Sentenza n. 445/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 17 della

legge 29 ottobre 1971, n. 889 (Norme in materia di previdenza per gli

addetti ai pubblici servizi di trasporto), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 21 maggio 1983 dal Pretore di Bari nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra Del Vecchio Gaspare ed altri

e l'I.N.P.S., iscritta al n. 784 del registro ordinanze 1983 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 dell'anno

1984;

2) n. 3 ordinanze emesse il 28 settembre 1983 dal Pretore di

Benevento nei procedimenti civili vertenti tra Ambrosini Rosalina,

Gilardi Camillo e Battaglia Antonio e l'I.N.P.S., iscritte ai nn.

961, 962 e 963 del registro ordinanze 1983 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46 dell'anno 1984;

3) ordinanza emessa il 4 luglio 1985 dal Tribunale di Foggia nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra Albanese Donato ed altri e

l'I.N.P.S., iscritta al n. 668 del registro ordinanze 1985 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima

serie speciale dell'anno 1986;

Visti gli atti di costituzione di Del Vecchio Gaspare ed altro, di

Baido Umberto e dell'I.N.P.S. nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi gli avvocati Luciano Ventura per Del Vecchio Gaspare ed

altro, Franco Agostini per Baido Umberto e Paolo Boer per l'I.N.P.S.

e l'Avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Pretore di Bari, nel procedimento civile promosso da Baido

Umberto e altri nei confronti dell'I.N.P.S., quale gestore del fondo

di previdenza per gli addetti ai pubblici servizi di trasporto, per

sentir dichiarare compreso nella retribuzione pensionabile il

compenso per lavoro prestato oltre l'orario contrattuale in base a

turni fissi e continuativi, ha sollevato, con ordinanza emessa il 21

maggio 1983 (R.O. n. 784/83), questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 36, 38, 42 e 53 Cost.,

degli artt. 5 e 17 della legge 29 ottobre 1971, n. 889 (Norme in

materia di previdenza per gli addetti ai pubblici servizi di

trasporto), in quanto escludono, per costante interpretazione della

giurisprudenza di legittimità, la pensionabilità del compenso

erogato per lo straordinario prestato in base a turni obbligatori

predisposti dall'azienda per esigenze normali e permanenti del

servizio.

Osserva il giudice a quo che tale lavoro non può essere

considerato in senso stretto "straordinario", in quanto costituisce

in realtà una prestazione obbligatoria, ordinaria e continuativa,

che viene retribuita con una percentuale fissa della retribuzione

determinata secondo la qualifica. Pertanto, detta retribuzione, che

viene assoggettata alle trattenute previdenziali, dovrebbe essere

considerata pensionabile.

Gli artt. 20 e 21 della legge 28 luglio 1961, n. 830

assoggettavano a retribuzione il compenso per il lavoro straordinario

di turno, ma lo escludevano dalla retribuzione pensionabile: detta

interpretazione era stata, peraltro, disattesa dalla costante

giurisprudenza della Corte di cassazione, che aveva affermato il

princìpio secondo il quale la retribuzione per lavoro straordinario

di turno costituisce il corrispettivo di prestazioni continuative ed

obbligatorie effettuate oltre l'orario contrattuale, al fine di

soddisfare esigenze ordinarie e costanti di servizio, e doveva quindi

essere fatta rientrare tra gli elementi accessori di cui alla lettera

c) del citato art. 20, inclusi nella retribuzione pensionabile.

Detta situazione si è modificata dopo l'entrata in vigore della

legge n. 889 del 1971, che ha fornito, all'art. 5, ultimo comma, una

nuova definizione del lavoro straordinario, indicato come "quello

effettuato in eccedenza alla durata normale del lavoro previsto dai

vigenti contratti collettivi". Ed al riguardo il Supremo Collegio ha

ritenuto che l'art. 5 abbia carattere innovativo ed ha escluso la

pensionabilità del compenso erogato per lo straordinario di turno

(Cass., sez. un., 26 novembre 1981, n. 6281).

Tale interpretazione, ad avviso del giudice a quo, pone problemi

di legittimità costituzionale della norma contenuta nel citato art.

5, e delle altre disposizioni che stabiliscono la non pensionabilità

di parte della retribuzione imponibile ai fini contributivi ed in

particolare di quella per lavoro straordinario (art. 17, legge n. 889

del 1971).

Per l'assicurazione generale obbligatoria dei lavoratori

dipendenti, la retribuzione imponibile corrisponde, ai sensi

dell'art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153, a quella

pensionabile, e deve comprendere tutto ciò che il prestatore d'opera

riceve dal datore di lavoro in denaro o in natura e come

corrispettivo dell'attività espletata.

Nella fattispecie, la non coincidenza tra la retribuzione

imponibile e quella pensionabile viene quindi a violare il princìpio

di corrispettività che deve sussistere tra le stesse.

Sarebbero violati, in tal modo, gli artt. 36 e 38 Cost., in

quanto, mentre l'imposizione provoca una diminuzione della

retribuzione, la non pensionabilità di parte della retribuzione

riduce il trattamento pensionistico in violazione dell'art. 38 Cost.

Sarebbe violato, altresì, l'art. 3 Cost., in quanto, seguendo

l'interpretazione del S.C., si viene ad attribuire un trattamento

pensionistico identico a lavoratori che hanno effettuato prestazioni

diverse ed hanno ricevuto retribuzioni differenziate.

Osserva, infine, il giudice a quo che non sarebbe legittimo da

parte dell'I.N.P.S. trattenere parte dei contributi versati sia dalle

aziende che dai lavoratori, senza computarli ai fini delle

prestazioni da erogare, e che in detto comportamento potrebbe

ravvisarsi violazione degli artt. 42 e 53 Cost.

2. - Si sono costituiti davanti a questa Corte Baido Umberto, Del

Vecchio Gaspare e Giovannelli Emanuele, sollecitando l'accoglimento

della questione.

Si è altresì costituito l'I.N.P.S., contestando la fondatezza

della questione.

Dopo aver sottolineato l'articolata specificità dei regimi

previdenziali presenti nell'ordinamento italiano, osserva l'Istituto

che, per vari aspetti, il personale delle aziende di trasporto gode

di un trattamento previdenziale privilegiato (a 36 anni di

anzianità, la pensione è ragguagliata al 90 per cento della

retribuzione dell'ultimo anno, mentre nel regime generale a 36 anni

la pensione è pari al 72 per cento della retribuzione media degli

ultimi cinque anni).

Rileva ancora l'I.N.P.S. che, ai sensi dell'art. 33 della legge n.

889 del 1971, l'iscritto ha facoltà di optare per il trattamento

garantito dall'assicurazione generale, in luogo di quello previsto

dal fondo speciale.

In particolare, circa la dedotta lesione dell'art. 3 Cost.,

osserva l'Istituto che l'esclusione del compenso per lavoro

straordinario, lungi dal costituire un fattore di discriminazione,

risponde ad esigenze di uniformità di trattamento nell'ambito delle

stesse qualifiche.

Quanto alla violazione degli artt. 42 e 53 Cost., l'I.N.P.S. pone

in risalto come la censura pecchi di sommarietà e genericità nella

sua formulazione.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha dedotto

l'infondatezza della questione.

Ha infatti rilevato l'interveniente che la legge n. 889 del 1971

non ha innovato la preesistente disciplina, che escludeva anch'essa

il lavoro straordinario dalla base pensionabile, ma si è limitata a

fornire una nuova definizione del lavoro straordinario.

Circa la lesione degli artt. 3, 36 e 38 Cost., ha osservato

l'Avvocatura dello Stato che gli artt. 5 e 17 della legge n. 889 del

1971 rispondono all'esigenza di scoraggiare il ricorso al lavoro

straordinario, e che l'esclusione del relativo compenso dalla base

pensionabile non rende deteriore il sistema previdenziale degli

addetti ai pubblici servizi di trasporto rispetto agli altri regimi.

4. - Il Pretore di Benevento, con tre ordinanze identiche emesse

il 28 settembre 1983 nei procedimenti civili vertenti tra Ambrosini

Rosolina e I.N.P.S. (R.O. n. 961/83), tra Gilardi Camillo e I.N.P.S.

(R.O. n. 962/83) e tra Battaglia Antonio e I.N.P.S. (R.O. n. 963/83),

e concernenti tutti la computabilità nella retribuzione pensionabile

del compenso per il lavoro straordinario prestato in maniera fissa e

continuativa, ha sollevato questione di legittimità costituzionale,

in riferimento all'art. 3 Cost., degli artt. 5 e 17 della legge n.

889 del 1971, in quanto tale computabilità escludono.

Ad avviso del giudice a quo la suddetta normativa realizza infatti

una ingiustificata disparità di trattamento:

a) tra lavoratori collocati in pensione prima o dopo l'entrata

in vigore della legge n. 889 del 1971 (innovativa, sul punto, in

senso restrittivo, rispetto alla legge 28 luglio 1961, n. 830,

nell'interpretazione resa dalla giurisprudenza), che pure versano

nella identica condizione di aver prestato lavoro straordinario fisso

e continuativo;

b) tra lavoratori che prestino lavoro straordinario fisso e

continuativo in base a contratti collettivi aziendali che lo

considerino compreso nel normale orario di lavoro (con conseguente

computabilità ai fini pensionistici, secondo costante giurisprudenza

di legittimità), e lavoratori che eguali prestazioni effettuino in

base a turni di lavoro disposti dal datore di lavoro ed accettati di

fatto (per i quali detta computabilità è esclusa, ritenendo la

Cassazione non equiparabile tale ipotesi a quella suindicata), in

base al dato puramente formale costituito dalla diversa natura

dell'atto che ha dato luogo alla prestazione.

5. - Nei tre giudizi davanti a questa Corte si è costituito

l'I.N.P.S., contestando la fondatezza della questione.

Osserva l'Istituto che la legge n. 889 del 1971 non ha introdotto

un trattamento previdenziale deteriore, ma si è limitata a fornire

un più corretto criterio di individuazione del lavoro straordinario;

che, in ogni caso, rientra nella discrezionalità del legislatore

determinare l'ammontare delle prestazioni previdenziali e delle

variazioni di esse nel corso del tempo; che la possibilità di

modificare la durata del normale orario di lavoro prevista dalla

contrattazione nazionale va riconosciuta soltanto ad espressa

disposizione di accordo collettivo aziendale.

6. - Il Tribunale di Foggia, nel procedimento civile vertente tra

Albanese Donato e altri nei confronti dell'I.N.P.S. e concernente la

computabilità ai fini pensionistici del lavoro straordinario

continuativo di turno, ha sollevato, con ordinanza emessa il 4 luglio

1985 (R.O. n. 668/85), questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 36, comma primo, e 38, comma secondo, Cost.,

degli artt. 5, ultimo comma, e 17 della legge n. 889, in quanto

escludono tale computo.

Ad avviso del giudice a quo, venendo meno, nel computo delle

indennità accessorie rilevanti ai fini pensionistici, il compenso

per lavoro straordinario prestato con continuità:

a) viene elisa una componente costante della retribuzione,

quantitativamente apprezzabile, con conseguente incidenza sulla

adeguatezza della retribuzione stessa, garantita ex art. 36 Cost.,

nonché su quella del trattamento pensionistico, che di quello

connesso all'attività lavorativa costituisce proiezione (Corte

cost., sent. n. 302 del 1983);

b) viene altresì leso il princìpio fondamentale della

corrispettività e proporzionalità tra trattamento pensionistico e

quantità del lavoro, desumibile dall'estensione della garanzia

dettata espressamente dall'art. 36 Cost. per la retribuzione al

trattamento pensionistico.

7. - Si è costituito davanti a questa Corte l'I.N.P.S.,

contestando la fondatezza della questione.

Osserva l'Istituto che i diversi regimi pensionistici rispondono

alla funzione di garantire mezzi adeguati alle esigenze di vita entro

fasce di reddito ritenute volta a volta congrue dal legislatore

ordinario, senza instaurare una diretta correlazione tra reddito da

retribuzione e pensione.

Il princìpio di proporzionalità tra retribuzione e pensione

attraverso il collegamento tra art. 36 e art. 38 Cost., non sembra

possa essere affermato, poiché l'art. 38 Cost. non detta espliciti

criteri di proporzionalità della pensione dal momento che detto

articolo, al comma secondo, attraverso la soppressione, in sede

costituente, dell'espressione "in ragione del lavoro prestato",

intende lasciare al legislatore ordinario la libertà di fissare il

rapporto tra retribuzione e pensione secondo criteri valutati,

momento per momento, come più opportuni.

Tale princìpio risulta affermato dalla Corte costituzionale (Ord.

n. 44 del 1985), che ha dichiarato la manifesta infondatezza della

questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma terzo,

della legge n. 889 del 1971, il quale dispone la non computabilità

di talune variazioni retributive intervenute nel biennio antecedente

la cessazione dal servizio. In tale occasione, è stato ribadito il

princìpio della valutazione discrezionale del legislatore (Sent. n.

62 del 1980) in ordine ai livelli pensionistici, per cui è compito

della legge ordinaria stabilire se "il livello della pensione debba

poter attingere il traguardo della integrale coincidenza con la

retribuzione goduta all'atto della cessazione dal servizio". Considerato in diritto

1. - Le ordinanze dei Pretori di Bari (R.O. n. 784/83) e Benevento

(R.O. nn. 961, 962 e 963/83) e del Tribunale di Foggia (R.O. n.

668/85) impugnano tutte gli artt. 5 e 17 della legge 29 ottobre 1971,

n. 889, intitolata "Norme in materia di previdenza per gli addetti ai

pubblici servizi di trasporto". I giudizi possono pertanto essere

riuniti e definiti con unica decisione.

2. - Dispone l'art. 5 della legge n. 889/1971 che nella

retribuzione degli addetti ai pubblici servizi di trasporto soggetta

a contributo previdenziale è ricompreso il "compenso per lavoro

straordinario, anche se corrisposto in misura forfettaria" (lett. e).

L'ultimo comma del predetto articolo precisa, al riguardo, che "per

lavoro straordinario si intende quello effettuato in eccedenza alla

durata normale del lavoro prevista dai vigenti contratti collettivi".

A sua volta, l'art. 17 della stessa legge stabilisce, al primo

comma, che gli elementi costitutivi della retribuzione sulla quale si

determina la misura della pensione sono soltanto quelli indicati nel

precedente art. 5, con esclusione di quello di cui alla lett. e), e

cioè del compenso per lavoro straordinario.

Ad avviso dei giudici a quibus dal combinato disposto delle

suindicate norme deriva l'esclusione dalla base pensionabile,

nonostante l'assoggettamento a contribuzione, del compenso per il

lavoro prestato oltre l'orario contrattuale, anche se con continuità

e secondo turni prestabiliti.

Tale disciplina è ritenuta lesiva:

A) dell'art. 3 Cost., poiché determina un trattamento

pensionistico eguale per lavoratori che hanno eseguito prestazioni

diverse e conseguito retribuzioni diverse, così penalizzando coloro

che hanno effettuato lavoro straordinario di turno (Pret. Bari, R.O.

n. 784/83);

B) ancora dell'art. 3 Cost., poiché determina una ingiustificata

disparità di trattamento fra lavoratori collocati in pensione prima

o dopo l'entrata in vigore della legge n. 889/1971, della quale è

postulata la portata peggiorativa rispetto alla precedente legge 28

luglio 1961, n. 830, che avrebbe ammesso la computabilità nella base

pensionabile dello straordinario di turno (Pret. Benevento, R.O. nn.

961, 926 e 963/83);

C) ancora dell'art. 3 Cost., poiché determina una ingiustificata

disparità di trattamento tra lavoratori che prestino lavoro

straordinario di turno in base a contratti collettivi aziendali che

lo considerano compreso nel normale orario di lavoro - con

conseguente inserimento nella base pensionabile - e lavoratori che lo

stesso lavoro straordinario prestino in via di fatto - con esclusione

del computo ai fini pensionistici, in quanto trattasi di lavoro

effettuato in eccedenza alla durata normale prevista dal contratto

nazionale - (Pret. Benevento, R.O. nn. 961, 962 e 963/83);

D) degli artt. 36 e 38 Cost., poiché determina una apprezzabile

riduzione dell'adeguatezza della pensione e della sua

proporzionalità rispetto alla quantità del lavoro prestato (Pret.

Bari, R.O. n. 784/83; Trib. Foggia, R.O. n. 668/85);

E) degli artt. 42 e 53 Cost., poiché le contribuzioni versate

sul compenso per lavoro straordinario non sono computate ai fini

delle prestazioni da erogare (Pret. Bari, R.O. n. 784/83).

3. - Le questioni non sono fondate.

Va anzitutto rilevato, per puntualizzare il quadro normativo di

riferimento, che anche la previgente legge n. 830/1961 escludeva

(art. 21, in relazione al precedente art. 20, lett. e) il lavoro

straordinario degli addetti ai pubblici servizi di trasporto dalla

base pensionabile.

La giurisprudenza, tuttavia, riteneva che il lavoro straordinario

"di turno", per la sua stabilità e continuità, rientrasse nella

voce "elementi accessori spettanti con continuità" (art. 20, lett.

c), e fosse quindi compreso nella base pensionabile (Cass. 26

novembre 1977, n. 5164).

La legge n. 889/1971 (artt. 5 e 17) ha confermato l'esclusione del

lavoro straordinario dalla base pensionabile, ma ha fornito di esso

una precisa definizione ("è lavoro straordinario quello effettuato

in eccedenza alla durata normale del lavoro prevista dai vigenti

contratti collettivi"), che rende irrilevante ogni apprezzamento

circa la sua saltuarietà o continuità.

In tal senso è la giurisprudenza di legittimità e sulla base di

tale "diritto vivente" sono state sollevate le questioni di

legittimità costituzionale all'esame di questa Corte.

4. - Venendo all'esame della questione sub A), osserva la Corte

che la violazione del princi'pio di eguaglianza all'interno della

categoria degli addetti ai pubblici servizi di trasporto, prospettata

sotto il profilo dell'ingiustificata erogazione dello stesso

trattamento pensionistico a lavoratori che non abbiano prestato

lavoro straordinario, e a lavoratori che tale lavoro abbiano invece

effettuato, non ricorre. Infatti, come ha osservato giustamente

l'I.N.P.S., l'esclusione del compenso per lavoro straordinario di

turno dalla base pensionabile appare giustificata: a) da esigenze di

praticità e sollecitudine nella liquidazione della pensione, in

quanto essa evita difficili accertamenti di prestazioni lavorative

rese oltre l'orario normale di lavoro; b) da esigenze di perequazione

tra lavoratori di pari qualifica, in quanto la cennata esclusione

evita che le prestazioni di lavoro oltre l'orario normale, legate a

necessità settoriali specifiche, determinino differenze di

trattamento pensionistico; c) da esigenze di sicurezza in tema di

trasporti, in quanto la cennata esclusione disincentiva il lavoro

straordinario, suscettivo, per la sua natura usurante, di mettere in

pericolo la detta sicurezza.

5. - Neppure sussiste la violazione del princi'pio di eguaglianza

per ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori collocati

in pensione prima e dopo l'entrata in vigore della legge n. 889/1971,

come dedotta sub B). Invero, la giurisprudenza di questa Corte (sent.

n. 349/1985) ritiene consentita la modifica della disciplina

pensionistica, purché le variazioni non siano irrazionali. E, nella

specie, la modifica conseguente alla disciplina del lavoro

straordinario contenuta nella legge n. 889/1971 deve ritenersi

giustificata dalla validità e indilazionabilità degli obbiettivi

perseguiti dalla detta disciplina, come individuati nel precedente n.

4.

6. - Quanto alla questione di cui alla lett. C), osserva la Corte

che la dedotta disparità di trattamento tra lavoratori che prestino

lavoro straordinario di turno in base a contratti collettivi

aziendali (che riconducono tali ore di lavoro nell'ambito dell'orario

normale) e lavoratori che lo prestino in via di fatto, accettando

così le disposizioni aziendali, non è utilmente prospettabile.

Essa, infatti, non deriva dalla legge impugnata (che riserva alla

contrattazione collettiva la determinazione della durata normale

dell'orario di lavoro), ma dal concreto esplicarsi, in via di fatto,

delle relazioni tra aziende e lavoratori.

7. - In punto di dedotta violazione degli artt. 36 e 38 Cost.

(questione sub D), è sufficiente ricordare, per ravvisarne

l'insussistenza, che questa Corte ha più volte affermato che il

princi'pio della proporzionalità ed adeguatezza della pensione,

enunciato dai suindicati parametri costituzionali, non comporta che

"il livello della pensione... debba poter attingere il traguardo

della integrale coincidenza con la retribuzione goduta all'atto della

cessazione del servizio" (sentt. n. 26/1980; n. 349/1985; n.

173/1986; ord. n. 44/1985).

8. - Per quanto attiene, infine, alla pretesa violazione degli

artt. 42 e 53 Cost. (questione sub E) per effetto dell'esclusione di

una parte della retribuzione, assoggettata a contribuzione, dalla

base pensionabile, osserva la Corte che il richiamo dei suindicati

parametri costituzionali appare evidentemente non pertinente.

La disciplina censurata non incide, infatti, sull'istituto della

proprietà, al quale è rivolto l'art. 42 Cost., poiché non

determina ablazione di beni, ma disciplina un particolare aspetto del

trattamento pensionistico degli addetti ai servizi pubblici di

trasporto (cfr. sent. n. 349/1985).

Né può venire in considerazione l'art. 53 Cost., poiché, come

questa Corte ha più volte affermato (sentt. n. 349/1985; n.

173/1986), la contribuzione previdenziale non ha natura di

imposizione tributaria, ma di prestazione patrimoniale diretta a

concorrere agli oneri finanziari del regime previdenziale dei

lavoratori.