Sentenza n. 4/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge

10 aprile 1954, n. 125, e del decreto del Presidente della Repubblica

30 ottobre 1955, n. 1269, promosso con l'ordinanza 14 gennaio 1957 del

Pretore di Fossano emessa nel procedimento civile vertente tra la ditta

Sardo e Borello e Giordana Giovanni, pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 71 del 16 marzo 1957 ed iscritta al n. 30

del Registro ordinanze 1957.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 27 novembre 1957 la relazione del

Giudice Gaspare Ambrosini;

uditi gli avvocati Costantino Mortati ed Ettore Salamena per la

ditta Sardo e Borello e il sostituto avvocato generale dello Stato

Achille Salerni per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

La ditta Sardo e Borello con atto di citazione 10 febbraio 1956,

convenne in giudizio Giordana Giovanni per sentirlo condannare al

pagamento della somma di lire 45.257 corrispondente al prezzo pattuito

di kg. 76,50 di formaggio "Fontina" consegnati allo stesso Giordana il

giorno 5 gennaio 1956.

Il Giordana chiese per contro la risoluzione del contratto o la

riduzione del prezzo, avendo la venditrice violato gravemente le norme

sulla esecuzione dei contratti (art. 1375 Cod. civ.); rilevò il

Giordana che la venditrice invece di consegnargli il formaggio che in

ogni tempo potesse essere pacificamente smerciato col nome "Fontina",

il 5 gennaio 1956 gli aveva consegnato maliziosamente formaggio, per il

quale, fino a quel giorno, quel nome poteva essere usato legittimamente

perché aveva tutti i requisiti voluti dall'allegato B alla legge 10

aprile 1954, n. 125, ma che a decorrere dal giorno successivo, e cioè

proprio dal giorno in cui il compratore avrebbe potuto praticamente

cominciare a farne commercio, non poteva più essere denominato

"Fontina", perché, come è pacificamente ammesso dalle parti, non era

stato prodotto nel territorio della Regione autonoma della Valle

d'Aosta e non possedeva le caratteristiche fissate col D. P. 30 ottobre

1955, n. 1269, emanato in base all'art. 3 della suddetta legge 10

aprile 1954, e entrato in vigore appunto il 5 gennaio 1956.

La ditta Sardo e Borello replicò sostenendo, tra l'altro, la

inapplicabilità delle norme con le quali il nome "Fontina", già

incluso tra le denominazioni tipiche, era stato trasferito tra le

denominazioni di origine e riservato ai soli formaggi prodotti nella

Regione autonoma della Valle d'Aosta, con requisiti esclusivi di quella

produzione, e sollevò la questione di legittimità costituzionale.

Con ordinanza del 14 gennaio 1957 il Pretore di Fossano ha proposto

la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 10

aprile 1954, n. 125, e del decreto del Presidente della Repubblica del

30 ottobre 1955, n. 1269, e pertanto ha disposto la sospensione del

giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

Nell'ordinanza si dice che l'art. 3 della legge suddetta "ha

violato l'art. 70 in relazione all'art. 76 e al primo comma

dell'articolo 92 della Costituzione, perché con esso fu delegata ad un

organo diverso da quello voluto dalla norma costituzionale (Governo)

una vera e propria funzione legislativa, se, come si rileva dalla

lettera della disposizione di delega, il legislatore abbia voluto che

la funzione delegata fosse esercitata con atto regolamentare di

semplice esecuzione".

E che la materia dovesse essere oggetto di riserva legislativa

viene dedotto dall'ordinanza da due ordini di considerazioni:

a) il riconoscimento delle denominazioni di origine e tipiche dei

formaggi, disciplinando e limitando la libertà di iniziativa nel campo

industriale e commerciale o addirittura impedendo l'uso di

denominazioni che già facevano parte del patrimonio di aziende

industriali e commerciali, non può essere dato che con una legge "a

mente degli artt. 41 e 42 in relazione all'art. 25 della Carta

costituzionale";

b) la funzione conferita dal citato art. 3, comportando profonde e

sostanziali modificazioni dello stato giuridico e di fatto già

esistente, non poteva essere che una vera e propria funzione di delega

legislativa.

Dalla illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge n. 125

discenderebbe la invalidità del D. P. 30 ottobre 1955, n. 1269.

L'ordinanza considera infine, in via di mera ipotesi non

attendibile, che anche se si ritenga che con l'art. 3 la legge n. 125

abbia voluto stabilire una delega legislativa, in tal caso il D. P. n.

1269 dovrebbe ritenersi inficiato da incostituzionalità perché

emanato da organo incompetente ad esercitare la delega.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del

Parlamento nonché pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

del 16 marzo 1957.

Nel giudizio promosso da detta ordinanza si è costituita solo la

ditta Sardo e Borello, ed è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri rappresentato e difeso, come per legge, dall'Avvocato

generale dello Stato.

Nell'atto di intervento dell'11 febbraio 1957 l'Avvocatura dello

Stato deduce l'insussistenza, in concreto, di questione di legittimità

costituzionale, e, comunque, la mancanza di fondamento della questione

medesima. In via principale la difesa dello Stato assume che occorre

accertare se l'attività prevista dall'art. 3 della legge 10 aprile

1954, n. 125, ed esercitata col D. P. 30 ottobre 1955, n. 1269,

costituisca lo svolgimento di una funzione legislativa delegata o se

non risponda piuttosto all'adempimento di una funzione esecutiva e più

specificamente amministrativa; e sostiene che il riconoscimento delle

denominazioni di origine e tipiche dei singoli formaggi - implicando

una serie di verifiche di apprezzamenti e di valutazioni in relazione a

casi o fatti concreti - non può che integrare un'attività di

carattere amministrativo.

In via subordinata la difesa dello Stato assume che, anche quando

nell'art. 3 della legge n. 125 del 1954, volesse ravvisarsi una ipotesi

di delegazione legislativa, la prospettata questione di legittimità

costituzionale dovrebbe dichiararsi priva di fondamento, perché la

emanazione del decreto da parte del Presidente della Repubblica non

può fare dubitare che l'attuazione della delega riguardi il Governo

nella sua unità; assume infine che la legge 10 aprile 1954, n. 125, è

stata emanata nello spirito dell'art. 41 della Costituzione, avendo

determinato "i programmi e i controlli opportuni" affinché

l'iniziativa privata in materia di produzione e di commercio dei

formaggi fosse indirizzata e coordinata con l'attività economica

pubblica intervenuta "a fini sociali" nella tutela della produzione

medesima e nella determinazione delle origini e dei tipi dei vari

formaggi.

Con le deduzioni del 4 aprile 1957 la difesa della ditta Sardo e

Borello sostiene la fondatezza della incostituzionalità denunciata

sotto molteplici aspetti:

1) violazione da parte dell'art. 3 della legge n. 125 del 1954 del

principio della riserva di legge affermato nell'art. 41 della

Costituzione, per avere demandato la determinazione dei limiti e degli

obblighi correlativi da imporre all'esercizio delle attività di

produzione e vendita di formaggi al Presidente della Repubblica nella

sua qualità di organo di emanazione dei regolamenti;

2) ove si dovesse interpretare l'art. 3 citato nel senso di fonte

di potere legislativo delegato, la censura di incostituzionalità

dovrebbe essere rivolta al D. P. n. 1269 del 1955 perché affetto: da

incompetenza per mancato intervento della deliberazione del Consiglio

dei Ministri, dalla mancanza di un termine finale per l'esercizio del

potere delegato, dalla emanazione tardiva del decreto delegato;

3) violazione del principio costituzionale che impone la

corresponsione di una indennità in tutti i casi di espropriazione sia

totale che parziale di diritti soggettivi con contenuto patrimoniale;

4) violazione del principio costituzionale dell'adattamento

automatico del diritto interno a quello internazionale per essere le

norme in contestazione (ed eventualmente anche l'art. 15 della legge n.

125, se si dovesse ritenere che abbia inteso limitare l'osservanza

degli accordi solo a un periodo determinato) in contrasto con gli

obblighi assunti dallo Stato con la stipulazione dell'accordo di Stresa

e con la successiva esecutorietà data ad esso;

5) se si dovesse ritenere che le norme denunciate non incidono

sull'osservanza degli obblighi internazionali in quanto si rivolgono

soltanto ai produttori e commercianti italiani, allora

l'incostituzionalità si presenterebbe sotto il profilo della

violazione del principio dell'uguaglianza di trattamento di fronte alla

legge stabilito dall'art. 3 della Costituzione nei rapporti fra i

cittadini, e da valere con più forte ragione in quelli fra costoro e

gli stranieri.

Successivamente la difesa della ditta Sardo e Borello e

l'Avvocatura dello Stato hanno presentato memorie nelle quali

ribadiscono ed ampiamente illustrano le precedenti rispettive tesi e

conclusioni. Considerato in diritto :

La Corte ritiene che sono infondati i motivi addotti nell'ordinanza

del 14 gennaio 1957 del Pretore di Fossano, e largamente illustrati

dalla difesa della ditta Sardo e Borello, in ordine alla questione

della legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 10 aprile

1954, n. 125, col quale si dispone che al "riconoscimento" delle

"denominazioni di origine e relative zone di produzione nonché delle

denominazioni tipiche dei formaggi" si debba procedere con decreto del

Presidente della Repubblica, emesso nel termine di diciotto mesi (così

modificato con la legge 5 gennaio 1955, n. 5) su proposta del Ministro

dell'agricoltura e foreste, di concerto con il Ministro dell'industria

e commercio, sentito il Comitato previsto dall'art. 4.

Nell'ordinanza è testualmente detto che con l'art. 3 "è stato

violato l'art. 70 in relazione all'art. 76 e al primo comma dell'art.

92 della Costituzione, perché con esso fu delegata ad un organo di -

verso da quello voluto dalla norma costituzionale (Governo) una vera e

propria funzione legislativa, se, come si rileva dalla lettera della

disposizione di delega, il legislatore abbia voluto che la funzione

delegata fosse esercitata con atto regolamentare di semplice

esecuzione".

Si deve anzitutto osservare che è da escludere che il legislatore

abbia voluto, con l'art. 3, conferire una funzione di delega

legislativa; perché, se lo avesse voluto, avrebbe fatto riferimento al

procedimento prescritto per la emanazione dei decreti delegati. Non si

può attribuire al legislatore una volontà contraria a quella che ha

manifestato.

Come risulta dal suo testo, e come sarà ancora chiarito dal

raffronto che verrà fatto appresso col testo di altri articoli della

stessa legge, l'art. 3 non è inteso al regolamento di alcun rapporto

intersubiettivo e non mette in essere alcuna norma giuridica, ma

prevede l'accertamento di determinate situazioni di fatto, sulla base

di norme sostanziali che sono dettate nei precedenti articoli 1 e 2.

L'art. 3 dispone che con decreto del Presidente della Repubblica si

provvederà a "riconoscere le denominazioni di origine e relative zone

di produzione nonché le denominazioni tipiche dei formaggi" e a

fissare "le caratteristiche merceologiche dei singoli formaggi con

denominazione di origine e tipica riconosciuta e tutelata, ed i

relativi metodi di lavorazione in uso per la produzione dei formaggi

medesimi". E si dovrà provvedere altresì all'accertamento degli "usi

leali e costanti", a cui fa riferimento l'art. 2 in riguardo ad ambedue

le denominazioni dei formaggi.

Ora, data la varietà e particolarità dei dati da accertare e la

natura tecnica dei rilevamenti e delle valutazioni, appare evidente che

si tratta di funzione, che è di natura non legislativa, ma

amministrativa, e che rientra quindi nella competenza propria del

potere esecutivo.

L'art. 3 della legge del 10 aprile 1954, n. 125, non prevede

adunque l'emanazione di un decreto legislativo, sibbene amministrativo,

e pertanto non viola le norme degli artt. 70, 76 e 92, primo comma,

della Costituzione.

La Corte ritiene che la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3 non è fondata nemmeno sotto l'altro profilo prospettato

nell'ordinanza del Pretore di Fossano e largamente illustrato dalla

difesa della ditta Sardo e Borello, che esso art. 3, avendo previsto

che con semplice decreto, sia pur del Presidente della Repubblica, si

potesse procedere al "riconoscimento delle denominazioni di origine e

delle relative zone di produzione... dei formaggi", avrebbe violato le

norme degli artt. 41 e 42 in relazione all'art. 25 della Carta

costituzionale", che riservano alla legge ogni disposizione diretta a

limitare e ad impedire la iniziativa economica privata e l'esercizio

della proprietà privata, o, infine, l'espropriazione della proprietà

medesima".

Ma anche questo assunto è infondato, perché le norme che regolano

la materia dal punto di vista sostanziale, e che potrebbero perciò

incidere sui principi degli artt. 41 e 42 della Costituzione, sono

dettate non nell'art. 3 della legge n. 125, che ha carattere di norma

strumentale per l'esecuzione delle "norme della presente legge",

sibbene in altri articoli della stessa legge, e principalmente negli

artt. 1 e 2, che non sono impugnati, ma che conviene esaminare per

avere presente il sistema della legge e mettere ancora più chiaramente

in rilievo il contenuto e il carattere dell'art. 3.

Il principio della distinzione e tutela delle denominazioni dei

formaggi e della conseguenziale incidenza con la garanzia dei diritti

di cui agli artt. 41 e 42 della Costituzione, è affermato nell'art.

1: "L'uso delle denominazioni di origine e tipiche dei formaggi è

consentito e tutelato secondo le disposizioni della presente legge".

L'art. 2 si occupa in modo specifico delle due categorie di

formaggi: "Sono riconosciute agli effetti della presente legge come '

denominazioni di origine ', le denominazioni relative ai formaggi

prodotti in zone geograficamente delimitate osservando usi locali leali

e costanti, e le cui caratteristiche merceologiche derivano

prevalentemente dalle condizioni proprie dell'ambiente di produzione.

Sono riconosciute come ' denominazioni tipiche ' quelle relative a

formaggi prodotti nel territorio nazionale, osservando usi leali e

costanti, le cui caratteristiche merceologiche derivano da particolari

metodi della tecnica di produzione".

Come si vede riguardo a ciascuna delle due "denominazioni" dei

formaggi, l'art. 2 indica caratteristiche precise, il cui accertamento

dei singoli casi concreti è demandato dall'art. 3 alla pubblica

Amministrazione, nella cui competenza, siccome si è detto, tale

funzione rientra.

Col decreto del Presidente della Repubblica previsto dall'articolo

3 "saranno riconosciute le denominazioni" di origine o tipiche dei

formaggi, "che (dice il primo comma dell'art. 3) verranno assoggettate

alle norme della presente legge".

Le norme sostanziali che regolano la materia non sono quindi

dettate nell'art. 3, che ha carattere di norma strumentale, ma negli

articoli precedenti della stessa legge, e specie nell'art. 2, tanto

vero che nell'art. 1 delle "Norme regolamentari per l'esecuzione della

legge", la cui emanazione era prevista dall'art. 16 della legge stessa,

e che sono state in effetti emanate col decreto del Presidente della

Repubblica 5 agosto 1955, n. 667, si richiama espressamente proprio

l'art. 2 della legge: "Chi intenda promuovere riconoscimento ai sensi

dell'art. 2 della legge 10 aprile 1954, n. 125, di denominazioni di

origine e tipiche dei formaggi, deve avanzare domanda al Ministero

dell'agricoltura e delle foreste, allegando, in triplice copia, la

seguente documentazione...".

E opportuno rilevare che la funzione amministrativa, e

specificamente di accertamento, prevista dal disposto dell'art. 3, deve

essere esercitata in base a criteri tecnici e secondo una procedura,

che escludono la mera discrezionalità della pubblica Amministrazione,

e che per ciò costituiscono una garanzia per i diritti individuali.

Dispone l'art. 3 che il decreto del Presidente della Repubblica è

emanato "su proposta del Ministro per l'agricoltura e le foreste di

concerto con il Ministro per l'industria ed il commercio, sentito il

Comitato previsto dal successivo art. 4".

Dall'art. 4 risulta che il Comitato nazionale è composto di

persone qualificate dal punto di vista tecnico, nominate dal Ministro

per l'agricoltura e le foreste, il quale sentirà, per otto componenti

di esso Comitato, le organizzazioni di categoria: "sentite, per tre di

essi, le organizzazioni dei produttori dell'agricoltura, per altri tre

le organizzazioni cooperative di produzione e per gli ultimi due altre

organizzazioni interessate".

L'art. 5 indica nel primo comma i compiti del Comitato, tra i quali

qui interessano quello previsto alla lett. a: esprimere il proprio

parere ai sensi dell'art. 3, e l'altro della lett. b): promuovere il

riconoscimento delle denominazioni di origine e tipiche secondo le

norme della presente legge; e nel secondo comma dispone che le

deliberazioni relative debbono essere pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale: "Le deliberazioni del Comitato di cui alle lettere a e b del

presente articolo dovranno essere pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica, per le eventuali istanze e controdeduzioni degli

interessati, singoli od associati, che devono essere presentate al

Ministro per l'agricoltura e le foreste entro trenta giorni dalla data

di pubblicazione".

Da queste disposizioni risulta chiaramente che i provvedimenti di

riconoscimento delle due denominazioni dei formaggi, che saranno emessi

col decreto del Presidente della Repubblica previsto dall'art. 3, hanno

carattere tecnico e sono circondati, nello stesso stadio della loro

formazione, oltre che dopo, da garanzie anche di pubblicità, che sono

intese ad evitare gli arbitri e a dare comunque agli interessati la

possibilità di chiederne ed ottenerne legalmente la rimozione.

Ma, a prescindere da queste considerazioni, resta il fatto che le

norme della legge del 10 aprile 1954, che inciderebbero sui principi

degli artt. 41 e 42 della Costituzione, non sono contenute nell'art.

3, e che pertanto anche sotto questo profilo risulta infondata la

questione di legittimità costituzionale di esso art. 3.

Non occorre qui discutere del successivo art. 15 della stessa legge

n. 125 sul quale si è soffermata la difesa della ditta Sardo e

Borello, perché in riguardo a questo articolo il Pretore di Fossano

non ha proposto nell'ordinanza in esame la questione di legittimità

costituzionale. Conviene rilevare soltanto che esso art. 15, comprende

bensì la "Fontina" nella categoria B, cioè nella categoria delle

"denominazioni tipiche" secondo la classificazione contenuta nel

Protocollo III allegato alla Convenzione di Stresa del 1 giugno 1951

resa esecutiva con decreto del Presidente della Repubblica 18 novembre

1953, n. 1099, ma dispone nel contempo che si tratta di un regime

provvisorio, che durerà "fino a quando sarà emanato il decreto

previsto dall'art. 3 della presente legge".

Per quanto riguarda il decreto del Presidente della Repubblica 30

ottobre 1955, n. 1269, in ordine al riconoscimento in concreto della

"Fontina" come "denominazione di origine", va rilevato che la questione

di legittimità costituzionale proposta nell'ordinanza del Pretore di

Fossano è inammissibile, perché non si tratta di un decreto delegato,

ma di un decreto che, per il suo contenuto, la sua forma e la sua

efficacia, ha i caratteri dell'atto amministrativo, e non dell'atto

avente forza di legge.