Sentenza n. 462/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2,

3, comma 1, 5, commi 1, 2, 3 e 4, 6 e 8, comma 3, della deliberazione

legislativa della Regione Toscana riapprovata il 7 marzo 1995 dal

Consiglio regionale, avente per oggetto: "Attribuzione ai comuni e

alle province di beni immobili regionali", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 27 marzo 1995,

depositato in cancelleria il 5 aprile 1995, ed iscritto al n. 20 del

registro ricorsi 1995.

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il ricorrente, gli

avv.ti Massimo Ramalli e Fabio Lorenzoni per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 marzo 1995, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 1, comma 2, 3, comma 1,

5, 6 ed 8, comma 3, della deliberazione legislativa approvata il 31

gennaio 1995 dal Consiglio regionale della Toscana e riapprovata con

modificazioni, a seguito di rinvio governativo, in data 7 marzo 1995,

concernente "Attribuzione ai comuni e alle province di beni immobili

regionali", deducendo la violazione degli artt. 117, 119, primo e

quarto comma, 42, primo, secondo e terzo comma, e 121, quarto comma,

della Costituzione, in riferimento agli artt. 826 e 832 del codice

civile.

Premesso che l'art. 1, comma 1, della deliberazione legislativa

impugnata prevede che i beni immobili appartenenti al patrimonio

disponibile della regione possono essere attribuiti in proprietà, a

titolo gratuito, ai comuni ed alle province che li utilizzano

direttamente per l'erogazione di servizi o per lo svolgimento di

funzioni istituzionali, il ricorrente censura in primo luogo l'art. 5

della predetta deliberazione legislativa. Il quale - nel sancire che

gli enti cessionari, una volta acquisita la proprietà dei menzionati

beni, sono obbligati a mantenerne la destinazione (comma 1), con

divieto di alienazione e di costituzione su di essi di diritti reali

o personali senza la previa autorizzazione del Consiglio regionale

(comma 2), e nel sanzionare l'eventuale intervenuto mutamento di

destinazione con il riacquisto della proprietà da parte della

regione (comma 3), per effetto di un decreto del Presidente della

Giunta regionale, costituente titolo per la relativa trascrizione nei

registri immobiliari e per la volturazione catastale del bene a

favore della regione (comma 4) - contrasta con i richiamati parametri

costituzionali, ed in particolare con il "limite del diritto

privato", ponendo all'ente proprietario vincoli (di destinazione e di

disposizione) tali da impedire il pieno esercizio delle facoltà

dominicali di cui all'art. 832 del codice civile. Ciò darebbe luogo

ad una figura della proprietà diversa da quella "tipica", con la

contestuale introduzione, in violazione di una riserva di legge

statale di un'ipotesi di espropriazione senza indennizzo, realizzata

mediante un atto (non chiaramente qualificabile come di diritto

amministrativo ovvero privato) produttivo di effetti traslativi della

proprietà e suscettibile di essere trascritto, con conseguente

ingerenza del legislatore regionale nella disciplina delle

trascrizioni immobiliari.

Rilevato, inoltre, che l'art. 1, comma 2, del provvedimento

normativo impugnato contempla la previsione della possibilità per

l'ente regionale di attribuire in proprietà ai comuni ed alle province, a titolo oneroso, gli altri beni del patrimonio disponibile

"con le condizioni e le procedure previste dalla presente legge", il

ricorrente impugna altresì - con esclusivo riferimento agli artt.

117 e 119, primo e quarto comma, della Costituzione - gli artt. 3,

comma 1, 6 ed 8, comma 3, della deliberazione legislativa de qua,

anch'essi ritenuti lesivi (seppure in forma meno grave) della tipica

configurazione del diritto di proprietà, là dove gli stessi

prevedono rispettivamente una irrazionale limitazione temporale alla

facoltà di disposizione dei beni da parte della regione

proprietaria, alla quale sarebbe vietato di venderli altrimenti entro

un anno dalla entrata in vigore della legge (art. 3, comma 1), un

divieto di alienazione e di costituzione di diritti di superficie

posto a carico degli enti acquirenti per il periodo di venti anni

(art. 6), nonché l'apposizione ad opera del Consiglio regionale

deliberante la cessione di "condizioni" e "riserve" all'attribuzione

dei beni, che non parrebbero dover risultare anche dal rogito

notarile di compravendita (art. 8, comma 3).

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana per sostenere

l'infondatezza del ricorso.

Quanto alle censurate disposizioni di cui all'art. 5 della

deliberazione legislativa impugnata, sostiene la regione che esse non

hanno alcun effetto conformativo del diritto di proprietà, quale

disciplinato dall'art. 832 del codice civile, poiché il vincolo

finalistico impresso ed assicurato ai beni oggetto del trasferimento

di proprietà - valutato anche alla luce della peculiare funzione

assunta dalla regione nel sistema delle autonomie locali in virtù

della legge 8 giugno 1990, n. 142 - indica chiaramente come essi

siano destinati a far parte del patrimonio indisponibile degli enti

cessionari, ai sensi dell'art. 826 del codice civile. Per cui, venuta

meno la loro concreta destinazione, è pienamente legittima (e non

qualificabile in termini di espropriazione senza indennizzo) la

previsione del rientro di siffatti beni, per effetto di un

provvedimento amministrativo, nel patrimonio disponibile della

regione dal quale sono usciti soltanto per soddisfare esigenze

pubbliche.

Analoghe considerazioni vengono, inoltre, svolte dalla regione

convenuta a sostegno della legittimità anche delle ulteriori

disposizioni censurate, relative alla cessione a titolo oneroso dei

beni facenti parte del patrimonio disponibile (con condizioni e procedure previste in quanto applicabili alla diversa categoria di beni

pubblici), le quali non pongono indebiti limiti alla proprietà

privata, attesa la loro classificazione nell'a'mbito delle leggi

speciali contemplate dal secondo comma dell'art. 830 del codice

civile.

3. - In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, il

Presidente del Consiglio dei ministri contesta il tentativo della

regione convenuta di ricondurre la normativa sub judice entro lo

schema concettuale del patrimonio indisponibile e precisa che -

derivando l'indisponibilità del singolo bene, ex art. 826 del codice

civile, da un atto amministrativo, di competenza dell'ente

proprietario, che ne imprime la "destinazione" ad ufficio o servizio

e che viene meno per effetto di un "atto contrario" il quale ne fa

cessare la "destinazione" - l'attribuzione ad un organo di un altro

ente (nella specie, il Presidente della Giunta regionale) del potere

di "dichiarare il trasferimento del bene nel patrimonio regionale" in

conseguenza dell'"atto contrario" compiuto dall'ente cessionario,

sembra costituire ingerenza asistematica e quindi non consentita,

idonea, tra l'altro, a produrre l'effetto di un antieconomico

irrigidimento "da manomorta" delle situazioni in essere. Pertanto la

deliberazione legislativa in esame introdurrebbe, in parte qua, un

vincolo singulatim, contrario alla disciplina civilistica che

stabilisce che i beni del patrimonio indisponibile possono essere

sottratti alla loro destinazione attraverso leggi di settore che

riguardano categorie generali di beni.

Rilevata, inoltre, l'inconferenza del richiamo operato dalla

regione costituita all'art. 830, secondo comma, del codice civile,

riguardante solo gli enti pubblici non territoriali, il ricorrente

riafferma la gravità delle deviazioni relative ai "modi di acquisto"

delle proprietà contenute negli artt. 1, comma 2, e 5, comma 4,

della deliberazione de qua.

4. - In altra memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la

Regione Toscana conferma come non possa essere disconosciuta al

legislatore regionale la possibilità di disciplinare in ordine ai

propri beni, appartenenti al patrimonio disponibile, anche con

riferimento alla loro destinazione a fini pubblici. Ciò anche in

relazione a quanto affermato dalla Corte costituzionale (sent. n. 379

del 1994) circa la attuabilità - attraverso la legislazione

regionale - della riserva di legge stabilita dall'art. 42 della

Costituzione, per quanto attiene alla normazione conformativa del

contenuto dei diritti di proprietà allo scopo di assicurare la

funzione sociale. Sottolinea, inoltre, la regione costituita la

configurabilità della propria potestà di porre una disciplina del

demanio e del patrimonio regionale, ai sensi dell'ultimo comma

dell'art. 119 della Costituzione, ribadendo la piena legittimità e

razionalità - rispetto alla finalità di impedire eventuali azioni

speculative degli enti cessionari - dell'intera disciplina dettata in

materia di cessione a titolo oneroso degli altri beni

dell'Amministrazione regionale, che giustifica i (peraltro temporanei

e limitati) vincoli imposti. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato alcune

norme della deliberazione legislativa della Regione Toscana,

riapprovata il 7 marzo 1995, concernente l'attribuzione ai comuni e

alle province di beni immobili regionali. In particolare è

sospettato d'illegittimità costituzionale l'art. 5 in relazione agli

artt. 42, primo, secondo e terzo comma, 117, 119, primo e quarto

comma, e 121, quarto comma, della Costituzione, nonché agli artt.

826 e 832 del codice civile, in quanto imporrebbe all'ente divenuto

proprietario vincoli di destinazione e di disposizione del bene

ceduto a titolo gratuito, ostativi al pieno esercizio delle facoltà

dominicali e creativi di una specie di proprietà diversa da quella

tipica. Con la stessa norma sarebbe stata altresì introdotta una

forma di espropriazione senza indennizzo, attraverso un atto

produttivo di effetti traslativi e suscettibile di essere trascritto.

Sono inoltre censurati, in relazione agli artt. 117 e 119, primo e

quarto comma, della Costituzione: l'art. 1, comma 2, nella parte in

cui contempla la previsione della possibilità per la regione di

attribuire in proprietà ai predetti enti, a titolo oneroso, gli

altri beni del patrimonio disponibile "con le condizioni e le procedure previste" dall'impugnato provvedimento normativo; l'art. 3,

comma 1, in quanto prevede un limite temporale alla possibilità di

disporre dei propri beni da parte della regione, che non potrebbe

altrimenti alienarli entro un anno dall'entrata in vigore della

legge; l'art. 6, là dove pone un divieto di alienazione e di

costituzione di diritti di superficie a carico degli enti acquirenti

per il periodo di venti anni; l'art. 8, comma 3, secondo cui

l'apposizione, ad opera del consiglio regionale deliberante la

cessione, di "condizioni" e "riserve" all'attribuzione dei beni non

parrebbe dover risultare anche dal rogito notarile di compravendita.

2. - Le censure non meritano accoglimento.

2.1. - L'art. 1 della deliberazione legislativa in argomento,

nell'enunciarne le finalità, pone due distinti principi: si afferma

anzitutto nel comma 1, che i beni immobili del patrimonio disponibile

della regione utilizzati direttamente dai comuni e dalle province per

l'erogazione dei servizi o per lo svolgimento di funzioni

istituzionali possono essere attribuiti in proprietà a titolo

gratuito agli enti stessi. Nel comma 2 è poi prevista la

possibilità che gli altri beni del patrimonio disponibile della

regione vengano attribuiti in proprietà ai comuni e province a

titolo oneroso, secondo le modalità descritte nei successivi

articoli.

Alla prima delle due disposizioni (non assoggettata a censure di

incostituzionalità) si riferisce l'impugnato art. 5, che obbliga gli

enti cessionari al mantenimento della destinazione de qua ,

condizionando altresì l'alienazione dei beni e la costituzione di

diritti reali o personali al consenso della regione. In caso di

mutamento di destinazione, accertato secondo un procedimento da

svolgersi in contraddittorio con i rappresentanti dell'ente

interessato, la regione riacquista la proprietà del bene ed il

relativo decreto di trasferimento del presidente della giunta

costituisce titolo per la trascrizione.

Alla seconda disposizione (censurata autonomamente) si ricollega

la disciplina riguardante i tempi, le condizioni e le modalità del

procedimento di trasferimento del bene, di cui agli impugnati artt.

3, comma 1, 6 ed 8, comma 3.

2.1.1. - Nell'esercizio della propria potestà legislativa in tema

di beni patrimoniali, direttamente derivantele dall'art. 119, ultimo

comma, della Costituzione, la Regione Toscana ha ritenuto, con la

norma dell'art. 1, primo comma, dell'impugnata deliberazione, di

prevedere la possibilità d'attribuire la proprietà dei beni

immobili facenti parte del suo patrimonio disponibile, a quei comuni

e province che ne fossero gli utilizzatori attuali e diretti; e ciò

sull'evidente premessa della configurabilità del nesso di

strumentalità tra il bene stesso e l'erogazione di servizi o lo

svolgimento di funzioni istituzionali.

Il trasferimento si attua tra soggetti pubblici, ha ad oggetto

beni già destinati a pubbliche finalità e si giustifica in ragione

della permanenza di tale destinazione. Il perseguimento di evidenti

economie di gestione si coniuga con la salvaguardia dell'interesse

generale che si intende garantire attraverso il controllo

sull'immutabilità della detta destinazione, il cui venir meno priva

di causa il trasferimento determinando il riacquisto della proprietà

in capo alla regione cedente.

L'intera vicenda - nella quale gli strumenti privatistici

risultano destinati a produrre effetti circoscritti ai soli enti

coinvolti - riveste dunque un carattere marcatamente pubblicistico,

avente come oggetto esclusivamente un rapporto tra enti territoriali,

tipico dell'attività di gestione-amministrazione del patrimonio, a

pieno titolo ricompresa tra le funzioni regionali. A tale a'mbito

resta viceversa del tutto estraneo l'approccio del ricorrente, che

appare fuorviante siccome basato su una lettura delle norme in chiave

di compatibilità delle stesse con la disciplina di cui agli artt.

826 e 832 del codice civile e, più in generale, motivato da

un'asserita invasione della sfera del diritto privato, inteso come

limite alla potestà legislativa regionale.

Questa Corte ha da tempo e più volte precisato che "il limite del

diritto privato" si basa sull'esigenza che sia assicurata in tutto il

territorio nazionale una uniformità di disciplina e di trattamento

riguardo ai rapporti intercorrenti tra i soggetti privati, i quali

attengono allo svolgimento delle libertà giuridicamente garantite e

sono dunque legati al correlativo requisito costituzionale del

godimento di tali libertà in condizioni di formale eguaglianza, ai

sensi degli art. 2 e 3 della Costituzione (v. in particolare la

sentenza n. 35 del 1992).

Nella normativa in esame detti rapporti non vengono in alcun modo

implicati, essendo essa volta a disciplinare solo le relazioni fra

enti pubblici territoriali in modo da consentire ad uno di essi

(quello di livello superiore) d'imporre all'altro la conservazione

del ruolo strumentale che è proprio di determinati suoi beni.

L'intera deliberazione legislativa deve essere considerata nell'ampio

ed interconnesso quadro di dette relazioni, necessariamente

dinamiche, e non già isolando staticamente un singolo istituto

giuridico, proprio perché si è in presenza di semplici norme di

azione poste dalla regione per mantenere l'indirizzo di beni già

facenti parte del suo patrimonio ad una finalità raggiungibile

attraverso l'osservanza di determinate condizioni, da versarsi negli

atti pubblici con cui i beni stessi vengano trasferiti.

2.1.2. - Osservate in tale prospettiva, le previsioni di cui

all'art. 5 della denunziata deliberazione legislativa, non solo si

sottraggono ai dubbi di legittimità costituzionale avanzati dal

ricorrente, siccome concernenti unicamente l'area dell'organizzazione

pubblica regionale (anche in considerazione della nuova veste assunta

dalla regione quale centro propulsore e di complessivo coordinamento

dell'intero sistema delle autonomie locali, ai sensi dell'art. 3

della legge 8 giugno 1990, n. 142: v. sentenza n. 343 del 1991), ma

risultano altresì conformi alla generale disciplina civilistica cui

esse alludono.

Ciò, in quanto è la stessa destinazione già impressa ai beni in

oggetto a determinare il regime giuridico cui essi devono essere

sottoposti, allo scopo conservativo della loro strumentalità,

attraverso l'assoggettamento a quelle "regole particolari" ammesse

dall'art. 828, primo comma, del codice civile.

Del resto, la verifica della permanenza di tali fini è implicita

nella possibilità per l'ente cessionario di ottenere dalla regione

il consenso alla vendita: previsione, questa, che circoscrive

temporalmente il relativo divieto e impedisce il contrasto con l'art.

1379 del codice civile, la cui mancata evocazione da parte della

ricorrente appare come riprova dell'oggettiva inadeguatezza di una

lettura in termini squisitamente privatistici di un complesso di

prescrizioni aventi al contrario natura pubblicistica.

Talché, anche la paventata limitazione del diritto dominicale -

ravvisata nella possibilità di riacquisto del bene, sancita per il

caso di mutamento di destinazione - rappresenta solo un corollario

del vincolo a fini pubblici che costituisce la ratio della cessione e

ne conforma il titolo traducendosi in un obbligo di conservazione per

l'ente proprietario. Ragion per cui l'eventuale vicenda risolutiva

non può essere vista nella prospettata ottica di una espropriazione

senza indennizzo, ricollegandosi invece, esclusivamente, ad una

condotta inadempiente del soggetto onerato, della quale vengono

sanzionati gli effetti.

2.1.3. - È poi appena il caso di rilevare come il decreto del

Presidente della giunta, che dispone il riacquisto da parte della

stessa, è provvedimento avente efficacia traslativa, idoneo quindi

ad integrare uno degli atti trascrivibili ai sensi dell'art. 2645 del

codice civile, con la cui norma il legislatore ha inteso escludere la

tassatività dell'indicazione contenuta nel precedente art. 2643,

collegando l'onere della trascrizione piuttosto agli effetti

(costitutivi o traslativi) che alla natura dell'atto.

2.1.4. - Agevole è altresì ritenere che né la lettera né la ratio dell'art. 3, comma 1, della denunciata deliberazione legislativa

soccorrano la tesi - peraltro solo assertivamente enunciata dal

ricorrente - che lo spatium deliberandi di un anno concesso agli enti

locali precluda di per sé alla regione di disporre diversamente

degli immobili entro tale periodo.

2.1.5. - Quanto infine al rischio - ventilato in memoria - che la

normativa de qua produca un irrigidimento "da manomorta" delle

situazioni in atto, è evidente come l'argomento si traduca, più che

in una censura in relazione al peraltro non evocato art. 97 della

Costituzione, in una critica circa il merito delle scelte del

legislatore regionale.

2.2. - Di segno diverso è la previsione di cui al citato comma 2

dell'art. 1, cui fa riscontro l'impugnativa dell'art. 6, che impone

ai comuni e alle province l'obbligo di non alienare per un periodo di

20 anni i beni ad essi venduti e di non costituire su di essi diritti

di superficie se non con l'autorizzazione della regione.

Premesso che il comma 2 dell'art. 1 palesemente si sottrae a

censure di incostituzionalità (peraltro neppure prospettate in modo

diretto), poiché i vincoli e la procedimentalizzazione della vicenda

traslativa ivi disciplinata risultano del tutto ragionevolmente

connaturati ad essa, resta solo da prendere in considerazione l'art.

6, direttamente investito da censura. Ma anche con riguardo ad esso

va osservato che, pur in assenza del vincolo di destinazione, non è

possibile prescindere dalla qualità dei soggetti e dalla loro

vocazione al perseguimento di fini d'interesse generale.

Se la mancanza dell'anzidetto connotato di strumentalità motiva

l'onerosità del trasferimento ed esclude in radice la possibilità

della retrocessione della proprietà alla regione cedente, appare

viceversa evidente e giustificato l'intento di limitare la

circolazione dei beni, siccome volto ad impedire possibili

speculazioni e a non ridurre la vendita entro una logica puramente

dismissiva del patrimonio.

Anche in questo caso l'utilizzazione della categoria civilistica

della compravendita ed il conseguente richiamo ad oneri e condizioni

servono a finalità prevalentemente nominalistiche. Ben lungi dal

voler alterare gli istituti o modificare gli schemi entro cui debbono

attuarsi i rapporti giuridici, l'indicazione di specifiche forme

contrattuali - fine di meglio descrivere, in termini di tecnica

legislativa, il passaggio nella titolarità dei beni tra soggetti

pubblici. Fenomeno, quest'ultimo, non infrequente nel disegno di

attuazione delle regioni a statuto ordinario, nelle leggi di riforma

economico-sociale, nonché nelle ipotesi di soppressione di enti.

2.3. - Infine è chiaro che l'atto pubblico di trasferimento -

contenente, ai sensi del censurato art. 8, comma 3, l'indicazione

degli obblighi di cui all'art. 6 - non può non richiamare la

deliberazione che dispone l'attribuzione del bene, in quanto su di

essa si fonda il potere dispositivo e la legittimazione della regione

alienante. E tale deliberazione, giusto espresso disposto dell'art.

8, comma 2, deve riportare le condizioni e le riserve alle quali è

sottoposta l'attribuzione medesima.