Sentenza n. 4/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4

e 5 della legge 4 febbraio 1963, n. 129, intitolata: "Piano regolatore

generale degli acquedotti e delega al Governo ad emanare le relative

norme di attuazione", promosso con ricorso del Presidente della Regione

autonoma della Sardegna, notificato il 30 marzo 1963, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale l'8 aprile successivo ed

iscritto al n. 2 del Registro ricorsi 1963.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1963 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Pietro Gasparri, per la Regione sarda, e il vice

avvocato generale dello Stato Cesare Arias, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri il 30 marzo 1963, la Regione sarda ha impugnato la legge 4

febbraio 1963, n. 129, intitolata: "Piano regolatore generale degli

acquedotti e delega al Governo ad emanare le relative norme di

attuazione". In particolare la Regione ha chiesto la dichiarazione di

illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, e 5 della legge

statale per contrasto con gli artt. 3, 4, 6 e 14 dello Statuto speciale

per la Regione sarda.

2. - L'art. 1 della legge impugnata, disponendo che il Ministro dei

lavori pubblici è autorizzato a predisporre un piano regolatore

generale degli acquedotti per tutto il territorio dello Stato,

utilizzando, per i territori indicati nell'art. 3 della legge 10 agosto

1950, n. 646, e successive modificazioni (tra i quali è compresa la

Sardegna), il servizio acquedotti e fognature della Cassa per il

Mezzogiorno e sentendo le Regioni a Statuto speciale e, ove esistenti,

le Regioni a statuto normale, avrebbe invaso, in primo luogo, la sfera

di competenza legislativa primaria della Regione in quanto attiene

all'"esercizio dei diritti demaniali.. sulle acque pubbliche" (art. 3,

lett. e, dello Statuto), ai "lavori pubblici di esclusivo interesse

della Regione" (art. 3, lett. a) tra i quali sono necessariamente da

ricomprendere gli acquedotti, data la connessione di questi con le

acque pubbliche sulle quali la Regione ha diritto di proprietà ai

sensi dell'art. 14 dello Statuto; e alla "urbanistica" (art. 3, lett.

f), in quanto una pianificazione in materia di acquedotti non può non

rientrare nella pianificazione generale "urbanistica"; e, in secondo

luogo, la sfera di competenza legislativa regionale cosiddetta

concorrente in materia di industria (art. 4, lett. a), di grande e

media bonifica (art. 4, lett. c), di produzione e distribuzione

dell'energia elettrica (art. 4, lett. e), di assunzione dei pubblici

servizi (art. 4, lett. i), tutte quante collegate inevitabilmente con

la materia degli acquedotti. E poiché, secondo l'art. 6 dello Statuto,

la Regione esercita le funzioni amministrative nelle materie nelle

quali ha competenza legislativa, e la legge non le ha riconosciuto,

invece, nient'altro se non una competenza consultiva, anche

quest'articolo dello Statuto sarebbe stato violato, come risulterebbe

violato anche l'art. 14, secondo il quale la Regione è succeduta allo

Stato in tutti i diritti di proprietà patrimoniale e demaniale,

comprese le acque, stante che non si può pianificare in materia di

acquedotti senza contemporaneamente pianificare in materia di

utilizzazione delle risorse idriche.

3. - L'art. 2 della legge impugnata, disponendo alle lettere a e b

che il piano deve "considerare le esigenze idriche di tutti gli

agglomerati urbani e rurali" sulla base di criteri che la legge stessa

determina, e deve "accertare la consistenza delle varie risorse idriche

esistenti ... e indicare quali gruppi di risorse idriche siano ... da

attribuire a determinati gruppi di abitati ...", violerebbe le

disposizioni dell'art. 3, lett. f ed e, nonché gli artt. 6 e 14 dello

Statuto, secondo i quali alla Regione spetta di legiferare ed

amministrare in materia di urbanistica e di acque pubbliche. In queste

stesse violazioni, ma anche nella violazione delle norme statutarie in

materia di lavori pubblici di esclusivo interesse regionale (art. 3,

lett. e) e di igiene e sanità (art. 4, lett. i), incorrerebbero poi le

norme contenute nel medesimo art. 2, lett. c e d, della legge

impugnata, che attribuiscono al Ministero la competenza a determinare

"gli schemi sommari delle opere occorrenti per la costruzione di nuovi

acquedotti o la integrazione o sistemazione di quelli esistenti.. e

redigere un preventivo generale di spesa", nonché a elaborare "gli

schemi sommari delle opere occorrenti per il corretto e razionale

smaltimento dei rifiuti liquidi". Anche la norma contenuta nella lett.

e di quest'articolo 2 della legge, che attribuisce al Ministero dei

lavori pubblici il compito di "armonizzare l'utilizzazione delle acque

per il rifornimento idrico degli abitati col programma per il

coordinamento degli usi congiunti delle acque ai fini agricoli,

industriali e per la navigazione", violerebbe non soltanto le norme

statutarie sopra ricordate, ma anche quelle dell'art. 3, lett. d

(agricoltura, piccole bonifiche ed opere di miglioramento agrario e

fondiario), dell'art. 4, lett. a (industria), e dell'art. 4, lett. c

(opere di grande e media bonifica e di trasformazione fondiaria), dello

Statuto.

4. - L'art. 3, secondo comma, della legge, che stabilisce, per il

termine che intercorre dalla data di deliberazione del progetto di

piano sino alla data di entrata in vigore delle norme di attuazione, la

riserva delle acque, che si prevede di utilizzare, ai sensi e per gli

effetti dell'art. 51 del T.U. 11 icembre 1933, n. 1775, violerebbe la

competenza della Regione a imporre vincoli siffatti quale proprietaria

delle acque pubbliche (art. 14 dello Statuto) dell'Isola e l'altra a

disciplinare l'esercizio dei diritti demaniali sulle acque stesse (art.

3, lett. l, dello Statuto).

5. - L'art. 4, primo comma, della legge impugnata dispone che per

il periodo di tre anni dalla data di entrata in vigore della legge il

Ministero dei lavori pubblici di concerto con quello per il tesoro è

autorizzato a conferire incarichi a enti e a liberi professionisti, e

ad assumere personale temporaneo specializzato per quanto occorre ai

fini della formulazione del piano. Questa norma, sostiene la Regione,

viola la competenza regionale anche per la materia dell'"ordinamento

degli uffici" e dello "stato giuridico ed economico del personale"

(art. 3, lett. a). Ciò peraltro non comporterebbe che alla Regione

non debba essere devoluta una parte degli stanziamenti previsti dal

secondo comma di quest'articolo e dall'art. 6 della legge, anche in

conformità dell'art. 8 dello Statuto, che prevede tra le entrate della

Regione "i contributi straordinari dello Stato per particolari piani di

opere pubbliche".

6. - Infine l'art. 5 delega al Governo di emanare norme per

consentire l'attuazione del piano e dispone che, nell'esercizio della

delega, il Governo debba tener presente la competenza attribuita alla

Regione in materia di acquedotti e di lavori pubblici di interesse

regionale dall'art. 117 della Costituzione.

Se, sostiene la Regione, il fatto che la norma non faccia parola

della competenza in materia di acquedotti delle Regioni a Statuto

speciale e segnatamente della Sardegna, significhi che il legislatore

statale voglia negare siffatta competenza, anche detta norma sarebbe

viziata, per le ragioni già esposte, di illegittimità costituzionale.

7. - Nelle deduzioni che l'Avvocatura dello Stato ha depositato il

19 aprile 1963, si sostiene in linea principale che il piano previsto

dalla legge impugnata trova il suo fondamento e la sua legittimità

nell'art. 13 dello Statuto per la Sardegna, giusta il quale lo Stato

dispone con il concorso della Regione un piano organico per favorire la

rinascita economica e sociale dell'Isola. È in osservanza di questa

norma che il terzo comma dell'art. 1 della legge dispone che per la

formulazione del piano devono essere sentite le Regioni a statuto

speciale e, ove esistenti, le Regioni a statuto normale. Inoltre, la

legge è stata emanata per il soddisfacimento di interessi nazionali e

anche questo la mette al riparo dalla censura di incostituzionalità,

stante che l'art. 3, primo comma, dello Statuto, dispone che anche la

legislazione primaria regionale deve rispettare gli interessi

nazionali. A sostegno di questa tesi, l'Avvocatura richiama la sentenza

n. 12 del 16 febbraio 1963 di questa Corte, pronunziata nel giudizio di

legittimità costituzionale della legge regionale 26 ottobre 1961,

intitolata: "Utilizzazione locale degli idrocarburi provenienti dalle

coltivazioni in Sardegna".

Da questa premessa fondamentale l'Avvocatura trae i motivi per

respingere le censure mosse alla legge dalla Regione, segnatamente

quelle contro l'art. 1. Le norme che prevedono che spetti alla Regione

di legiferare in materia di esercizio dei diritti demaniali sulle acque

pubbliche, di lavori pubblici di esclusivo interesse delle Regioni, di

urbanistica, di industria, di produzione e distribuzione dell'energia

elettrica, di assunzione dei pubblici servizi, riguardano l'attuazione

di singole opere, o il compimento di singole attività, non già la

determinazione di un piano di sviluppo e risanamento idrico

nell'interesse nazionale, che non può essere vietato allo Stato di

predisporre e promuovere. La competenza della Regione avrà modo di

esercitarsi in un secondo momento, quando si passerà all'attuazione

del piano, secondo quanto del resto prevede la stessa legge nell'art.

5, dalla previsione del quale sarebbe errato escludere, come fa la

difesa regionale, le Regioni a statuto speciale. Dal fatto che la

formulazione del piano è legittimamente attribuita allo Stato, perdono

valore i rilievi mossi dalla Regione alle norme contenute nell'art. 2,

che prevedono atti in necessaria relazione con la formulazione del

piano: argomento questo che vale anche per la ricordata norma dell'art.

3 della legge che regola la riserva delle acque per il periodo che

intercorrerà tra l'approvazione del piano e l'entrata in vigore delle

norme di attuazione.

L'art. 4, poi, che prevede, come si è visto, il conferimento di

incarichi e l'assunzione di personale temporaneo per gli studi

necessari alla formulazione del piano e per questa stessa formulazione,

riguarda compiti che debbono essere assolti per conto

dell'Amministrazione dello Stato, alla quale non può essere perciò

negata la esclusiva competenza di regolare i propri rapporti con gli

enti e le persone incaricati di codesti compiti. Né può essere

sostenuta la tesi che, ciò nonostante, debba essere devoluta alla

Regione una parte dei fondi stanziati per la predisposizione del piano

previsto dalla legge. Anche sotto questo profilo vale l'argomento

principale fatto valere dall'Avvocatura che, nel caso, si tratta di

formulare un piano di competenza dello Stato. Aggiunge la difesa dello

Stato, che, se fosse poi vera la tesi che allo Stato non spetti alcuna

competenza in materia di acquedotti, la conseguenza sarebbe che non

solo le spese del piano dovrebbero essere a carico della Regione, ma

che non potrebbe trovare applicazione in Sardegna la legge 3 agosto

1949, n. 589, che subordina la concessione di contributi ai Comuni per

la costruzione di acquedotti, alla compilazione di un piano da parte

del Ministro dei lavori pubblici, e nemmeno le norme che regolano gli

interventi della Cassa per il Mezzogiorno, che pure opera in Sardegna

sulla base di piani e programmi che essa stessa predispone.

Conclude chiedendo che la Corte respinga in ogni sua parte

l'impugnativa per illegittimità della legge.

8. - In una memoria depositata il 26 novembre 1963, la difesa della

Regione ribatte le argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato,

insistendo segnatamente sul punto che la legge impugnata non prevede

una programmazione economica, per la quale, entro certi limiti, si

potrebbe ammettere la competenza statale, ma una pianificazione tecnica

urbanistica, e una parallela e complementare programmazione di

interventi finanziari. Non può essere dubbio, secondo la difesa, che

un piano tecnico in materia di acquedotti costituisca una maniera

tipica di esercitare una competenza che la Regione ha in materia di

"acque pubbliche", "lavori pubblici di interesse regionale" e di

"urbanistica"; e codesta competenza, anche se può essere coordinata

con quella dello Stato, non può essere ridotta, come dalla legge

impugnata è ridotta, a un semplice intervento consultivo, tanto più

che l'art. 5 della legge fa salva la competenza delle Regioni in fase

di attuazione. Né la competenza dello Stato, e quindi la legittimità

della legge, può essere fondata sull'art. 13 concretato nella legge

11 giugno 1962, n. 588, e al quale non può essere ricondotto il piano

degli acquedotti, che concerne genericamente il territorio tutto dello

Stato e tocca una materia di specifica competenza regionale.

9. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato il 14 novembre

1963 una memoria, nella quale sostiene:

a) la tesi che la legge impugnata stabilisce un piano di lavori

d'interesse nazionale mediante norme di carattere generale, lasciando

alle leggi delegate d'attuazione, per le quali è previsto il rispetto

delle competenze regionali, le norme specifiche per l'attuazione degli

acquedotti nelle singole Regioni. Si tratta cioè di un piano

nazionale, e dunque d'interesse nazionale, e in quanto tale applicabile

in ogni Regione sia a statuto ordinario sia a statuto speciale;

b) la tesi che la Regione non ha competenza in materia di

acquedotti né essa può esserle attribuita dall'interprete, muovendo

dalle finalità di altre competenze regionali o dal riferimento

economico a queste altre competenze espressamente conferite alla

Regione.

10. - Nell'udienza dell'11 dicembre 1963 le difese delle parti

hanno illustrato le tesi sostenute negli scritti difensivi e insistito

nelle già prese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La questione fondamentale, e che assorbe tutte le altre

sottoposte all'esame della Corte, è questa: se lo Stato sia, oppure

non, competente a emanare leggi che abbiano per loro contenuto la

formulazione di programmi e piani, riguardanti l'intero territorio

statale, comprese in questo le Regioni a statuto speciale, e relativi

all'intera economia del Paese o a questo o a quel settore di essa.

Posta in questi termini, la questione non può non essere risolta

se non positivamente, nel senso, cioè, che è lo Stato ad avere una

competenza siffatta; e non può non averla, perché soltanto ad esso

spetta la tutela degli interessi generali. Detto diversamente,

l'efficacia della legge statale non si arresta, in questi casi, ai

confini della Regione sia a statuto ordinario, sia a statuto speciale.

La Corte ha già affermato questo principio nella sentenza n. 12 del

1963 proprio con riferimento alla Sardegna. Esso ha il suo fondamento

nell'altro dell'unità dello Stato, della quale le autonomie regionali

sono un'articolazione, e trova espressione nel rispetto degli interessi

nazionali e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali,

imposto esplicitamente o implicitamente come limite della potestà

legislativa regionale e sancito per la Sardegna negli artt. 3 e 4 dello

Statuto.

Che il piano generale degli acquedotti sia un piano ispirato a un

preminente e fondamentale interesse nazionale e che esso possa essere

collegato, entro certi limiti, con le riforme economico-sociali, delle

quali è parola nelle previsioni legislative sopra ricordate degli

statuti speciali, non pare possa essere revocato in dubbio. Vero è che

la difesa della Regione ha tentato di distinguere tra "programmazione

economica" e "pianificazione tecnica urbanistica" collegata ad una

parallela e complementare programmazione di interventi finanziari, per

ammettere la competenza statale ad emanare soltanto norme che abbiano

ad oggetto la prima, vale a dire la "programmazione economica". Ma, a

prescindere dalla fondatezza di una distinzione siffatta, che può

accettarsi assegnando alla "programmazione economica" una

significazione ampia e generica, tale, cioè, da abbracciare l'intera

economia del Paese al fine di segnare le grandi linee direttive dello

sviluppo economico della collettività, non ritiene la Corte che essa

possa essere invocata per giustificare una dichiarazione di

illegittimità della legge impugnata.

In realtà, un piano generale per gli acquedotti, che si proponga

di assicurare i rifornimenti idrici a tutta la popolazione della

Repubblica, o, come dicono i tecnici, di "normalizzare", con

riferimento a certi parametri quantitativi e temporali, la

soddisfazione di un bisogno primario e fondamentale degli abitanti, non

può essere impostato se non secondo una visione generale delle

necessità del Paese e con riferimento ai mezzi finanziari necessari a

risolvere il problema e alla assegnazione di codesti mezzi ai vari

settori secondo un ordine di preferenze che non può essere fissato se

non dal legislatore statale. E d'altra parte è difficile negare che un

piano, il quale si proponga le finalità sopra enunciate, non sia

riconducibile a quelle modificazioni delle "infrastrutture" (come usa

dire), che sono condizione e, insieme, parte delle riforme economico-sociali che lo Stato è tenuto a perseguire secondo gli indirizzi e col

rispetto dei limiti posti dalla Costituzione.

2. - Ciò, tuttavia, non significa che la competenza statale in

questo campo sia così assorbente da limitare ogni altra competenza

regionale fino ad eliminarla affatto. Qualora si affermasse un

principio di questo genere, si correrebbe il rischio di vedere

compromessa l'autonomia regionale e perfino negata la stessa sua

ragione d'essere, che è quella di dare soluzioni appropriate ai

problemi particolari di ciascuna Regione e tutela adeguata ai relativi

interessi.

Occorre perciò che in questo campo il preminente interesse

generale, del quale è portatore lo Stato, si coordini e si concilii

con l'interesse particolare del quale è portatrice la Regione, quando

dalla impostazione generale del piano si scenda alla sua specificazione

concreta. Soprattutto in questa fase, che è la fase di realizzazione

del piano generale attraverso piani regionali, deve intervenire il

necessario coordinamento dell'opera statale con quella regionale,

nell'ambito e nel rispetto delle competenze statutarie delle singole

Regioni.

È stata questa, del resto, la via seguita dal legislatore per la

formulazione del piano organico di rinascita della Sardegna, previsto

dall'art. 13 dello Statuto speciale, e per gli interventi straordinari

nell'Italia meridionale e insulare ad opera della Cassa del

Mezzogiorno. Nel primo caso il piano è disposto dal Comitato dei

Ministri per il Mezzogiorno col concorso della Regione autonoma della

Sardegna, concorso che si realizza mediante la partecipazione del

Presidente della Giunta regionale con voto deliberativo alle

deliberazioni del Comitato dei Ministri, e mediante l'intesa tra gli

organi tecnici della Regione e la Cassa per il Mezzogiorno nella fase

di predisposizione del piano generale e dei programmi annuali e

pluriennali nell'ambito di quello, tutti sottoposti, poi,

all'approvazione del Comitato dei Ministri come sopra integrato (artt.

1, 3 e 4 della legge 11 giugno 1962, n. 588). Nel secondo caso, i

programmi particolari delle opere relative alla Sicilia e alla Sardegna

sono predisposti dalle Amministrazioni delle Regioni d'intesa con la

Cassa per il Mezzogiorno, competente poi ad approvarli, e nell'ambito

di un piano o programma generale predisposto e approvato dal Comitato

dei Ministri (art. 25 della legge 10 agosto 1950, n. 646). In virtù di

questa legge e delle successive che l'hanno modificata e integrata

(segnatamente quella 29 luglio 1957, n. 634), è stato predisposto e

approvato ed è già in fase di avanzata attuazione il "piano di

normalizzazione" dei rifornimenti idrici per tutti i "centri abitati"

della Sardegna (come fu ricordato al Senato durante la discussione

della legge impugnata), sulla base del quale sono state poste a carico

totale dello Stato le opere principali di raccolta e di adduzione delle

acque, ivi compresi i serbatoi, nonché, per la maggior parte dei

centri abitati, quelle di distribuzione interna e degli impianti e reti

di fognatura, che la legislazione precedente poneva a carico dei Comuni

(artt. 5 della legge 10 agosto 1950, n. 646, e 6 della legge 29 luglio

1957, n. 634).

Né si può dire che la legge impugnata abbia seguito una via

diversa, trascurando l'esigenza che l'opera d'intervento statale si

coordini con quella regionale per assicurare che l'attività

pianificatrice dello Stato non si compia col sacrificio dell'autonomia

regionale, ma, al contrario, mediante questa e nel rispetto delle

competenze della Regione, nell'ambito del quale gli statuti le

riconoscono e delimitano. Il piano generale, infatti, deve essere in

primo luogo formulato sentite le Regioni, e trattandosi appunto di un

piano generale, non poteva essere disposto altrimenti. Pretendere, come

sostiene la difesa regionale, che in questa fase si dovesse procedere

d'intesa con la Regione, significherebbe rendere impossibile la

definitiva redazione del piano generale, che, necessariamente, deve

operare una sintesi delle diverse esigenze locali e fondarsi su criteri

unitari. In secondo luogo le norme di attuazione del piano che, per la

delega contenuta nell'art. 5, devono essere emanate dal Governo, entro

il termine di tre anni dall'entrata in vigore della legge, devono tener

conto delle competenze delle Regioni, ovviamente non soltanto di quelle

a statuto ordinario, ma altresì, e a maggior ragione, di quelle a

statuto speciale (nel che, del resto, le parti concordano), e, per quel

che riguarda la Sardegna, di quanto è già stato legittimamente

predisposto e compiuto dalla legislazione precedente ed è in via

d'attuazione nel territorio dell'Isola, mediante l'opera concorde dello

Stato e della Regione.

Da quanto precede risulta chiaro che le questioni sollevate dalla

difesa regionale nei confronti delle norme contenute negli articoli

impugnati della legge devono ritenersi assorbite. Quelle norme,

infatti, pongono soltanto i criteri direttivi del piano regolatore, ne

costituiscono, cioè, la premessa necessaria o, come quella dell'art.

3, secondo comma, relativa alla riserva delle acque ai sensi dell'art.

51 del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, lo strumento temporaneo e

indispensabile per rendere possibile a suo tempo l'attuazione del

piano, e sono pertanto esplicazione puntuale e legittima dei poteri

che, come si è visto, lo Stato ha in questa materia;