Sentenza n. 369/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 4 d.P.R.

30 giugno 1965, n. 1124 (testo unico delle disposizioni per

l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali) promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'8 novembre 1977 dal Tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra Marcoz Alessio e S.p.a. Istituto De

Angeli iscritta al n. 585 del registro ordinanze 1977 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 dell'anno 1978;

2) ordinanza emessa il 27 novembre 1978 dal Pretore di Piacenza nel

procedimento civile vertente tra Filipponi Giovanni e R.D.B. Putin

Company S.p.a. iscritta al n. 36 del registro ordinanze 1979 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 80 dell'anno

1979;

3) ordinanza emessa il 3 aprile 1984 dal Pretore di Firenze nel

procedimento civile vertente tra Colella Michele e I.N.A.I.L. iscritta

al n. 1235 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 335 dell'anno 1984.

Visti gli atti di costituzione della S.p.a. Istituto De Angeli e

dell'I.N.A.I.L. nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 1985 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

uditi l'avvocato dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l'Avv. Carlo Monaco per l'I.N.A.I.L..

Ritenuto in fatto :

1. - Con due ordinanze emesse dal Tribunale di Milano in data 8

novembre 1977 e dal Pretore di Piacenza il 27 novembre 1978, nel corso

di distinti procedimenti nei quali gli attori chiedevano la condanna

degli ex datori di lavoro alla costituzione del rapporto assicurativo

presso gli enti previdenziali ed assistenziali ovvero al risarcimento

dei danni ex art. 2116 cod. civ. per omesso versamento di quanto dovuto

all'I.N.P.S., viene denunciato, in riferimento agli artt. 3, 35 e 38

Cost., l'art. 1 del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, "nella parte in

cui, limitando la sfera d'azione dell'I.N.P.S. al territorio della

Repubblica, non consente la tutela previdenziale, ad opera dello stesso

istituto, dei rapporti di lavoro che, pur sorti in Italia, abbiano

(stabile) esecuzione all'estero".

In entrambe le ordinanze si espone che il datore di lavoro aveva

fondatamente eccepito l'insussistenza del proprio obbligo ex lege a

versare contributi di previdenza ed assistenza presso istituti

previdenziali operanti nell'ambito del territorio nazionale a favore di

lavoratori che, pur assunti in Italia, avevano tuttavia prestato la

propria attività lavorativa interamente all'estero, nella fattispecie

in paesi (Thailandia e Libia) con i quali non risultavano stipulati

accordi internazionali in materia di assicurazione obbligatoria e di

sicurezza sociale. Il Pretore di Piacenza ritiene poi irrilevante che

la società alle dipendenze della quale l'attore aveva prestato la

propria opera avesse attivato una convenzione facoltativa a carattere

privatistico con il Ministero del lavoro e della previdenza sociale

(secondo quanto previsto dalle circolari n. 142 del 15 luglio 1965 e n.

226 dell'8 ottobre 1969) versando contributi all'I.N.P.S. su una

retribuzione mensile convenzionale di lire 80.000 a fronte di quella

effettiva di lire 800.000.

La limitazione della sfera di azione dell'I.N.P.S. al territorio

della Repubblica, così come posta dalla disposizione denunciata,

sembra ai giudici a quibus contrastare con l'art. 3 Cost. per la

disparità di trattamento fra lavoratori in ipotesi dipendenti dalla

stessa persona fisica o giuridica a seconda che prestino la propria

opera in Italia o all'estero in un paese non vincolato - come nei casi

di specie - da accordi internazionali in tema di sicurezza sociale; con

l'art. 35, commi primo e quarto, Cost., che impone la tutela del lavoro

in tutte le sue forme ed applicazioni e, specificamente, del lavoro

italiano all'estero; con l'art. 38, comma secondo, Cost., che proclama

il diritto di ogni lavoratore alla previsione ed assicurazione di mezzi

adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia,

invalidità e vecchiaia indipendentemente da ogni considerazione dal

luogo in cui l'attività lavorativa è prestata.

2. - Il Pretore di Firenze - adito da un lavoratore dipendente da

una società italiana ed assunto in Italia, il quale aveva convenuto in

giudizio l'I.N.A.I.L. chiedendo il riconoscimento della natura

professionale della bronco-pneumopatia contratta nello svolgimento

delle mansioni di tubista saldatore in cantieri posti in Irak, Libia ed

Egitto, con la conseguente condanna dell'istituto convenuto a

corrispondergli la relativa rendita - con ordinanza in data 3 aprile

1984 ha invece sollevato d'ufficio, in riferimento agli artt. 35, comma

quarto, e 38, comma secondo, Cost. questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1 e 4 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 "in

quanto non prevedono l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni

e le malattie professionali a favore del lavoratore italiano operante

all'estero alle dipendenze di impresa italiana".

Premesso che l'I.N.A.I.L. aveva fondatamente resistito in giudizio

richiamandosi al principio della territorialità delle norme

pubblicistiche sulle assicurazioni sociali obbligatorie, all'assenza,

nel caso di specie, di convenzioni nonché delle condizioni previste

dalle disposizioni interne emanate dall'I.N.A.I.L. stesso allo scopo di

dare la massima estensione possibile alla tutela assicurativa

(condizioni consistenti nella temporaneità delle lavorazioni svolte

all'estero, nel loro stretto collegamento con quelle svolte di norma ed

essenzialmente in Italia, nello svolgimento della parte prevalente del

rapporto di lavoro e della lavorazione in Italia), il giudice a quo

osserva che giurisprudenza e dottrina effettivamente non si discostano,

allo stato dalla posizione fatta propria dall'istituto convenuto, tal

che l'ordinamento non sembra imporre l'assicurazione obbligatoria da

parte dell'I.N.A.I.L. contro gli infortuni e le malattie professionali

a favore dei lavoratori italiani, dipendenti di imprese nazionali, i

quali operino costantemente o prevalentemente all'estero.

La descritta situazione normativa - continua l'ordinanza - appare

in contrasto coi principi posti dagli indicati parametri costituzionali

i quali, secondo quanto ritenuto anche dai più attenti commentatori

del testo fondamentale, impongono allo Stato compiti di tutela che non

possono esaurirsi sul piano delle relazioni internazionali, concernenti

per di più il caso dei lavoratori emigrati che abbiano stabilito

all'estero la propria definitiva residenza e che si siano occupati

presso un datore di lavoro straniero e non anche quello del lavoratore

che - come nel caso di specie - svolga il proprio lavoro a favore

dell'economia nazionale ed abbia mantenuto il legame con la madre

patria, onde è da presumersi che l'eventuale occorrenza delle

prestazioni previdenziali ed assicurative si manifesti per lui nel

territorio nazionale. Sembra dunque incongruo "in presenza della

proclamazione costituzionale sulla tutela del lavoro italiano (tale a

tutti gli effetti nel caso di specie, per la cittadinanza del

lavoratore a nazionalità dell'impresa, l'inerenza della lavorazione

all'economia nazionale), come specificazione della più generale tutela

del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni (art. 35, comma primo,

Cost.), che la copertura assicurativa contro i rischi incontrati da

simile lavoratore sia rilasciata a forme di assicurazione privata", pur

nella specie poste in essere dalla società datrice di lavoro.

Né la negazione della pubblica tutela offerta dall'assicurazione

obbligatoria può trovare giustificazione nella difficoltà degli

accertamenti concernenti le cause dell'infortunio o della malattia. È

invero diffusamente riaffermata l'esigenza del potenziamento e della

revisione degli strumenti diretti di assistenza e di sicurezza sociale

dei lavoratori italiani all'estero sembrando il principio di sicurezza

sociale posto dall'art. 38, comma secondo, Cost. gravemente limitato

da una lettura che ne circoscriva gli effetti al solo lavoro svolto

entro i patrii confini e non rinvenendosi altro valore costituzionale

che giustifichi la discriminazione in danno del lavoratore che, per le

dimensioni di mercato dello specifico settore ovvero per le

caratteristiche del prodotto abbia necessità di spostarsi all'estero.

3. - Nel giudizio promosso dal Pretore di Firenze si è costituito

l'I.N.A.I.L. riaffermando la legittimità costituzionale delle

disposizioni denunciate.

4. - In quello promosso dal Tribunale di Milano con ordinanza in

data 8 novembre 1977 si è costituito l'Istituto De Angeli S.p.a.,

convenuto nel giudizio a quo, che ha instato per la declaratoria di

inammissibilità della sollevata questione di legittimità

costituzionale, peraltro svolgendo argomentazioni esclusivamente a

sostegno della sua infondatezza.

Si sostiene in atto di costituzione che dalla natura sicuramente

pubblicistica dell'assicurazione sociale e, in genere, delle varie

forme previdenziali obbligatorie discende l'ovvia conseguenza, in base

all'elementare principio della sovranità territoriale degli Stati, che

le relative norme sono destinate a spiegare efficacia esclusivamente

entro quell'ambito spaziale, oltre il quale, tra l'altro, l'Istituto

assistenziale si troverebbe in una situazione di materiale

impossibilità a fornire le prestazioni in ipotesi dovute. Alla stregua

di tali considerazioni si esclude che la denunciata disposizione di cui

all'art. 1, r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827 ingeneri alcuna disparità

di trattamento in violazione dell'art. 3 Cost. entro l'ambito della

propria sfera di applicazione, che non può essere altro che quello del

territorio nazionale. E, del pari, che infranga i precetti di cui agli

artt. 35, comma primo e quarto, e 38, comma secondo, Cost., entrambi i

quali si riferiscono ad obblighi da soddisfarsi da enti previdenziali

italiani sul presupposto che il lavoro si svolga in Italia.

L'assicurazione e la previdenza sociale dei lavoratori all'estero

potrebbe essere, in definitiva, regolata solo da accordi

internazionali, in difetto dei quali non potrebbe legittimamente farsi

carico agli enti assistenziali e previdenziali italiani di assumere

oneri incompatibili con i propri fini d'istituto.

5. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del

Presidente del Consiglio dei ministri nei giudizi promossi dal

Tribunale di Milano e dal Pretore di Piacenza ha chiesto che le due

identiche questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 del

r.d.l. n. 1827 del 1935 vengano dichiarate infondate.

Premesso che il rapporto giuridico previdenziale ha caratteristiche

autonome e distinte dal rapporto di lavoro e che è regolato ex lege

con norme di diritto pubblico, si osserva in atto di intervento che è

del tutto conforme ai principi che la legge sulla previdenza e

sull'assicurazione sociale, in quanto legge di ordine pubblico, non si

sottragga alla regola generale della territorialità per quanto

riguarda la sua sfera di applicazione nello spazio. Logico corollario

è che al rapporto di lavoro sorto in Italia che, però, abbia

esecuzione all'estero si applichino le norme previdenziali vigenti nel

Paese nel cui territorio l'attività è prestata.

Né la possibile diversità di trattamento previdenziale rispetto

al lavoratore che abbia svolto la propria attività in Italia integra

alcuna disparità costituzionalmente rilevante attese le indubbie

differenze di carattere oggettivo fra le due situazioni; differenze

consistenti nella diversità del luogo d'esecuzione del rapporto

lavorativo, nella diversa entità dei contributi previdenziali versati,

nella diversa retribuzione percepita dal lavoratore a parità di lavoro

prestato. Neppure continua l'Avvocatura - è fondatamente ipotizzabile

alcuna violazione degli artt. 35 e 38 Cost., giacché la tutela cui

fanno riferimento le due norme costituzionali non può non trovare il

proprio limite territoriale in quello spaziale della sovranità dello

Stato italiano, come del resto avviene per tutte le forme di tutela

garantite dalla Costituzione (si pensi, ad esempio, al diritto

all'istruzione).

Sotto altro profilo l'Avvocatura nega poi che la addotta carenza di

tutela previdenziale sia correttamente ricollegabile alla norma

denunziata, che è poi quella istitutiva dell'I.N.P.S., così per certo

verso prospettando l'inammissibilità della questione così come

sollevata. Posto invero che il principio della territorialità

dell'azione pubblica è una diretta conseguenza del principio di

sovranità nazionale e di pacifica convivenza fra gli Stati (art. 10

Cost.), qualsivoglia forma di tutela previdenziale pubblica per i

rapporti di lavoro che abbiano esecuzione all'estero dovrebbe essere

perseguita con strumenti diversi da quelli previsti per i rapporti di

lavoro svolgentisi sul territorio nazionale; e ciò in quanto l'ente

pubblico preposto a tale funzione non potrebbe in nessun caso

esercitare i propri poteri al di là del limite territoriale dello

Stato.

Da ultimo - osserva l'Avvocatura - va ricordato che l'attuale

assetto normativo contempla delle forme di previdenza anche per i

periodi di lavoro trascorsi all'estero (art. 51, comma secondo, l. 30

aprile 1969, n. 153, come modificato con l. 16 aprile 1974 n. 114),

sicché appare evidente, da un lato, come il preteso difetto di tutela

non sussista, o quantomeno non nel grado lamentato, e, dall'altro, che

esso non è in ogni caso ricollegabile al limite territoriale

dell'azione dell'I.N.P.S., posto dalla norma denunciata con

disposizione meramente dichiarativa e conseguenziale al principio di

sovranità.

Alla pubblica udienza del 21 maggio 1985 le parti ribadivano i

propri assunti insistendo per l'accoglimento delle rispettive

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le tre ordinanze in epigrafe, attenendo tutte al problema

della tutela dei lavoratori italiani operanti alle dipendenze di una

impresa italiana in Stati non appartenenti alla Comunità europea - su

cui questa Corte si è già pronunciata con la sentenza n. 199/1985 - e

con i quali non esiste alcuna convenzione al riguardo, vanno riunite e

decise con unica sentenza.

2. - In base al principio della territorialità della legislazione

sociale, che è un portato della natura pubblicistica delle relative

norme, la disciplina italiana in tema di previdenza e di assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali è pacificamente ritenuta operativa solo nell'ambito del

territorio nazionale. Reputando i giudici a quibus che questo sistema

si risolva in violazione degli artt. 3, 35 e 38 Cost. ed individuando

tale violazione negli artt. 1 r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827

("perfezionamento e coordinamento legislativo della previdenza

sociale") ed 1 e 4 d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 ("testo unico delle

disposizioni per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali"), chiedono che ne sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale, nonostante che né il r.d.l.

1827/1935, né, meno ancora, il d.P.R. 1124/1965, risultino formulati

in maniera da impedire una interpretazione meno rigida. Ma poiché le

ordinanze in esame, adeguandosi al diritto vivente, imputano

all'impugnata disciplina - Tribunale di Milano (r.o. 585/1977) e

Pretore di Piacenza (r.o. 36/1979) - di limitare la sfera di azione

dell'Istituto nazionale per la previdenza sociale (Inps) al territorio

della Repubblica e - Pretore di Firenze (r.o. 1235/1984) - di non avere

previsto, a favore dei lavoratori italiani operanti all'estero alle

dipendenze di impresa italiana, l'assicurazione obbligatoria contro gli

infortuni e le malattie professionali, questa Corte è tenuta a

pronunciarsi sulla asserita violazione degli invocati principi

costituzionali da parte delle norme impugnate.

3. - È testualmente scritto in Costituzione (art. 35, u.c.) che

"la Repubblica... tutela il lavoro italiano all'estero". La chiarezza e

perentorietà del dettato non si prestano ad alcuna elusione, ad alcuna

distorsione, ad alcuna dilazione, e non lasciano perciò alcun margine

di dubbio sulla fondatezza della questione in esame. Del resto, il

problema è ammesso ed anche pienamente avvertito dal potere politico.

Sollevato già nel 1970 dal Consiglio nazionale dell'economia e del

lavoro in seguito ad un'indagine conoscitiva sull'emigrazione italiana,

se ne è tentata varie volte la soluzione in sede legislativa, sia su

iniziativa parlamentare, sia su iniziativa governativa. Una di queste

era stata addirittura approvata, il 27 aprile 1983, dalle commissioni

riunite "affari esteri" e "lavoro" della Camera dei deputati in sede

referente, ma decadde in seguito allo scioglimento anticipato delle

Camere. E nella presente legislatura, oltre a tre proposte di legge,

risulta presentato, il 4 marzo 1985, un disegno di legge governativo, -

recante appunto "norme per la tutela dei lavoratori italiani dipendenti

da imprese operanti all'estero nei paesi extracomunitari" -, nella cui

relazione si legge, fra l'altro, che la "regolamentazione della

materia" ivi prevista ha lo scopo di permettere "una più ampia tutela

- nello spirito dei valori fondamentali affermati dalla Costituzione -

di tale categoria di lavoratori" e che l'appartenenza allo Stato

italiano, sia del datore di lavoro, sia del lavoratore, sembra

sufficiente per "esigere l'osservanza di condizioni di lavoro conformi

a quelle inderogabili stabilite" nel nostro ordinamento.

4. - Il principio della tutela del lavoro italiano all'estero è

uno dei valori fondamentali proclamati in Costituzione, da cui dipende

l'inderogabilità delle condizioni di lavoro, come del resto riconosce

il citato disegno di legge governativo. La questione deve, quindi,

dirsi fondata.

È bensì vero - lo mostra con tutta evidenza il più volte

menzionato disegno di legge governativo - che solo il legislatore è in

grado di dettare una compiuta disciplina del lavoro italiano all'estero

- stanti la complessità ed il tecnicismo dei problemi che ne nascono

-, ma è altrettanto vero che questa Corte, istituita a garanzia

dell'osservanza del sistema costituzionale, non può sottrarsi, quando

sia denunciata la violazione di un valore fondamentale, al suo

indeclinabile dovere di riconoscerla e sanzionarla. La Corte non ignora

che sono numerosi e tutt'altro che semplici gli inconvenienti i quali

hanno sinora ritardato la soluzione del problema in sede legislativa,

nonché impedito di stipulare convenzioni di sicurezza sociale

rispettose dei precetti costituzionali con tutti gli Stati, ove

prestano la loro opera lavoratori italiani, e tuttavia, a fronte del

precetto costituzionale, non può dichiarare che gli inconvenienti

giustifichino la carenza di protezione sociale per il lavoratore

italiano che presti la sua opera all'estero alle dipendenze di

un'impresa italiana. Ovviamente, esulano dal thema decidendum le

situazioni di lavoratori italiani, dipendenti da ditte italiane

operanti in Stati esteri con i quali la Repubblica italiana ha

stipulato apposite convenzioni di protezione sociale; impregiudicato

restando, altrettanto ovviamente, il giudizio sulla conformità delle

convenzioni medesime al dettato costituzionale.