Sentenza n. 439/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, n. 1, lett.

b), della legge 20 maggio 1975, n. 164 (Provvedimenti per la garanzia

del salario), promosso con ordinanza emessa il 13 marzo 1991 dal Pretore di Milano nel procedimento civile vertente tra Delle Donne

Corrado ed altri e S.p.a. Alfa-Lancia ed altra, iscritta al n. 342

del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione della S.p.a. Alfa-Lancia e della

S.p.a. Fiat-Auto, nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice

relatore Francesco Greco;

Uditi gli avvocati Giacinto Favalli e Carlo Mezzanotte per la

S.p.a. Alfa-Lancia, Paolo Barile e Paolo Tosi per la S.p.a. Fiat-Auto

e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La S.p.a. Alfa-Lancia chiedeva, per tre distinti periodi,

compresi fra il settembre ed il novembre 1990, l'intervento

dell'integrazione salariale ordinaria per la quasi totalità dei

dipendenti in servizio presso lo stabilimento di Arese, adducendo un

improvviso calo della domanda nel settore automobilistico.

Esperite le preventive procedure sindacali, otteneva dalla

competente commissione provinciale dell'I.N.P.S. di Milano,

l'autorizzazione all'integrazione richiesta, senza il riconoscimento

dell'esistenza di forza maggiore e con conseguente assoggettamento al

contributo addizionale di cui all'art. 12, primo comma, n. 2, della

legge 20 maggio 1975, n. 164.

Alcuni lavoratori cassaintegrati convenivano davanti al Pretore di

Milano la società datrice di lavoro (unitamente alla Fiat Auto

S.p.a), per ottenere il pagamento della differenza tra la

retribuzione normale che sarebbe loro spettata nei periodi suddetti e

l'integrazione percepita assumendo l'inesistenza, nella specie, di

una "causa integrabile" e la conseguente nullità o illegittimità

della sospensione dei loro rapporti di lavoro.

Il giudice adito, rigettata la richiesta del provvedimento di

urgenza ex art. 700 codice di procedura civile, nel giudizio di

merito, proseguito in via ordinaria, con ordinanza emessa il 13 marzo

1991 (R.O. n. 342 del 1991), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, n. 1, lettera b), della legge 20 maggio

1975 n. 164, nella parte in cui consente l'integrazione salariale

ordinaria per contrazione o sospensione dell'attività produttiva,

conseguenti a temporanee situazioni di mercato.

Ritenuta la rilevanza della questione, siccome attinente alla

norma in forza della quale la società datrice di lavoro aveva

ottenuto il provvedimento di ammissione alla Cassa Integrazione, ha

osservato preliminarmente che la suddetta ipotesi di intervento della

cassa stessa - che prescinde dall'esistenza di cause di forza

maggiore - costituisce uno strumento previdenziale a tutela non solo

dei lavoratori, ma, fondamentalmente, delle imprese, le quali si

trovino non già in una condizione di sopravvenuta impossibilità

temporanea di ricevere la prestazione lavorativa, bensì in una

situazione di mercato non favorevole, da neutralizzare mercé

l'intervento pubblico di integrazione salariale (finanziato dalla

generalità delle imprese industriali e da un contributo statale).

Questo tipo di causa integrabile renderebbe la relativa norma di

previsione sospetta di illegittimità costituzionale per contrasto

con:

a) l'art. 36, primo comma della Costituzione, in quanto la minor

retribuzione che i lavoratori percepiscono in periodo di integrazione

salariale consente un trasferimento su di essi del tipico rischio di

impresa, consistente nella contrazione degli utili dovuta alla

particolare contingenza economica;

b) l'art. 41, primo e secondo comma della Costituzione, perché

la sua applicazione comporta dispendio delle risorse della Cassa -

costituite in forza del principio di solidarietà fra le imprese e

dell'assistenza statale - senza che ricorrano i presupposti di

utilità o fini sociali tutelati da detto precetto; e perché il

beneficio in questione è concesso per una mera situazione negativa

di mercato, senza che si esiga la non imputabilità al destinatario

del beneficio stesso, impedendosi in tal modo che l'iniziativa

economica e la libertà di impresa si svolgano secondo le regole del

mercato e della concorrenza, salvaguardate per esigenza di tutela

delle parti sociali più deboli;

c) l'art. 97, primo comma della Costituzione, in quanto la

alterazione del normale regime concorrenziale - già di per sé in

contrasto con gli obblighi derivanti allo Stato italiano dal trattato

CEE, e, quindi, con norme di obiettiva rilevanza costituzionale -

intralcia certamente l'operatività del principio di imparzialità

dell'azione amministrativa;

d) l'art. 38, secondo comma della Costituzione, poiché,

quand'anche si ritenesse la norma censurata strumento previdenziale

in favore dei lavoratori, essa sarebbe comunque viziata dal fatto di

introdurre una provvidenza che prescinde dalla "non volontarietà"

della sospensione del lavoro e opera in relazione ad una semplice

scelta imprenditoriale;

e) l'art. 3, secondo comma della Costituzione, poiché il costo

sociale di siffatte provvidenze si risolve in un impedimento

all'utilizzazione di risorse per fini di rimozione delle

diseguaglianze sostanziali e di fatto fra i cittadini.

2. - L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

altresì pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

Nel giudizio si sono costituite la Società Lancia S.p.a. e la

Fiat Auto S.p.a. ed è intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato

in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri.

2.1. - Le società hanno eccepito l'inammissibilità della

questione, in quanto si censurano scelte di politica economica e

sociale, riservate alla discrezionalità del legislatore.

Nel merito hanno osservato che la contestata ipotesi di Cassa

Integrazione, a differenza di quanto ritiene il giudice a quo, che la

configura come semplice strumento di tutela dell'impresa, in realtà

ha una non meno importante funzione di tutela dell'interesse del

lavoratore alla conservazione del posto di lavoro, come emerge anche

dai principi affermati da questa Corte con la sentenza n. 694 del

1988.

Tale ultima funzione non solo non compromette la realizzazione del

principio costituzionale di eguaglianza sostanziale, ma ne

costituisce, tutelando l'occupazione, efficace strumento di

promozione.

D'altra parte, la possibilità che tutte le imprese hanno di

profittare, con identiche modalità, dell'istituto in questione,

esclude di per sé qualunque violazione delle regole dalla libertà

di iniziativa economica e della libera concorrenza; mentre, la tutela

apprestata nei confronti dei lavoratori dimostra la sussistenza di

una utilità sociale, da conseguire attraverso la norma censurata.

La disposta riduzione di retribuzione si ricollega ad una

valutazione legale della congruità della retribuzione residua, non

contrastante con l'art. 36 della Costituzione anche perché

corrisponde ad una totale carenza della prestazione lavorativa.

La funzione di salvaguardia dei livelli occupazionali pone la

norma anche al riparo dalla censura di contrasto con l'art. 38 della

Costituzione, alla cui stregua la disoccupazione involontaria è

evento che impone un intervento dello Stato a tutela dei lavoratori.

Non può nemmeno porsi il problema del contrasto con l'art. 97

della Costituzione, perché il principio di imparzialità dell'azione

amministrativa ha una rilevanza endoprocedimentale, in sede di

concreto svolgimento delle procedure necessarie alla erogazione delle

provvidenze, la cui previsione ed istituzione costituisce, invece,

frutto di scelta di politica legislativa; la mancata osservanza del

principio così inteso può ben dedursi da ogni interessato davanti

al giudice competente, per ottenere la rimozione degli effetti

pregiudizievoli.

2.2. - L'Avvocatura Generale dello Stato ha espresso in primo luogo

dubbi sulla rilevanza della questione, essendo essa pregiudiziale

solo ove si trattasse di accertare principalter la sussistenza del

diritto all'intervento della Cassa integrazione nell'ipotesi

considerata, ma non rispetto alla decisione sulla domanda

introduttiva del giudizio a quo, intesa a rivendicare differenze

retributive, in presenza di detta ipotesi.

Nel merito ha dedotto l'infondatezza della questione osservando

che la norma si pone non solo come garanzia di sostegno economico

delle imprese ma anche come misura di sostegno dell'occupazione, con

intento impeditivo del ricorso a provvedimenti di licenziamenti

collettivi e senza che risulti alterato il regime della libera

concorrenza.

3. - Nella imminenza della udienza la difesa delle società ha

presentato memoria.

In essa ha eccepito la inammissibilità della questione perché:

a) siccome il giudizio de quo ha per oggetto l'impugnativa del

provvedimento di autorizzazione alla integrazione salariale, il Pretore difetta di giurisdizione, rientrando la controversia nella

giurisdizione del giudice amministrativo anziché in quella del

giudice ordinario, competente solo per le controversie relative a

diritti o obblighi dei lavoratori; b) la ordinanza difetta di

motivazione in punto di rilevanza, in quanto non risulta che il

giudice remittente abbia verificato l'effettiva sussistenza dei

presupposti di applicabilità della disposizione impugnata.

Nel merito ha insistito sulle finalità della concessa

integrazione salariale, che per il lavoratore è strumento di tutela

previdenziale e per le imprese è una provvidenza diretta al

superamento di temporanee situazioni sfavorevoli di mercato, onde la

ricorrenza di fini sociali e il rispetto dei limiti della

discrezionalità legislativa. Risulta tutelata l'azienda come

complesso di beni ed attività; e cioè l'interesse dell'imprenditore

al mantenimento della produttività dell'impresa alla quale è legata

la conservazione della occupazione cui è interessato il lavoratore.

Ha anche rilevato che l'ammissione all'integrazione salariale

nella ipotesi di cui trattasi importa per l'imprenditore il pagamento

di contributi aggiuntivi e che la garanzia della competitività

dell'impresa è tanto più sentita ora, nella imminenza

dell'attuazione del mercato comune. Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a verificare se l'art. 1, n. 1, lettera

b), della legge 20 maggio 1975, n. 164, nella parte in cui consente

l'ammissione delle imprese al beneficio della integrazione salariale

ordinaria in caso di sospensione o contrazione della attività

produttiva, dovuta a temporanee situazioni di mercato, violi gli

artt:

a) 3, secondo comma della Costituzione, perché arbitrariamente

destina a beneficio delle imprese, per ridurne il rischio economico,

risorse che potrebbero impiegarsi per promuovere la uguaglianza

sostanziale fra i cittadini;

b) 36, primo comma della Costituzione, perché comporta la

riduzione del trattamento economico dei lavoratori collocati in cassa

integrazione e così trasferisce su di essi un rischio proprio

dell'imprenditore;

c) 41, primo e secondo comma della Costituzione, perché altera

le regole della concorrenza e del libero mercato, pur in difetto di

fini di utilità sociale da perseguire;

d) 38, secondo comma della Costituzione, perché la provvidenza

accordata, quand'anche configurabile come strumento di tutela dei

lavoratori, prescinderebbe dall'involontarietà dell'evento;

e) 97, primo comma della Costituzione, in quanto la suddetta

alterazione delle regole della libera concorrenza comporta una remora

alla imparzialità dell'azione della pubblica amministrazione.

2. - Devono essere esaminate pregiudizialmente le eccezioni di

inammissibilità sollevate dalla difesa della Società convenuta.

2.1. - La prima di esse si fonda sul rilievo che il Pretore

remittente difetta di giurisdizione in quanto il giudizio di cui

trattasi ha per oggetto la impugnazione dell'autorizzazione alla

integrazione salariale dei lavoratori ricorrenti anziché la tutela

di un diritto dei lavoratori.

La eccezione non è fondata.

Si ritiene che si possa pervenire a una declaratoria di

inammissibilità della sollevata questione di legittimità

costituzionale solo quando il difetto di giurisdizione del giudice a

quo risulti ictu oculi; sia cioè di tutta evidenza che la

controversia esuli dalla giurisdizione del giudice adito (v. sentt.

n. 283 del 1990; n. 102 del 1990).

A siffatto risultato si sarebbe potuto pervenire se la domanda

proposta al Pretore remittente non avesse avuto ad oggetto la tutela

di un diritto soggettivo. Dall'ordinanza di remissione si deduce con

assoluta certezza che il giudizio è stato instaurato da alcuni

lavoratori proprio per ottenere la tutela del loro diritto

(soggettivo) alla intera retribuzione al posto della concessa

integrazione salariale.

2.2. - L'altra eccezione di inammissibilità poggia sul preteso

difetto di motivazione in punto di rilevanza per mancata verifica da

parte del giudice a quo della effettiva sussistenza dei presupposti

di applicabilità della disposizione impugnata.

Anche questa eccezione è infondata.

Il Pretore remittente ha effettuato l'esame della rilevanza della

questione ed ha considerato che proprio la disposizione censurata, la

quale era stata posta a base dell'autorizzazione alla integrazione

salariale, cioè della praticata riduzione della retribuzione,

impediva l'accoglimento della domanda di riconoscimento del diritto

dei ricorrenti all'intera retribuzione.

Sono, quindi, inconsistenti anche i dubbi sulla rilevanza della

questione espressi dall'Avvocatura Generale dello Stato, in quanto

solo la disposizione che ha consentito l'autorizzazione alla

integrazione salariale, la cui legittimità costituzionale è posta

in discussione, impedisce l'accoglimento della domanda che non

richiede affatto l'esame della legittimità o meno della suddetta

autorizzazione.

3. - La questione nel merito non è fondata.

L'art. 1 della legge 20 maggio 1975, n. 164, la quale, recependo

l'accordo interconfederale del 21 gennaio 1975, ha disposto

provvedimenti a tutela del salario dei lavoratori, a favore degli

operai dipendenti da imprese industriali, sospesi dalla prestazione

di lavoro o ad orario ridotto, fermi restando i trattamenti

previdenziali e assicurativi, prevede due ipotesi d'integrazione

salariale. Una ordinaria, per contrazione o sospensione

dell'attività produttiva: a) per situazioni aziendali dovute ad

eventi transitori e non imputabili all'imprenditore o agli operai; b)

ovvero determinate da situazioni temporanee di mercato. L'altra,

straordinaria: a) per crisi economiche settoriali o locali; b) per

ristrutturazioni, riorganizzazioni, o conversioni aziendali.

È posta in discussione la disposizione che prevede la

integrazione salariale ordinaria nella ipotesi che la contrazione o

la sospensione dell'attività produttiva sia determinata da

situazioni di mercato.

Si deduce che, in assenza di una causa di forza maggiore, si

verificherebbe il trasferimento del rischio economico, consistente

nella contrazione degli utili della impresa, dall'imprenditore sui

lavoratori, i quali sarebbero privati di una parte della

retribuzione, e sulle risorse della Cassa integrazione senza che vi

siano i presupposti di utilità o di fini sociali ex art. 41 della

Costituzione.

Inoltre, non sarebbero rispettate le regole poste a tutela del

mercato e della concorrenza dirette a proteggere i contraenti più

deboli, tanto più che non si esclude l'imputabilità, in astratto,

all'imprenditore, dell'evento protetto. Non si sarebbero poste delle

regole di applicazione uniforme della disposizione suddetta; si

sarebbe apprestato uno strumento previdenziale in una ipotesi di

sospensione della prestazione lavorativa non involontaria, ma frutto

di una scelta dell'imprenditore; non si eviterebbero discriminazioni

arbitrarie.

3.1. - Siffatto assunto non può condividersi. Per disattenderlo

occorre anzitutto considerare le finalità dell'istituto.

L'integrazione salariale è la risultante di una scelta di

politica socio-economica, finalizzata sia alla tutela dei lavoratori,

contro il pericolo della perdita del posto di lavoro e contro il

rischio della disoccupazione; sia alla tutela non del singolo

imprenditore ma dell'attività produttiva dell'impresa, considerata

nel contesto dell'economia del paese.

Le cause integrabili sono anche esse frutto di una scelta del

legislatore diretta al raggiungimento dei suddetti obiettivi.

Si tratta di eventi che non si verificano per volontà degli

imprenditori e dei lavoratori e che, ancorché temporanei, riducono

la potenzialità produttiva dell'impresa ed il loro protrarsi nel

tempo può produrre la contrazione dei livelli occupazionali.

Tra i suddetti eventi correttamente si annoverano le situazioni di

mercato, che sostanzialmente sono situazioni aziendali dovute ad

eventi transitori non imputabili all'imprenditore o ai lavoratori.

Si ricorda che la loro previsione come causa integrabile non era

contenuta specificamente nella precedente legislazione, ma è stata

introdotta dalla prassi amministrativa e dalla giurisprudenza.

Trattasi di una mera difficultas, ma sempre di una fattispecie non

rappresentativa di una causa di forza maggiore e si richiede che

l'imprenditore abbia osservato la normale diligenza (art. 1176 cod.

civ.) ed i canoni della correttezza (art. 1175 cod. civ.), che la sua

scelta non sia arbitraria, né fittizia, né putativa, né

discriminatoria, ma oggettivamente riscontrabile e verificata in

concreto nella sua realtà ed effettività a mezzo di un apposito

accertamento compiuto nella competente sede amministrativa.

Posto che il legislatore, nella sua discrezionalità, per i fini e

gli obiettivi che si è posto, ha qualificato la situazione

temporanea di mercato come causa integrabile, non rileva che

l'imprenditore sia stato sollevato dal rischio che normalmente cade

su di lui.

L'intervento statale rimane sempre determinato dalle finalità

socio-economiche e, quindi, da un interesse pubblico, anche se si è

posto a carico dell'imprenditore un contributo addizionale il cui

ammontare varia a seconda del numero dei dipendenti impiegati (art.

12, n. 2, legge n. 164 del 1975).

4. - Rileva, poi, l'interesse collettivo (intervento nelle procedure degli organismi sindacali). Comunque, l'interesse individuale

dei lavoratori non rimane privo di tutela.

Per l'attivazione degli interventi della Cassa è prevista la

procedura di consultazione sindacale (art. 5, legge n. 164 del 1975).

Il datore di lavoro deve comunicare alle rappresentanze sindacali

aziendali e, in mancanza di queste, alle organizzazioni sindacali di

categoria dei lavoratori più rappresentative, operanti nella

provincia, le cause della sospensione o della riduzione dell'orario

di lavoro, la loro durata prevedibile, il numero dei lavoratori

interessati.

A richiesta delle parti è previsto un esame congiunto dei

problemi relativi alla tutela degli interessi dei lavoratori.

Segue poi la domanda dell'imprenditore alla sede provinciale

dell'I.N.P.S., con la specificazione, tra l'altro, della causa

dell'intervento (art. 7, legge citata), e, quindi, la deliberazione

da parte di una apposita commissione provinciale (art. 8, legge

citata) della quale fanno parte, tra gli altri, anche tre

rappresentanti dei lavoratori in posizione paritetica con i

rappresentanti degli imprenditori.

Essa esamina la fondatezza della domanda, accerta l'esistenza

della causa addotta e l'entità della sospensione o riduzione

dell'orario di lavoro.

Contro il provvedimento della Commissione provinciale possono

ricorrere (art. 9, legge citata) al Comitato speciale di cui all'art.

7 del d.lgs.lgt. n. 788 del 1945 sia i lavoratori che le competenti

organizzazioni sindacali di categoria.

Inoltre, i provvedimenti emessi sono impugnabili sia dinanzi al

giudice del lavoro che dinanzi al giudice amministrativo nei limiti

delle loro competenze.

5. - In tale situazione, quindi, non risulta violato nessuno dei

richiamati precetti costituzionali. Né l'art. 3, secondo comma,

della Costituzione, perché la scelta operata dal legislatore non è

né arbitraria né irrazionale, ma è chiaramente ed univocamente

diretta ad impedire l'estraneazione del lavoratore dalla

organizzazione economica, sociale e politica del paese, ed a

salvaguardare la sua dignità umana. È chiaramente finalizzata

all'impiego di risorse per realizzare obiettivi sociali, in

osservanza di precetti costituzionali che riguardano una particolare

categoria di lavoratori, senza che sia messa in discussione o

comunque turbata l'uguaglianza degli altri lavoratori.

5.1. - Non sono violati né l'art. 36, né l'art. 38, secondo

comma, della Costituzione.

A parte la considerazione che l'integrazione salariale prende il

posto della retribuzione in una situazione di sospensione o di

riduzione dell'orario di lavoro e di sospensione del pagamento dei

contributi che sarebbero stati a carico sia dell'imprenditore che dei

lavoratori, si considera che la riduzione della retribuzione trova un

equo contemperamento nella conservazione del posto di lavoro che il

lavoratore realizza. La integrazione, quindi, viene ad avere anche

una innegabile finalità previdenziale, poiché, in definitiva,

concreta un mezzo di tutela del lavoratore contro il rischio della

disoccupazione involontaria.

5.2. - Non è violato l'art. 41, primo e secondo comma, anche in

relazione all'art. 3 della Costituzione, perché l'accesso alla

integrazione salariale è consentito a tutti gli imprenditori, sempre

che si verifichi una delle cause integrabili previste, in condizione

di perfetta parità, nei settori in cui essi operano, senza alcuna

differenziazione.

L'integrazione mira a salvaguardare le condizioni della loro

efficienza, della loro potenzialità e competitività; in genere, a

garantire i valori aziendali, la permanenza delle imprese in un

mercato libero, il mantenimento delle regole della libera concorrenza

che in esso vigono, nonché il sistema economico produttivo vigente.

E siccome le imprese, come detto innanzi, accedono ai provvedimenti

di cui trattasi in condizione di assoluta parità e per effetto di

provvedimenti imparziali ed obiettivi, risulta rispettato anche il

precetto di cui all'art. 97 della Costituzione.

In definitiva, le misure e i trattamenti concessi sono diretti a

realizzare proprio quei fini di utilità sociale ai quali deve essere

finalizzata l'attività imprenditoriale.

5.4. - Non possono dirsi violate nemmeno le norme comunitarie

perché le leggi che prevedono le suddette misure sono emanate

proprio in esecuzione di direttive della Comunità e sono comuni a

tutti i paesi che ne fanno parte, allorquando in essi si verificano

le stesse situazioni alle quali si intende porre rimedio.