminari

presso la Pretura circondariale di Udine; il 27 marzo 1995 dal

pretore di Brescia; il 5 aprile 1995 dal giudice per le indagini

preliminari presso la Pretura circondariale di Lecce; il 30 giugno

1995 dal pretore di Pistoia, sezione distaccata di Pescia; il 3

aprile 1995 (n. 3 ordinanze) dal pretore di Ferrara; il 12 aprile

1995 dal pretore di Ferrara; il 14 aprile 1995 dal pretore di

Ferrara; il 30 marzo 1995 dal pretore di Ferrara; il 20 aprile 1995

dal pretore di Udine; il 26 giugno 1995 dal giudice per le indagini

preliminari presso la Pretura circondariale di Pisa; il 24 agosto

1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la Pretura

circondariale di Trieste; il 17 luglio 1995 dal pretore di Vicenza;

il 1 settembre 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la

Pretura circondariale di Livorno; il 26 settembre 1995 (n. 2

ordinanze) dal pretore di Padova, sezione distaccata di Piove di

Sacco; il 4 ottobre 1995 dal pretore di Padova, sezione distaccata di

Piove di Sacco; il 6 aprile 1995 dal pretore di Grosseto; il 28

settembre 1995 dal pretore di Palmi; il 10 novembre 1995 dal giudice

per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale di Udine;

il 13 ottobre 1995 (n. 2 ordinanze) dal pretore di Pisa, sezione

distaccata di San Miniato; il 12 ottobre 1995 dal pretore di Trento;

l'8 novembre 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la

Pretura circondariale di Lecce; il 13 dicembre 1995 dal pretore di

Padova, sezione distaccata di Piove di Sacco; il 3 novembre 1995 dal

giudice per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale

di Lecce; ordinanze rispettivamente iscritte ai nn. 336, 345, 346,

371, 384, 385, 432, 495, 537, 584, 588, 607, 608, 616, 634, 642, 643,

649, 650, 672, 685, 688, 718, 776, 786, 807, 808, 809, 895, 896, 916,

919, 920 del registro ordinanze 1995 e ai nn. 9, 60, 112, 131 del

registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, prima serie speciale, nn. 24, 25, 26, 30, 38, 40, 41, 42,

43, 44, 48, 49 e 53 dell'anno 1995 e nn. 2, 5, 7 e 8 dell'anno 1996;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 17 aprile 1996 il giudice

relatore Cesare Mirabelli.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un procedimento penale promosso con

l'imputazione di violazione di norme per la tutela delle acque

dall'inquinamento (legge 10 maggio 1976, n. 319), il pretore di

Perugia, sezione distaccata di Todi, con ordinanza emessa il 24 marzo

1995 (reg. ord. n. 336 del 1995), ha sollevato questioni di

legittimità costituzionale del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79 (Modifiche

alla disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature e degli

insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature),

denunciando:

a) in riferimento agli artt. 9, 10, 25, 32 e 77 della

Costituzione, l'art. 3 del decreto-legge, che stabilisce le sanzioni

da applicare per l'inosservanza dei limiti di accettabilità degli

scarichi indicati dalle tabelle allegate alla legge n. 319 del 1976,

ovvero di quelli stabiliti dalle Regioni (in base all'art. 14,

secondo comma, della stessa legge);

b) in riferimento agli artt. 3, 25 e 77 della Costituzione,

l'art. 7 dello stesso decreto-legge, che consente ai titolari di

scarichi non autorizzati in esercizio alla data di entrata in vigore

della legge di conversione del decreto-legge di presentare domanda di

autorizzazione in sanatoria. Il giudice rimettente rileva che il

decreto-legge n. 79 del 1995 segue una serie di numerosi, precedenti

analoghi decreti-legge, non convertiti nei termini costituzionalmente

previsti, e ritiene che l'abrogazione o la modifica di fattispecie

penali incriminatrici disposta con decreto-legge possa determinare

una violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione. Difatti la

reiterazione di decreti-legge in materia penale, con modifiche

rilevanti nella disciplina che via via interviene, verrebbe ad

incidere sul principio di legalità ed a determinare incertezza sulle

norme ed imprevedibilità delle decisioni giudiziarie. Gli imputati

di un medesimo reato sarebbero, difatti, giudicati in base a norme

precarie emanate dal Governo e mutevoli nel tempo, mentre la riserva

di legge in materia penale attribuisce in questo settore il monopolio

della produzione normativa al Parlamento, per evitare possibili

arbitri del potere esecutivo o di quello giudiziario. Inoltre il

decreto-legge n. 79 del 1995 sarebbe privo dei requisiti di

necessità ed urgenza e, per questo vizio, non potrebbe costituire

oggetto di legittima conversione in legge. Considerando il contenuto

della disciplina dettata dal decreto-legge n. 79 del 1995, il pretore

ne denuncia l'art. 3, che violerebbe l'art. 10 della Costituzione,

per mancato adeguamento al diritto comunitario, e gli artt. 9 e 32

della Costituzione, per lesione dell'ambiente e della salute, intesi

come ambiente naturale salubre. Il giudice rimettente denuncia anche

l'art. 7 dello stesso decreto-legge, che, in violazione dell'art. 3

della Costituzione, determinerebbe una disparità di trattamento tra

chi, avendo attivato uno scarico permanente, può presentare domanda

di autorizzazione in sanatoria ed estinguere il reato, e chi, avendo

effettuato uno scarico solo occasionale, non può chiedere

l'autorizzazione e sanare l'illecito per un fatto di minore gravità.

1.2. - Il pretore di Busto Arsizio, con ordinanza emessa l'11

aprile 1995 (reg. ord. n. 345 del 1995), ha sollevato, in riferimento

agli artt. 25 e 77 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3, secondo comma, del d.-l. 17 marzo 1995,

n. 65 (recte: dell'art. 3, primo comma, del d.-l. 17 marzo 1995, n.

79).

Anche questo giudice ritiene che il decreto-legge manchi degli

indispensabili requisiti di necessità ed urgenza e considera la

reiterazione di decreti-legge non convertiti come atta ad incidere

sul principio di certezza del diritto ed a privare il Parlamento del

potere, ad esso esclusivamente spettante, di effettuare le scelte di

politica criminale.

1.3. - Nel corso di un procedimento penale promosso per essere

stati effettuati scarichi da pubbliche fognature senza autorizzazione

e superando i limiti di accettabilità (art. 21, primo e terzo comma,

della legge n. 319 del 1976), il pretore di Mantova, sezione

distaccata di Castiglione delle Stiviere, con ordinanza emessa il 31

marzo 1995 (reg. ord. n. 346 del 1995) ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma, dell'art. 6,

secondo comma (norma, questa, che, aggiungendo, in fine, un comma

all'art. 21 della legge n. 319 del 1976, prevede una sanzione

amministrativa per i casi in cui siano aperti o comunque effettuati

scarichi civili e delle pubbliche fognature senza la prescritta

autorizzazione), e dell'art. 7, commi 2 e 3, del d.-l. 17 marzo 1995,

n. 79. Il pretore denuncia la violazione degli artt. 3, 9, 25 e 32

della Costituzione. Il giudice rimettente ritiene che il

decreto-legge n. 79 del 1995 contenga un'oggettiva e palese

contraddizione logica tra l'art. 6, secondo comma, e l'art. 7, commi

2 e 3. La prima delle due disposizioni non prevede più come reato lo

scarico delle pubbliche fognature senza autorizzazione, la seconda

introduce una sanatoria per gli scarichi in esercizio. Ma non essendo

possibile sanare, e dunque estinguere, un reato che non è più tale,

la depenalizzazione dovrebbe riguardare solo gli scarichi nuovi, e

non quelli già in esercizio. Ne seguirebbe un'ingiustificata

disparità di trattamento tra chi, avendo commesso il fatto sotto la

vigenza della vecchia normativa, deve chiedere l'autorizzazione in

sanatoria per estinguere il reato, e chi pone in essere la stessa

condotta dopo l'entrata in vigore della nuova disciplina senza che il

fatto sia previsto come reato. Se, viceversa, si ritenesse che la

depenalizzazione riguardi anche gli scarichi già in esercizio, per

essi non potrebbe allora essere configurata una sanatoria, giacché

il fatto non costituisce più reato. Il pretore rileva anche che non

è prevista la sospensione dei procedimenti penali per il tempo

(novanta giorni) che l'art. 7 del decreto-legge n. 79 del 1995

stabilisce per presentare le domande di autorizzazione in sanatoria.

Questa omissione violerebbe gli interessi protetti dalle norme di

tutela delle acque dall'inquinamento, e quindi gli artt. 9 e 32 della

Costituzione, perché l'eventuale rinvio del processo penale,

disposto per consentire il decorso del termine amministrativo, non

sospenderebbe il corso della prescrizione dei reati.

1.4. - Anche il pretore di Pordenone, sezione distaccata di

Spilimbergo, con ordinanza emessa il 6 aprile 1995 (reg. ord. n. 371

del 1995), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

degli artt. 3, primo comma, 6, secondo comma, e 7 del d.-l. 17 marzo

1995, n. 79, denunciando la violazione degli artt. 3, 77, 101 e 112

della Costituzione.

Il giudice rimettente ritiene che l'intero decreto-legge n. 79 del

1995 sia in contrasto con l'art. 77 della Costituzione, essendo stato

emanato in assenza degli indispensabili requisiti di necessità ed

urgenza. Inoltre, disciplinando la materia penale e disponendo la

depenalizzazione di alcune ipotesi di inquinamento in precedenza

previste come reato, il decreto-legge violerebbe gli artt. 3, 101 e

112 della Costituzione, perché l'assoluzione o la condanna per il

medesimo fatto potrebbe dipendere dal momento in cui viene celebrato

il processo, in relazione alla vigenza o meno del decreto-legge, la

cui reiterazione finirebbe con il sottoporre il giudice non alla

legge, bensì al potere esecutivo; sarebbe, inoltre, violato

l'obbligo del pubblico ministero di esercitare l'azione penale. Il

giudice rimettente considera illogica ed in contrasto con il

principio di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) la disciplina

che risulta dagli artt. 6 e 7 del decreto-legge. Vi sarebbe, difatti,

una contraddizione tra la sanatoria prevista per gli scarichi in

esercizio alla data di entrata in vigore della legge di conversione

del decreto-legge, che riguarderebbe anche gli scarichi da pubbliche

fognature, e la contestuale depenalizzazione prevista per questi

ultimi (art. 6, secondo comma, del decreto-legge), che dovrebbe

trovare applicazione in quanto disposizione più favorevole al reo

(art. 2 cod. pen.). La depenalizzazione introdotta dall'art. 6,

secondo comma, del decreto-legge n. 79 del 1995 violerebbe anche il

principio di ragionevolezza e di eguaglianza: essa riguarderebbe lo

scarico da insediamenti civili o da pubbliche fognature solo se non

è stata richiesta la prescritta autorizzazione, mentre la medesima

condotta, se è stata richiesta ma non ancora rilasciata

l'autorizzazione, pur essendo meno grave, rimarrebbe soggetta a

sanzione penale (art. 23 della legge n. 319 del 1976). Il giudice

rimettente ritiene che l'art. 3, primo comma, del decreto-legge n. 79

del 1995 abbia depenalizzato il superamento dei limiti di

accettabilità stabiliti dalle tabelle allegate alla legge n. 319 del

1976 solo per gli scarichi civili e delle pubbliche fognature, ma non

per quelli provenienti da insediamenti produttivi. Questa diversità

di trattamento contrasterebbe con i principi di ragionevolezza e di

eguaglianza, perché sarebbe collegata non alla gravità del fatto,

ma alla qualifica del soggetto titolare dello scarico.

1.5. - Nel corso di altrettanti procedimenti penali promossi per

essere stati effettuati scarichi eccedenti i limiti di

accettabilità, il pretore di Ferrara, sezione distaccata di

Comacchio, con due ordinanze di identico contenuto emesse il 10

aprile 1995 (reg. ord. nn. 384 e 385 del 1995) ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 77 della Costituzione,

questioni di legittimità costituzionale dell'intero testo del d.-l.

17 marzo 1995, n. 79. Il giudice rimettente, con argomentazioni

analoghe a quelle di altre, precedenti ordinanze, ritiene che la

reiterazione del decreto-legge violi la riserva di legge in materia

penale; contrasti con il principio che consente il ricorso ai

decreti-legge solo in caso di necessità ed urgenza; determini

disparità di trattamento perché fattispecie identiche, giudicate

sotto la vigenza dell'uno o dell'altro di successivi decreti-legge,

sarebbero giudicate diversamente. Anche il pretore di Ferrara, con

sei ordinanze emesse rispettivamente il 3 aprile 1995 (reg. ord. n.

634, 642 e 643 del 1995), il 12 aprile 1995 (reg. ord. n. 649 del

1995), il 14 aprile 1995 (reg. ord. n. 650 del 1995) ed il 30 marzo

1995 (reg. ord. n. 672 del 1995), ha sollevato, con argomentazioni

analoghe, questioni di legittimità costituzionale concernenti

l'intero testo del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, ed in particolare

l'art. 3 o l'art.6, proponendo quali parametri per la verifica della

legittimità costituzionale gli artt. 3, 25, secondo comma, e 77

della Costituzione, oppure gli artt. 25 e 77 della Costituzione.

1.6. - Nel corso di un procedimento penale promosso nei confronti

del titolare di un insediamento produttivo imputato per scarico non

autorizzato ed eccedente i limiti di tollerabilità, il pretore di

Trento, con ordinanza emessa il 5 maggio 1995 (reg. ord. n. 432 del

1995), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 41

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli

artt. 3, primo comma, 6, secondo comma, e 7, commi 3 e 5, del d.-l.

17 marzo 1995, n. 79. Anche il pretore di Trento ritiene che l'art.

6, secondo comma, del decreto-legge n. 79 del 1995, non prevedendo

più come reato l'ipotesi di scarichi civili e delle pubbliche

fognature senza autorizzazione, sia in contraddizione con l'art. 7

dello stesso decreto-legge, che introducendo la sanatoria per gli

scarichi senza autorizzazione, alla quale segue l'estinzione del

reato, farebbe ritenere esclusa la depenalizzazione. Sarebbe inoltre

incoerente con la tutela delle acque dall'inquinamento, oltre che

irragionevole e contrastante con il principio di eguaglianza,

prevedere sanzioni penali solo per gli scarichi da insediamenti

produttivi, mentre quelli da insediamenti civili e da pubbliche

fognature costituirebbero illecito amministrativo.

1.7. - Nel corso di un procedimento penale promosso per scarico

senza autorizzazione dall'impianto di depurazione di un insediamento

produttivo, il pretore di Brescia, con ordinanza emessa il 27 marzo

1995 (reg. ord. n. 607 del 1995), ha sollevato, in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 6 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79. Il

giudice rimettente ritiene che la previsione di una sanzione solo

amministrativa, anziché penale, per gli scarichi delle pubbliche

fognature senza autorizzazione, mentre rimane reato lo scarico da

insediamenti produttivi, determini un'ingiustificata disparità di

trattamento. La differente disciplina sarebbe basata non sulla

diversa potenzialità inquinante e quindi sulla gravità del fatto,

ma sulla qualifica del soggetto titolare dello scarico. La

disposizione denunciata violerebbe il principio di eguaglianza anche

sotto un altro profilo: sarebbe depenalizzata l'effettuazione di

scarichi civili o da pubbliche fognature senza avere richiesto

l'autorizzazione, mentre continuerebbe ad essere prevista come reato

l'ipotesi, considerata meno grave, dello scarico da pubblica

fognatura dopo che è stata chiesta ma prima che sia concessa

l'autorizzazione. Anche il giudice per le indagini preliminari

presso la Pretura circondariale di Lecce, con ordinanza emessa il 5

aprile 1995 (reg. ord. n. 608 del 1995), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 6, secondo comma, del d.-l. 17

marzo 1995, n. 79, in riferimento agli artt. 3 e 25 della

Costituzione, in termini analoghi a quelli in precedenza indicati.

1.8. - Il pretore di Udine, con ordinanza emessa il 20 aprile 1995

(reg. ord. n. 685 del 1995), ha sollevato, in riferimento agli artt.

3, 9, secondo comma, 32, 10, 25, secondo comma, e 77 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,

primo comma, primo periodo, del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79. Con

successive ordinanze, emesse il 31 maggio, il 24 giugno ed il 10

novembre 1995 (rispettivamente reg. ord. n. 495, n. 588 e n. 916 del

1995), il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura

circondariale di Udine ha sollevato analoghe questioni nei confronti

della stessa disposizione, facendo riferimento al decreto-legge

convertito. I giudici rimettenti ritengono violato il principio di

eguaglianza, perché sarebbero discriminati i titolari di scarichi da

insediamenti produttivi che superino i limiti di accettabilità

previsti dalle tabelle A e C allegate alla legge n. 319 del 1976,

puniti con la sanzione penale alternativa dell'ammenda o

dell'arresto, rispetto ai titolari di scarichi da pubbliche fognature

i quali, nella stessa situazione, sono soggetti solo ad una sanzione

amministrativa pecuniaria. Il differente regime delle sanzioni

sarebbe privo di giustificazione, perché la pubblica fognatura non

sarebbe altro che la somma degli scarichi civili e produttivi che in

essa confluiscono. La differenza sarebbe determinata solo dalla

qualifica, di amministratore pubblico o di imprenditore, di chi

attiva o effettua lo scarico. I principi di ragionevolezza e di

eguaglianza sarebbero violati anche sotto un altro profilo. Sarebbe,

difatti, illogico e contrastante con il principio di proporzione tra

pena e disvalore del fatto illecito, prevedere sanzioni

amministrative per condotte lesive del medesimo bene giuridico, che

costituiscono illecito penale se commesse da altri soggetti. Le

ordinanze di rimessione ritengono anche violate le norme

costituzionali che proteggono il paesaggio, il diritto alla salute,

l'obbligo di adeguarsi alle norme comunitarie, enunciate in

particolare dalla direttiva 91/271/CEE. I giudici rimettenti

considerano, più in generale, che l'introduzione con decreti-legge,

non convertiti e reiterati, di innovazioni in materia penale, violi

gli artt. 25, secondo comma, e 77 della Costituzione: sarebbe leso

il principio di riserva di legge in materia penale e mancherebbero i

requisiti di necessità ed urgenza, indispensabili per l'emanazione

da parte del Governo di decreti-legge.

1.9. - Nel corso di un giudizio penale promosso per la violazione

dell'art. 21, primo e terzo comma, della legge n. 319 del 1976, il

pretore di Grosseto, con ordinanza emessa il 6 aprile 1995 (reg.

ord. n. 895 del 1995), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 9,

10 e 32 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, che sostituisce, tra

l'altro, il terzo comma dell'art. 21 della n. 319 del 1976. Oltre a

prospettare la violazione degli artt. 9, 32 e 10 della Costituzione

in termini analoghi a quelli in precedenza indicati, il pretore di

Grosseto ritiene violato l'art. 3 della Costituzione, perché, a

seguito delle modifiche apportate dal decreto-legge n. 79 del 1995

al sistema di sanzioni previsto dalla legge n. 319 del 1976, l'omessa

richiesta di autorizzazione allo scarico, che costituisce violazione

di un obbligo formale, sarebbe punita con una sanzione penale, mentre

l'effettuazione di uno scarico che supera i limiti di accettabilità,

da considerare più grave, sarebbe punita, a seconda dei casi, come

illecito amministrativo o con una sanzione penale più lieve. Anche

il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura

circondariale di Trieste, con ordinanza emessa il 24 agosto 1995

(reg. ord. n. 718 del 1995), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995,

convertito nella legge n. 172 del 1995, nella parte in cui,

modificando l'art. 21, terzo comma, della legge n. 319 del 1976,

prevede solo una sanzione amministrativa per l'inosservanza dei

limiti di accettabilità stabiliti dalle Regioni per scarichi diversi

da quelli provenienti da insediamenti produttivi. Il giudice

rimettente prospetta la violazione degli artt. 3, 9, secondo comma,

32, 10 e 11 della Costituzione, in termini analoghi a quelli sopra

indicati. Lo stesso dubbio di legittimità costituzionale dell'art.

3 della legge 17 maggio 1995, n. 172 (recte: dell'art. 3 del d.-l. 17

marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17

maggio 1995, n. 172) è stato sollevato dal pretore di Pistoia,

sezione distaccata di Pescia, in riferimento agli artt. 3, 32 e 41

della Costituzione, con ordinanza emessa il 30 giugno 1995 (reg. ord.

n. 616 del 1995). Analoga questione ha anche sollevato il giudice

per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale di

Livorno, con ordinanza emessa il 1 settembre 1995 (reg. ord. n. 786

del 1995), denunciando, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 9,

secondo comma, 10, primo comma, 32 e 41 della Costituzione, l'art.

21, terzo comma, primo periodo, della legge 10 maggio 1976, n. 319,

nella parte in cui prevede, nel testo sostituito con l'art. 3 del

d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella

legge 17 maggio 1995, n. 172, che è punita con la sanzione

amministrativa, ove non costituisca reato o circostanza aggravante,

l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle Regioni

nell'ambito dei piani di risanamento delle acque.

1.10. - Con ordinanza emessa il 28 settembre 1995 (reg. ord. n.

896 del 1995) nel corso di un procedimento penale per scarico

eccedente i limiti di accettabilità, il vice pretore della Pretura

circondariale di Palmi ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995,

convertito nella legge n. 172 del 1995, che ha sostituito, tra

l'altro, l'art. 21, terzo comma, della legge n. 319 del 1976, per

contrasto con gli artt. 3, 9, 10 e 32 della Costituzione, proponendo

argomentazioni analoghe a quelle contenute nell'ordinanza di

rimessione del pretore di Grosseto (reg. ord. n. 895 del 1995).

1.11. - Nel corso di un procedimento penale per scarico non

autorizzato da insediamento civile, il pretore di Perugia, sezione

distaccata di Assisi, con ordinanza emessa il 27 giugno 1995 (reg.

ord. n. 537 del 1995), ha sollevato, in riferimento agli artt. 9, 10,

25, 32 e 77 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 3 e 6 della legge 17 maggio 1995, n. 172

(recte: degli artt. 3 e 6 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito,

con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172). Il giudice

rimettente, con argomentazioni analoghe a quelle enunciate da

precedenti ordinanze che hanno sollevato le medesime questioni,

ritiene mancanti i requisiti di necessità ed urgenza per l'adozione

del decreto-legge, violata la riserva di legge in materia penale,

lesa la protezione costituzionale dell'ambiente e della salute,

violate le norme comunitarie in materia di tutela dall'inquinamento.

Con le stesse argomentazioni, ed in rapporto ai medesimi parametri

costituzionali, il pretore di Perugia, sezione distaccata di Todi,

con ordinanza emessa il 30 giugno 1995 (reg. ord. n. 584 del 1995),

ha sollevato un'altra questione di legittimità costituzionale,

riferita però all'art. 1, secondo comma, della legge 17 maggio 1995,

n. 172, che rende validi gli atti ed i provvedimenti adottati e fa

salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base

dei vari decreti-legge, dal n. 454 del 1993 al n. 9 del 1995, non

convertiti in legge per decorrenza dei termini costituzionali. Il

dubbio è sorto nel corso di un procedimento penale nel quale era

stato chiesto il rinvio del dibattimento per consentire

all'amministrazione comunale di esaminare la domanda di sanatoria

presentata il 9 maggio 1995, sotto il vigore del d.-l. n. 79 del

1995.

1.12. - Con ordinanza emessa il 26 giugno 1995 (reg. ord. n. 688

del 1995) nel corso di un procedimento penale promosso per

l'attivazione di uno scarico da pubbliche fognature senza

autorizzazione ed eccedente i limiti di accettabilità, il giudice

per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale di Pisa

ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,

3 e 6 del decreto-legge n. 79 del 1995, convertito nella legge n. 172

del 1995, nella parte in cui introducono un regime differenziato

degli scarichi delle pubbliche fognature, denunciando la violazione

del principio di eguaglianza (art. 3 della Costituzione) e del

diritto all'ambiente salubre (art. 32 della Costituzione).

1.13. - Con due ordinanze emesse il 26 settembre 1995 ed il 4

ottobre 1995 (reg. ord. n. 807 e 809 del 1995), nel corso di

altrettanti procedimenti penali per scarico da pubblica fognatura non

autorizzato ed eccedente i limiti di accettabilità (art. 21, primo e

terzo comma, della legge n. 319 del 1976), il pretore di Padova,

sezione distaccata di Piove di Sacco, ha sollevato, in riferimento

agli artt. 3, 9, 10, 11, 25, 32, 41 e 77 della Costituzione,

questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 6, secondo

comma, del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni,

nella legge 17 maggio 1995, n. 172. Il giudice rimettente ritiene

violato il principio di eguaglianza, perché i titolari di scarichi

da insediamenti produttivi, che superino i limiti di accettabilità

stabiliti alle tabelle A e C allegate alla legge n. 319 del 1976,

sarebbero discriminati rispetto ai titolari di scarichi da pubbliche

fognature i quali, nella stessa situazione, sono soggetti solo ad una

sanzione amministrativa pecuniaria. Non vi sarebbe alcuna

giustificazione per questo differente trattamento giuridico, perché

la pubblica fognatura altro non sarebbe che la somma degli scarichi

civili e produttivi che in essa confluiscono. Il giudice rimettente

ritiene che anche l'art. 6, secondo comma, del decreto-legge n. 79

del 1995 violi il principio di eguaglianza, giacché l'apertura di un

nuovo scarico da pubblica fognatura, senza che sia stata richiesta la

prescritta autorizzazione, è punita solo con una sanzione

amministrativa, mentre rimarrebbe sanzionata penalmente (art. 23

della legge n. 319 del 1976) l'attivazione dello stesso scarico dopo

che è stata richiesta l'autorizzazione, ma prima che questa sia

stata rilasciata. L'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995, nel

testo risultante dalla legge di conversione, avrebbe introdotto una

causa personale di totale esclusione della sanzione per i pubblici

amministratori che, alla data di accertamento della violazione,

dispongano di progetti esecutivi cantierabili finalizzati alla

depurazione delle acque. Questa norma sarebbe irragionevole, perché

assicura, per la medesima attività e per scarichi con le stesse

caratteristiche, un trattamento privilegiato all'amministratore

pubblico rispetto all'imprenditore privato. Inoltre, l'esistenza di

un progetto esecutivo cantierabile, finalizzato alla depurazione, si

tradurrebbe in una autorizzazione tacita ed implicita a tempo

indeterminato, non essendo previsto un termine per la realizzazione

delle opere. Il giudice rimettente ritiene anche violati il diritto

alla salute, la tutela del paesaggio, la libertà di iniziativa

economica privata e l'obbligo di rispettare le norme comunitarie.

Analoghe questioni, concernenti rispettivamente l'art. 3 o l'art. 6,

secondo comma, del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con

modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172, sono state

sollevate dallo stesso pretore di Padova, sezione distaccata di Piove

di Sacco, con ordinanze emesse il 26 settembre 1995 (reg. ord. n. 808

del 1995) ed il 13 dicembre 1995 (reg. ord. n. 112 del 1996), nel

corso di due procedimenti penali riguardanti, l'uno, uno scarico di

pubblica fognatura eccedente i limiti di accettabilità, l'altro uno

scarico di pubblica fognatura in assenza dell'autorizzazione, mai

richiesta. Nella seconda ordinanza il pretore prospetta il dubbio di

legittimità costituzionale esclusivamente in riferimento agli artt.

10, 11, 25 e 77 della Costituzione. Nel corso di procedimenti penali

per scarico da pubblica fognatura con superamento dei limiti di

tollerabilità, il pretore di Pisa, sezione distaccata di San

Miniato, con due ordinanze di identico tenore emesse entrambe il 13

ottobre 1995 (reg. ord. n. 919 e 920 del 1995), ha sollevato

questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del

d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella

legge 17 maggio 1995, n. 172, in riferimento agli artt. 3, 9, secondo

comma, 32 e 41 della Costituzione, in termini analoghi a quelli in

precedenza indicati. La disciplina sanzionatoria dello scarico da

pubbliche fognature, senza autorizzazione, forma oggetto delle

questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6, secondo comma,

del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella

legge 17 maggio 1995, n. 172, sollevate, in riferimento agli artt. 3

e 25 della Costituzione dal giudice per le indagini preliminari

presso la Pretura circondariale di Lecce, con due ordinanze di

identico contenuto, emesse l'8 ed il 3 novembre 1995 (reg. ord. nn.

60 e 131 del 1996), che propongono argomentazioni analoghe a quelle

prospettate da altre precedenti ordinanze che hanno sollevato la

medesima questione.

1.14. - Il pretore di Trento, con ordinanza emessa il 12 ottobre

1995 (reg. ord. n. 9 del 1996), ha sollevato, in riferimento gli

artt. 25 e 3 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 21, terzo comma, ultimo periodo, della legge

10 maggio 1976, n. 319, nel testo sostituito con l'art. 3 del d.-l.

17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17

maggio 1995, n. 172. La disposizione, della cui legittimità

costituzionale si dubita, stabilisce che le sanzioni altrimenti

previste non si applicano nei confronti dei pubblici amministratori

che alla data di accertamento della violazione dispongano di progetti

esecutivi cantierabili finalizzati alla depurazione delle acque. La

questione di legittimità costituzionale è ritenuta rilevante

perché il procedimento penale riguarda il reato di scarico con

superamento dei limiti di accettabilità e sono imputati l'assessore

di un comune ed i direttori di un macello comunale. Ad avviso del

giudice rimettente, la disposizione denunciata violerebbe il

principio di tassatività della fattispecie penale, perché la lingua

italiana non conoscerebbe la parola "cantierabile". Sarebbe violato

anche il principio di eguaglianza, in quanto il legislatore avrebbe

inteso privilegiare l'amministratore pubblico, che commette un fatto

previsto dalla legge come reato, rispetto ad altri soggetti,

egualmente coinvolti nella medesima condotta, con la conseguenza che,

in caso di concorso nel reato dell'amministratore pubblico e di altri

privi di tale qualifica, solo il primo beneficerebbe della non

punibilità.

1.15. - Nel corso di un procedimento penale per il reato di

violazione dei limiti di accettabilità da parte di uno scarico

produttivo preesistente all'entrata in vigore della legge n. 319 del

1976, con recapito in pubblica fognatura, il pretore di Vicenza, con

ordinanza emessa il 17 luglio 1995 (reg. ord. n. 776 del 1995), ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 10, 11, 77 e 25 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 3

del decreto-legge n. 79 del 1995, convertito nella legge n. 172 del

1995, nella parte in cui depenalizza il superamento dei limiti di

accettabilità da parte degli scarichi produttivi esistenti con

recapito in pubblica fognatura dotata di impianto centralizzato di

depurazione funzionante. Il pretore di Vicenza interpreta la

disposizione denunciata nel senso che essa avrebbe depenalizzato la

violazione, da parte di uno scarico produttivo esistente che recapita

in pubblica fognatura, dei limiti di accettabilità stabiliti, dopo

l'attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione, dai comuni

o dai consorzi che gestiscono tale servizio (art. 13, primo comma,

numero 2, lettera b), della legge n. 319 del 1976). Il principio di

tassatività dei reati e delle pene non consentirebbe, secondo il

giudice rimettente, l'estensione analogica della fattispecie

incriminatrice all'ipotesi in questione. Ma, così interpretata, la

norma sarebbe irrazionale ed in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, perché tratterebbe in modo irragionevolmente diseguale

situazioni del tutto analoghe. L'art. 3 del decreto-legge n. 79 del

1995 contrasterebbe anche con gli artt. 10 e 11 della Costituzione,

per violazione di norme comunitarie in materia di tutela ambientale.

Il dubbio di legittimità costituzionale è prospettato anche in

riferimento all'art. 77 della Costituzione, in quanto nel preambolo

del decreto-legge n. 79 del 1995 mancherebbe qualsiasi riferimento

alle ragioni di necessità ed urgenza che consiglierebbero di

depenalizzare il superamento dei limiti di accettabilità da parte

degli scarichi produttivi preesistenti che recapitano in fognatura.

Secondo il giudice rimettente, la decisione di incostituzionalità

non creerebbe nuove figure di illecito penale, ma ripristinerebbe

reati previsti in precedenza da una norma irrazionalmente abrogata o

derogata. Il pretore di Vicenza considera sufficiente una sentenza

additiva, che inserisca, nel nuovo testo dell'art. 21, terzo comma,

della legge n. 319 del 1976, dopo le parole "dell'art. 12", le parole

"e del numero 2), lettera b), del primo comma dell'art. 13".

L'omissione del richiamo all'art. 13 della legge sarebbe frutto di un

errore che può essere riparato da un intervento correttivo della

Corte.

2. - In alcuni giudizi (reg. ord. nn. 776, 786, 807, 808, 809, 895,

896, 916, 920 del 1995; reg. ord. nn. 9, 60, 112 e 131 del 1996) è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per

l'inammissibilità o per l'infondatezza delle questioni,

prospettando, nei diversi atti di intervento, argomentazioni analoghe

o complementari. L'Avvocatura anzitutto osserva che la questione di

legittimità costituzionale che investe l'art. 3 del decreto-legge n.

79 del 1995 è stata sollevata prima della legge di conversione. Gli

atti dovrebbero, pertanto, essere restituiti, perché sia valutato se

la questione sia ancora rilevante dopo le modifiche introdotte, in

sede di conversione, dalla legge n. 172 del 1995. Nel merito, e con

riferimento alla varie questioni sollevate, l'Avvocatura ritiene

inesatto considerare irragionevolmente differenziata la disciplina

normativa degli scarichi provenienti da pubbliche fognature rispetto

a quelli provenienti da insediamenti produttivi. Numerosi sarebbero

gli elementi di distinzione tra questi due tipi di scarico: le loro

caratteristiche oggettive, la fonte normativa che li disciplina, il

contenuto dei limiti di accettabilità ed il sistema dei controlli,

la pericolosità sociale della mancata denuncia o autorizzazione. Si

tratta di elementi liberamente apprezzati dal legislatore e che

giustificano un differenziato trattamento sanzionatorio.

L'Avvocatura ritiene che l'art. 10 della Costituzione non possa

essere in alcun modo assunto a parametro di valutazione della

legittimità costituzionale della legge, in quanto esso riguarderebbe

le norme di diritto internazionale consuetudinario e non quelle di

origine pattizia. Se si ritiene, con riferimento all'art. 11 della

Costituzione, che vi sia violazione del diritto comunitario, le

questioni non sarebbero rilevanti, dovendo questo eventuale contrasto

essere risolto dal giudice, che dovrebbe disapplicare la norma

statale. Tuttavia l'Avvocatura ritiene che non sussista alcun

contrasto con la direttiva 91/271/CEE, indicata dai giudici

rimettenti, giacché essa impone di garantire l'effettiva osservanza

degli obblighi da essa previsti, ma rimane alla competenza statale

stabilire le eventuali sanzioni, penali o amministrative, da

applicare. Ad avviso dell'Avvocatura sarebbero, inoltre, del tutto

generiche ed infondate le questioni prospettate in riferimento agli

artt. 9 e 32 della Costituzione, ed inconferenti i richiami agli

artt. 25, secondo comma, e 77 della Costituzione. Intervenendo nel

giudizio promosso dal pretore di Vicenza (reg. ord. n. 776 del

1995), e concludendo anche in questo caso per la infondatezza della

questione, l'Avvocatura non condivide l'interpretazione del giudice

rimettente, secondo il quale la configurazione degli illeciti e le

sanzioni previste dall'art. 21 della legge n. 319 del 1976, quale

risulta a seguito dell'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995,

lascerebbero del tutto impunita la violazione dei limiti di

accettabilità da parte di scarichi da insediamenti produttivi

preesistenti che recapitano in pubbliche fognature. L'art. 3 del

d.-l. si riferirebbe a tutti gli scarichi provenienti da insediamenti

produttivi che recapitano in pubbliche fognature, senza distinguere

tra nuovi e preesistenti. Inammissibili per irrilevanza sarebbero i

dubbi di legittimità costituzionale - sollevati dai pretori di

Trento (reg. ord. n. 9 del 1996) e Padova, sezione distaccata di

Piove di Sacco (reg. ord. nn. 807 e 809 del 1995) - relativi

all'art. 3, primo comma, ultimo periodo, del decreto-legge n. 79 del

1995 ovvero all'art. 21, terzo comma, ultimo periodo, della legge n.

319 del 1976, nel testo sostituito con l'art. 3 del decreto-legge n.

79 del 1995, in quanto mancherebbe la motivazione sull'esistenza o

meno di progetti esecutivi, che, in ipotesi, dovrebbe escludere la

punibilità dei fatti. Considerato in diritto

1.1. - Tutte le questioni di legittimità costituzionale investono

le innovazioni alle norme per la tutela delle acque dall'inquinamento

(legge 10 maggio 1976, n. 319), introdotte con il d.-l. 17 marzo

1995, n. 79 (Modifiche alla disciplina degli scarichi delle pubbliche

fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche

fognature), convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio

1995, n. 172.

1.2. - Alcuni dei dubbi di legittimità costituzionale coinvolgono

l'intero decreto-legge n. 79 del 1995, in riferimento agli artt. 3,

25 e 77 della Costituzione. Le ordinanze di rimessione, emesse prima

della legge di conversione n. 172 del 1995, sottolineano che dal 15

novembre 1993 si sono succeduti decreti-legge non convertiti, con

contenuto parzialmente diverso, i quali hanno modificato il regime

delle sanzioni in materia di scarichi delle pubbliche fognature e

degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature.

In particolare alcune condotte illecite non sono più configurate

come reato, ma come illecito amministrativo punito con sanzioni

pecuniarie. I giudici rimettenti ritengono che il decreto-legge n.

79 del 1995 sia stato adottato in assenza degli indispensabili

requisiti di necessità ed urgenza, in una materia, quella penale,

nella quale l'uso del d.-l. dovrebbe essere del tutto eccezionale,

per evitare il rischio di sottrarre al Parlamento una funzione ad

esso esclusivamente attribuita. Ad avviso dei giudici rimettenti,

inoltre, la successione di decreti-legge dal contenuto parzialmente

diverso determinerebbe una disparità di trattamento, giacché la

stessa condotta potrebbe essere sanzionata in modo diverso, in

ragione della casualità delle decisioni secondo il tempo in cui sono

emesse, cioè sotto la vigenza dell'uno o dell'altro decreto-legge.

1.3. - Altre questioni di legittimità costituzionale riguardano il

merito della disciplina degli scarichi provenienti da insediamenti

civili e da pubbliche fognature, con riferimento al trattamento

sanzionatorio per essi previsto, che è differenziato rispetto a

quello degli scarichi provenienti da insediamenti produttivi.

Le questioni investono specificamente:

a) le modifiche che l'art. 3, primo comma, del decreto-legge n.

79 del 1995 (nel testo originario o in quello risultante a seguito

della conversione nella legge n. 172 del 1995) apporta all'art. 21,

terzo comma, della legge n. 319 del 1976: per gli scarichi diversi da

quelli provenienti da insediamenti produttivi l'inosservanza dei

limiti di accettabilità stabiliti dalle Regioni con i piani di

risanamento delle acque (art. 14, secondo comma, della stessa legge)

costituisce illecito amministrativo punito con sanzione pecuniaria

(da tre a trenta milioni di lire), anziché reato;

b) le modifiche che l'art. 6, secondo comma, del decreto-legge n.

79 del 1995 apporta all'art. 21 della legge n. 319 del 1976, con

l'aggiunta di un ultimo comma che colpisce con sanzione pecuniaria

amministrativa (da dieci a cento milioni di lire), anziché con

sanzione penale, l'apertura o l'effettuazione di scarichi civili e

delle pubbliche fognature senza avere richiesto la prescritta

autorizzazione, ovvero dopo che l'autorizzazione è stata negata o

revocata;

c) l'esclusione dell'applicabilità, per gli scarichi da

pubbliche fognature, delle sanzioni amministrative nei confronti dei

pubblici amministratori che dispongano di progetti esecutivi

cantierabili per opere destinate alla depurazione delle acque (art.

3, primo comma, ultimo periodo, del decreto-legge n. 79 del 1995,

convertito, con modificazioni, nella legge n. 172 del 1995; art. 21,

terzo comma, ultimo periodo, della legge n. 319 del 1976, nel testo

sostituito con l'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995, convertito,

con modificazioni, nella legge n. 172 del 1995);

d) le modifiche che l'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995

reca alla disciplina delle sanzioni per il superamento dei limiti di

accettabilità da parte di scarichi provenienti da insediamenti

produttivi, punito con la pena alternativa dell'ammenda o

dell'arresto, anziché con la sola pena dell'arresto, come era invece

previsto nel testo originario dell'art. 21, terzo comma, della legge

n. 319 del 1976;

e) ancora l'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995, convertito,

con modificazioni, nella legge n. 172 del 1995, nella parte in cui

depenalizza il superamento dei limiti di accettabilità da parte

degli scarichi produttivi esistenti con recapito in pubblica

fognatura dotata di impianto centralizzato di depurazione

funzionante;

f) il procedimento di regolarizzazione degli scarichi in

esercizio (art. 7, commi 2, 3 e 5, del decreto-legge n. 79 del 1995,

soppressi in sede di conversione in legge);

g) l'art. 1, secondo comma, della legge n. 172 del 1995, che, nel

convertire in legge il decreto-legge n. 79 del 1995, rende validi gli

atti ed i provvedimenti adottati e fa salvi gli effetti prodottisi ed

i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge succedutisi

in materia, dal n. 454 del 1993 al n. 9 del 1995, non convertiti in

legge nei termini costituzionalmente previsti.

Il contrasto delle disposizioni denunciate con la Costituzione

viene essenzialmente riferito:

a) al principio di eguaglianza e ragionevolezza (art. 3),

giacché la diversità di sanzioni (amministrative per gli scarichi

provenienti da insediamenti civili e da pubbliche fognature, penali

per gli scarichi provenienti da insediamenti produttivi) sarebbe

fondata non sulla diversa gravità dei fatti, ma sulla differente

qualifica di chi effettua lo scarico;

b) alla tutela del paesaggio (art. 9) e della salute (art. 32),

in quanto la depenalizzazione di alcuni comportamenti, che egualmente

determinano inquinamento idrico, e la riduzione della gravità delle

sanzioni diminuirebbero il livello di protezione della salubrità

dell'ambiente;

c) agli artt. 101 e 112, in quanto la depenalizzazione di talune

condotte, introdotta con decreto-legge, inciderebbe sull'obbligo del

pubblico ministero di esercitare l'azione penale e comporterebbe una

soggezione del giudice al potere esecutivo, anziché alla legge;

d) all'obbligo di assicurare il rispetto delle norme comunitarie

(artt. 10 e 11 della Costituzione), emanate in particolare con la

direttiva 91/271/CEE;

e) alla libertà di iniziativa economica (art. 41), giacché le

imprese che non recapitano i loro scarichi in pubbliche fognature

sarebbero svantaggiate, avendo dovuto affrontare rilevanti

investimenti per adeguare i propri impianti alla normativa in vigore.

Alcune questioni, pur concernendo specifici aspetti della

disciplina sostanziale dettata dal decreto-legge n. 79 del 1995, e

senza coinvolgere l'atto nella sua interezza, fanno riferimento agli

artt. 25 e 77 della Costituzione, per denunciare il contrasto con il

principio di riserva di legge in materia penale e la mancanza dei

requisiti di necessità ed urgenza.

2. - Tutte le ordinanze di rimessione riguardano il decreto-legge

n. 79 del 1995, nell'intero testo o in alcune sue disposizioni, o

l'art. 21 della legge n. 319 del 1976, nel testo che risulta a

seguito delle modifiche apportate con il decreto-legge n. 79 del

1995, oppure la legge di conversione n. 172 del 1995.

Essendo le questioni identiche o analoghe, i relativi giudizi vanno

riuniti per essere decisi con unica sentenza.

3.1. - Il primo gruppo di questioni investe la validità del

decreto-legge n. 79 del 1995 nella sua interezza. Viene, difatti,

denunciata la lesione dei principi costituzionali in materia di

decretazione di urgenza, sia in relazione alle condizioni che

legittimano il Governo ad adottare tale atto, sia in relazione alla

materia, quella penale, da esso disciplinata (artt. 77 e 25 della

Costituzione).

Le questioni sono infondate.

Il decreto-legge n. 79 del 1995 è l'ultimo di una serie di

analoghi atti aventi forza di legge, decaduti e reiterati. Esso è

stato convertito in legge e le situazioni alle quali, nei giudizi

principali, deve essere applicato precedono tutte la legge di

conversione. La valutazione preliminare dell'esistenza dei

presupposti di necessità ed urgenza, richiesti dall'art. 77 della

Costituzione, è riferita solo alla fase della decretazione d'urgenza

esercitata dal Governo e non si estende alle norme adottate dal

Parlamento (sentenza n. 391 del 1995). Questa valutazione riguarda

esclusivamente la evidente mancanza di quei presupposti, tale cioè

da far palesemente ritenere che l'atto sia stato adottato dal Governo

al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative

costituzionalmente previste per il d.-l. (sentenza n. 29 del 1995).

Nel caso del decreto-legge n. 79 del 1995 non ricorre quella

"evidente mancanza" dei requisiti, che deve essere affermata per

giustificare una pronuncia di illegittimità costituzionale (sentenze

n. 84 del 1996 e n. 161 del 1995). Il decreto-legge in esame,

difatti, pur succedendo ad altri precedenti, analoghi atti non

convertiti e decaduti, è sostenuto da una specifica motivazione,

resa esplicita nella relazione governativa che accompagna il disegno

di legge di conversione. Quanto al dubbio di legittimità

costituzionale del decreto-legge n. 79 del 1995, prospettato in

relazione alla materia penale che ne costituisce l'oggetto, non si

può affermare, in linea di principio, che i decreti-legge non

possano toccare fattispecie e sanzioni penali. Se così fosse,

verrebbe introdotto un limite al contenuto dei decreti-legge non

previsto dall'art. 77 della Costituzione e che non può essere

desunto dal principio di riserva di legge in materia penale (art. 25

della Costituzione), venendo tale riserva osservata anche da atti

aventi forza di legge (cfr. sentenza n. 184 del 1974), purché nel

rigoroso rispetto dei presupposti costituzionali ad essi inerenti.

Il rischio di sottrazione al Parlamento del potere e della

responsabilità delle scelte in materia penale, che i giudici

rimettenti ritengono possa derivare dall'uso del d.-l. come atto di

normazione penale del tutto precario e non imputabile alla volontà

del legislatore, non ha, comunque, ragion d'essere per il

decreto-legge n. 79 del 1995, che è stato convertito in legge.

3.2. - Altri dubbi di legittimità costituzionale che investono

l'intero decreto-legge sono stati prospettati in riferimento all'art.

3 della Costituzione. Alcune ordinanze di rimessione considerano che

la successione di atti normativi diversi, dotati di vigenza precaria,

possa portare alla mutevolezza delle norme da applicare, determinando

una varietà di decisioni giurisdizionali, che dipende dal tempo

della loro pronuncia. Questi esiti irragionevoli non possono,

tuttavia, essere riferiti al decreto-legge in esame, che, convertito

in legge, ha acquistato stabile e definitivo valore normativo. Né

può essere assunta quale elemento di comparazione, per la disciplina

da esso dettata, quella contenuta in precedenti decreti-legge non

convertiti, che hanno ormai perso efficacia ed i cui effetti, già

prodotti solo in via eccezionale, sono stati, poi, sanati nel

contesto della legge di conversione.

4.1. - Le questioni attinenti a singoli contenuti normativi della

disciplina dettata dal decreto-legge n. 79 del 1995, e dalla legge di

conversione n. 172 del 1995, riguardano anzitutto la natura e

l'entità delle sanzioni per le condotte qualificate come illecite;

sanzioni che le ordinanze di rimessione considerano inadeguate e tali

da determinare incoerenze nella tutela delle acque dall'inquinamento,

come delineata dalla legge n. 319 del 1976. I vizi di legittimità

costituzionale discenderebbero, difatti, essenzialmente dal

differente trattamento degli scarichi provenienti da insediamenti

produttivi, rispetto a quelli provenienti da insediamenti civili e da

pubbliche fognature. L'apertura, l'effettuazione o il mantenimento

senza la prescritta autorizzazione costituisce solo per i primi

reato, mentre per i secondi si configura come illecito

amministrativo, sanzionato con pene pecuniarie. Anche l'effettuazione

di scarichi che superano i limiti di accettabilità continua ad

essere configurata come reato solo per quelli provenienti da

insediamenti produttivi. L'unificazione delle figure, previste in

ogni caso come reato senza che assuma rilievo la provenienza dello

scarico, è mantenuta invece per il superamento dei limiti di

accettabilità inderogabili per i parametri di natura tossica,

persistente e bioaccumulabile. La distinzione dei tipi di scarico

(provenienti da insediamenti civili e da pubbliche fognature, da un

lato, o provenienti da insediamenti produttivi, dall'altro), e la

conseguente diversità nella natura delle sanzioni, costituiscono una

scelta di fondo del legislatore, intervenuto a seguito del mutato

orientamento della giurisprudenza nell'interpretazione dell'art. 21

della legge n. 319 del 1976, le cui sanzioni penali, previste per gli

scarichi non autorizzati o che superano i limiti di accettabilità,

si riteneva in precedenza fossero riferite solo agli scarichi da

insediamenti produttivi. Dopo che la giurisprudenza, stabilizzata dal

più recente e ripetuto orientamento della Corte di cassazione a

sezioni unite, ha affermato l'uniformità della disciplina per tutti

gli scarichi, applicando le sanzioni previste dall'art. 21, primo e

terzo comma, della legge n. 319 del 1976 anche a quelli provenienti

da pubbliche fognature e da insediamenti civili, il legislatore ha

ritenuto di attuare una correzione normativa del sistema. È stata,

così, introdotta l'espressa differenziazione di trattamento

sanzionatorio degli scarichi provenienti da insediamenti produttivi

rispetto a quelli provenienti da pubbliche fognature e da

insediamenti civili. L'apertura, l'effettuazione o il mantenimento di

uno scarico senza la prescritta autorizzazione, ed il superamento dei

limiti di accettabilità (eccettuati quelli previsti per i parametri

di natura tossica, persistente e bioaccumulabile, il cui superamento

è sempre sanzionato penalmente), rimangono configurati come reato

solo per i primi, mentre per i secondi costituiscono illecito

amministrativo, sanzionato con pene pecuniarie. Venuta meno la

possibilità di definire gli scarichi delle pubbliche fognature come

scarichi indiretti degli insediamenti a monte, acquista specifico

rilievo la fissazione dei limiti di accettabilità determinati dalle

Regioni nell'ambito dei piani di risanamento, di loro competenza, e

dai regolamenti dell'autorità locale; mentre l'assoluta uniformità

di disciplina rimane per i limiti inerenti ai parametri di natura

tossica, persistente e bioaccumulabile. Diversamente, configurando

come reato il superamento dei limiti di accettabilità fissati dalle

Regioni nell'ambito dei piani di risanamento delle acque, l'autonomia

attribuita alle stesse nello stabilire tali limiti, affermata sul

piano amministrativo, non potrebbe essere esercitata, ritenendosi

necessario rendere uniforme, quanto ai limiti di accettabilità, la

configurazione delle condotte penalmente sanzionate.

4.2. - I dubbi di legittimità costituzionale investono, in

particolare, gli artt. 3 e 6 del decreto-legge n. 79 del 1995, che,

sostituendo il testo del terzo comma dell'art. 21 della legge n. 319

del 1976, ed aggiungendo ad esso un ultimo comma, configurano come

illecito amministrativo, sanzionato con pena pecuniaria, l'apertura,

l'effettuazione o il mantenimento di uno scarico non autorizzato o il

superamento dei limiti di accettabilità da parte di scarichi

provenienti da insediamenti civili o da pubbliche fognature, mentre

rimane reato l'apertura, l'effettuazione o il mantenimento di uno

scarico non autorizzato o il superamento dei limiti tabellari, se

proveniente da insediamenti produttivi. La scelta del legislatore

è contestata dalle ordinanze di rimessione, le quali assumono,

sostanzialmente, come necessaria la statuizione di sanzioni penali, e

non solo amministrative, per le condotte considerate e ritengono

irragionevole il differente trattamento, per esse, rispetto a quello

previsto per gli stessi comportamenti riferiti agli scarichi

provenienti da insediamenti produttivi. Come pure è posta in

discussione la prevista attenuazione delle sanzioni penali (ammenda

come possibile alternativa all'arresto) per il superamento dei limiti

di accettabilità per scarichi provenienti da insediamenti

produttivi. Ancor prima di valutare la fondatezza delle questioni

che vengono prospettate, in relazione ai molteplici profili proposti,

ne deve essere rilevata l'inammissibilità. Le questioni tendono ad

introdurre, o reintrodurre, figure di reato e aggravamenti di pena,

chiedendo una pronuncia che esula dai poteri spettanti a questa

Corte, giacché il potere di creare fattispecie penali o di aggravare

le pene è esclusivamente riservato al legislatore, in forza del

principio di stretta legalità dei reati e delle pene, sancito

dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione (tra le molte, da

ultimo, sentenza n. 411 del 1995 e, nella materia della tutela delle

acque dall'inquinamento idrico, sentenze nn. 314 e 226 del 1983;

ordinanze nn. 132 e 25 del 1995).

5. - Il pretore di Vicenza (reg. ord. n. 776 del 1995) dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 3 (primo comma, secondo

periodo) del decreto-legge n. 79 del 1995, ritenendo che tale

disposizione abbia depenalizzato il superamento dei limiti di

accettabilità da parte degli scarichi produttivi esistenti, che

recapitano in pubbliche fognature dotate di impianto centralizzato di

depurazione funzionante. Il dubbio di legittimità costituzionale è

prospettato in relazione agli artt. 3, 10, 11, 77 e 25 della

Costituzione. La disposizione denunciata richiama l'art. 12, primo

comma, numero 2, della legge n. 319 del 1976 solo per stabilire che

gli scarichi provenienti da insediamenti produttivi che recapitano in

pubbliche fognature devono, prima dell'entrata in funzione

dell'impianto centralizzato di depurazione, rispettare i limiti di

accettabilità previsti dalla legge n. 319 del 1976 (tabella C);

mentre dopo l'entrata in funzione dell'impianto di depurazione gli

stessi scarichi si devono adeguare ai limiti di accettabilità

stabiliti, in relazione alla capacità dell'impianto di depurazione,

dalle amministrazioni che provvedono alla gestione di tale servizio.

Il richiamo all'art. 12 non è diretto a distinguere tra scarichi

nuovi o preesistenti, ma individua i criteri di determinazione dei

limiti di accettabilità in relazione all'esistenza o meno di un

impianto di depurazione. Questa interpretazione rispecchia, del

resto, l'orientamento della Corte di cassazione, che ha ritenuto non

rilevante, ai fini ora considerati, la distinzione tra scarichi nuovi

o preesistenti. La questione è, dunque, infondata per erroneità

del presupposto interpretativo.

6. - Alcune questioni di legittimità costituzionale investono la

disposizione che stabilisce la non applicabilità delle sanzioni,

relative all'inosservanza dei limiti di accettabilità per gli

scarichi da pubbliche fognature, nei confronti dei pubblici

amministratori che, alla data di accertamento della violazione,

dispongano di progetti esecutivi cantierabili, finalizzati alla

depurazione delle acque. Le questioni sono poste individuando questa

norma nell'art. 3, primo comma, ultimo periodo, del decreto-legge n.

79 del 1995, convertito con modificazioni nella legge n. 172 del 1995

(pretore di Padova, sezione distaccata di Piove di Sacco, ordinanze

n. 807 e n. 809 del reg. ord. del 1995), ovvero nell'art. 21, terzo

comma, ultimo periodo, della legge n. 319 del 1976, il cui testo è

stato appunto sostituito con l'art. 3 del decreto-legge n. 79 del

1995 (pretore di Trento, ordinanza n. 9 del reg. ord. del 1996). I

dubbi di legittimità costituzionale sono prospettati in riferimento

all'art. 25 della Costituzione per la indeterminatezza della

fattispecie penale, che non preciserebbe la nozione di progetto

"cantierabile". È anche denunciata la violazione dell'art. 3 della

Costituzione, tanto per disparità di trattamento degli

amministratori pubblici nei confronti di ogni altro soggetto in

possesso di progetti esecutivi per depuratori da realizzare, quanto

per l'irrazionale indeterminatezza dei limiti temporali previsti per

la realizzazione delle opere. Le questioni sono inammissibili. Le

ordinanze di rimessione, difatti, non motivano la rilevanza che la

soluzione del dubbio di legittimità costituzionale avrebbe nei

giudizi principali. In questi erano imputati pubblici amministratori,

ma non viene in alcun modo valutato se esistessero quei progetti

esecutivi, idonei a far escludere l'applicabilità delle sanzioni

penali.

7. - Alcune questioni di legittimità costituzionale investono

l'art. 7 (più precisamente, i commi 2, 3 e 5) del decreto-legge n.

79 del 1995, che prevede un procedimento di regolarizzazione degli

scarichi in esercizio alla data di entrata in vigore della legge di

conversione del d.-l. (consentendo ai titolari degli stessi di

presentare, entro novanta giorni da tale data, la relativa domanda) e

dispone che il rilascio dell'autorizzazione estingue i reati previsti

dall'art. 21, primo e secondo comma, della legge n. 319 del 1976. I

dubbi di legittimità costituzionale sono prospettati in riferimento

agli artt. 3, 9, 32, 25 e 77 della Costituzione. La norma denunciata

è stata soppressa dalla legge n. 172 del 1995 in sede di conversione

del decreto-legge, senza che sia prevista la salvezza degli effetti

prodotti. Le questioni sono, pertanto, inammissibili (cfr. ordinanza

n. 84 del 1993).

8. - Il pretore di Perugia, sezione distaccata di Todi, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 9, 10 e 32 della Costituzione, anche dell'art. 1, secondo

comma, della legge n. 172 del 1995. La disposizione denunciata fa

salvi gli atti, i provvedimenti adottati e gli effetti prodottisi in

base ai precedenti decreti-legge non convertiti e decaduti. Il

giudice rimettente ritiene che la sanatoria si riferisca anche alle

domande di autorizzazione presentate, in base all'art. 7 del

decreto-legge n. 79 del 1995, nel tempo della sua vigenza. Ma questa

interpretazione non può essere seguita, giacché in sede di

conversione l'art. 7 (commi 2 e seguenti) del decreto-legge n. 79 del

1995 è stato soppresso, senza che ne siano stati salvaguardati gli

effetti. La questione è, pertanto, infondata per erroneità del

presupposto interpretativo.