Sentenza n. 49/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

siciliana 13 settembre 1956, n. 46, promosso con ordinanza emessa il 22

giugno 1960 dal Tribunale di Catania nel procedimento civile vertente

tra l'Ospizio per ciechi "Ardizzone - Gioeni" e Romeo Giovanni,

iscritta al n. 84 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 254 del 15 ottobre 1960 e nella

Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 49 del 22 ottobre 1960.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 7 giugno 1961 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

uditi gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e Paolo Torrisi, per

l'Ospizio "Ardizzone - Gioeni", e l'avv. Salvatore Orlando Cascio, per

il Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso del 20 aprile 1960 al Tribunale di Catania - Sezione

specializzata agraria - l'Ospizio per ciechi "Ardizzone Gioeni" di

Catania ha esposto che Romeo Giovanni affittuario della quota n. 10

della tenuta in contrada S. Vito di Paternò, di proprietà

dell'Ospizio, si era reso inadempiente del pagamento del canone

locatizio 1959-60 per l'importo di lire 35. 000 e dei vantaggi valutati

in lire 2. 000. Per tali inadempienze ha chiesto che il Romeo venga

dichiarato decaduto dalla proroga ex lege e, in conseguenza, condannato

al rilascio del fondo e al pagamento del canone insoluto, dei carnaggi

non corrisposti e delle spese di lite.

Il convenuto, costituitosi in giudizio, ha resistito alla domanda

adducendo che, in virtù della legge regionale siciliana 13 settembre

1956, n. 46, il contratto di locazione si è automaticamente

trasformato in enfiteusi e si è, pertanto, dichiarato disposto a

versare il fitto dovuto in conto del canone enfiteutico.

Il ricorrente all'udienza del 1 giugno 1960 ha eccepito la

illegittimità costituzionale della citata legge regionale per i

seguenti motivi: a) perché in contrasto con l'art. 44 della

Costituzione, che consente la imposizione di vincoli alla proprietà

privata e non anche a quella pubblica (art. 42 Cost.), b) perché

esorbita dai poteri attribuiti all'Assemblea regionale dall'art. 14

dello Statuto speciale per la Sicilia; c) perché, lungi dal costituire

un particolare adattamento della legislazione statale, è in contrasto

con la stessa. Del pari è in contrasto: d) con la legge fondamentale

dello Stato, che non prevede un tipo di enfiteusi perpetua non

affrancabile; e) con la legge di riforma agraria siciliana del 27

dicembre 1950, n. 104, che non pone limiti assoluti alla disponibilità

dei beni, sibbene relativi, limitati alla quota di conferimento; f) con

l'art. 38 della Costituzione, in quanto disciplinando una materia, tra

l'altro non ancora passata alla competenza regionale (mancanza di

decreto presidenziale di passaggio dallo Stato alla Regione dei poteri

relativi alle Opere pie), agevola una determinata categoria di

lavoratori a scapito degli indigenti; g) con l'art. 3 della

Costituzione sulla parità dei cittadini, perché riserva il vantaggio

ai soli lavoratori dei fondi, oggetto della enfiteusi; h) con la legge

17 luglio 1890, n. 6972, secondo la quale i beni delle Opere pie

debbono, di regola, essere concessi in affitto (art. 27).

Il Tribunale ha ritenuto che la legge n. 46, non suggerita dalla

necessità di regolamentare situazioni eccezionali, appare in

contrasto, oltre che con le norme sopra indicate, con la legislazione

statale in materia di riforma agraria e con la legge regionale del 27

dicembre 1950, n. 104, che dalla riforma e dal conferimento esclude i

terreni migliorati ed in particolare gli agrumeti, mentre, per effetto

della legge impugnata, anche gli agrumeti sono soggetti al piano

generale di miglioramento agrario; che la proposta eccezione di

incostituzionalità è rilevante per la decisione del giudizio; che la

stessa non appare manifestamente infondata con particolare riferimento

ai motivi di cui alle lettere a), b), d), e). E, pertanto, con

ordinanza del 22 giugno 1960, ha sospeso il giudizio e ha disposto la

trasmissione degli atti a questa Corte per decidere se la legge

regionale siciliana 13 settembre 1956, n. 46, sia stata emanata oltre i

limiti della potestà legislativa esclusiva in materia di agricoltura

conferita all'Assemblea dall'art. 14 dello Statuto siciliano e,

comunque, sia in contrasto con le norme costituzionali e con la

legislazione statale e regionale sopra indicata, e se, quindi, sia

costituzionalmente illegittima.

L'ordinanza, ritualmente notificata al Presidente della Giunta

regionale (4 agosto 1960), è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale

della Regione siciliana n. 49 del 22 ottobre 1960, supplemento

ordinario, e comunicata al Presidente dell'Assemblea regionale con

raccomandata n. 1320 del 19 luglio 1960.

L'Ospizio "Ardizzone - Gioeni", nella persona del Presidente del

Consiglio di amministrazione dell'Ente, avvocato Domingo Finocchiaro,

autorizzato con deliberazione del 22 luglio 1960 (depositata il 23

novembre 1960), rappresentato e difeso (mandato depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 30 luglio 1960) dagli

avvocati Paolo Torrisi e Carlo Arturo Jemolo, presso il quale il

Finocchiaro ha eletto domicilio in Roma, ha depositato deduzioni, in

termini, presso la cancelleria della Corte costituzionale (30 luglio

1960).

Nelle deduzioni la difesa dell'Ospizio Ardizzone premette che

erroneamente l'Assemblea regionale avrebbe ritenuto con la legge

impugnata di legiferare in materia di agricoltura (art. 14, lett. a,

Statuto siciliano); che, secondo gli insegnamenti di questa Corte, il

limite alla competenza della Regione non è segnato dal fatto che una

data materia sia compresa nell'ambito di diritto privato, ma dalla

rilevanza che i rapporti intersubiettivi da regolare presentano

rispetto alle specifiche finalità che la Regione deve perseguire

(sent. n. 35 del 26 gennaio 1957); che, peraltro, non è da escludere

che vi siano tipi di rapporti per cui occorra una particolare

regolamentazione per attuare finalità di giustizia sì da legittimare

l'intervento della stessa Regione anche nella sfera di rapporti

privatistici col concorso di determinate condizioni. Tra queste

condizioni è da annoverare la eccezionalità di situazioni locali, il

soddisfacimento di interessi pubblici, la non contrarietà delle leggi

regionali ai criteri informatori della legislazione statale, della

quale debbono, anzi, rappresentare un adattamento alle particolari

situazioni ambientali (sent. n. 6 del 27 gennaio 1958). La disposizione

dell'art. 14, lett. a, dello Statuto speciale per la Sicilia non può,

soggiunge la difesa, interpretarsi in senso finalistico (sent. n. 60

del 5 novembre 1957), né la Regione può stabilire una misura del

capitale di affranco diversa da quella fissata dalla legge dello Stato

(sentenza n. 123 dell'8 luglio 1957: in materia di proprietà

contadina).

La legge n. 46, prosegue la difesa, non risponde alla necessità di

regolare esigenze che si riferiscono soltanto all'Isola; si inserisce

in un programma di alta politica agraria, che non può non essere

unitaria per tutta la Repubblica e, quindi, da effettuarsi sul piano

nazionale. Si tratta non già di ridimensionare la proprietà

fondiaria, ma di dare ai coltivatori - coloni o braccianti - la terra

che hanno coltivato e continuano a coltivare: riforme del genere non

possono rientrare nel quadro dell'autonomia regionale.

Inoltre, la legge regionale n. 46, considerata nel suo insieme,

sarebbe in contrasto con l'art. 44 della Costituzione, secondo il quale

la legge fissa limiti alla estensione della proprietà terriera secondo

le regioni e le culture; principio sovvertito dalla cennata legge, che

non accoglie né il criterio del limite massimo di estensione della

proprietà, né quello della buona o cattiva coltivazione, ma prescrive

che il proprietario sia privato di tutta la sua terra suscettibile di

essere posta a cultura. Né si dica che l'art. 44 si applica solo alla

proprietà terriera privata, sì da escludere la proprietà degli enti

pubblici; giacché secondo il nostro ordinamento si parla di proprietà

pubblica quando si tratta di un rapporto di appartenenza iure publico,

e di proprietà privata allorché trattasi di proprietà iure

privatorum qualunque sia il soggetto. Né la legge impugnata si può

giustificare sostenendo che per l'art. 14, lett. m, dello Statuto

siciliano la Regione ha potere normativo esclusivo in materia della

pubblica beneficenza, delle Opere pie e sul regime degli enti locali

per quanto attiene ai controlli, alla loro attività ecc., sempre che

sia intervenuta la legge che regoli il trapasso di questo ramo di

attività dallo Stato alla Regione. La Regione non ha tale potere per

limitare la capacità di alcune persone giuridiche, costituendo una

limitazione di capacità il non poter possedere terreni idonei a

cultura, né aziende agricole. E, poi, da considerare che, attuando le

istituzioni di beneficenza un fine di Stato in quanto tenute a

soccorrere i poveri senza distinzione delle Regioni cui appartengono,

l'impoverimento delle istituzioni siciliane si ripercuoterebbe sulle

Opere pie delle altre parti d'Italia, che dovrebbero soccorrere gli

indigenti siciliani e viceversa.

La difesa dell'Ente di beneficenza osserva ancora, che la legge

regionale viola il principio di eguaglianza di tutti i cittadini

davanti alla legge (art. 3 Cost.) sotto un duplice aspetto. Anzitutto,

non è ammissibile che i coltivatori di beni di Opere pie esistenti nel

territorio nazionale non abbiano la possibilità di divenire enfiteuti,

come i coltivatori di beni di Opere pie della Regione siciliana.

Si viene, poi, a creare disuguaglianza anche tra gli stessi

coltivatori siciliani in quanto, se legati da antico contratto per

terreni appartenenti a Opere di beneficenza, possono divenire

proprietari enfiteutici, non lo possono se i terreni appartengono a

privati ovvero ad enti morali diversi dalle Opere pie o a enti

ecclesiastici.

La legge n. 46 pone, inoltre, una discriminazione tra beni

appartenenti ad Opere pie e beni appartenenti ad enti ecclesiastici, in

contrasto con la legislazione statale che equipara il fine di culto al

fine di beneficenza; togliendo così agli enti pubblici la base di

stabilità economica costituita dalla proprietà immobiliare ed

orientando il privato a lasciti di patrimoni terrieri a favore di enti

ecclesiastici anziché a favore di enti di beneficenza.

La difesa passando, poi, all'esame analitico delle disposizioni

della legge impugnata osserva: che l'art. 2, primo comma, prevede un

tipo di enfiteusi perpetua non affrancabile in contrasto con le

disposizioni del Codice civile: che l'art. 6, disponendo che il canone

enfiteutico sia determinato in prodotti o in danaro con ragguaglio a

quantità di prodotti e non consentendo il canone in danaro, modifica

lo stesso Codice civile; che gli artt. 8 e 9, statuendo,

rispettivamente, la nullità degli atti di trasferimento e di

concessione dei terreni, oggetto della legge, e il trasferimento sul

canone dei diritti reali sui terreni, interferiscono su rapporti

civilistici.

La difesa dell'Ospizio "Ardizzone - Gioeni" conclude per la

illegittimità costituzionale della legge, quanto meno per la parte che

si riferisce alle istituzioni di assistenza e beneficenza.

Si è anche costituita la Regione siciliana nella persona del

Presidente della Giunta regionale siciliana, rappresentata e difesa

dagli avvocati Salvatore Orlando Cascio e Paolo Torrisi, con elezione

di domicilio, in Roma, piazza Oreste Tommasini presso l'avvocato

Giuseppe Bartoli (mandato depositato nella cancelleria della Corte

costituzionale il 23 agosto 1960).

Con l'atto d'intervento, depositato nei termini (23 agosto 1960),

la difesa della Regione eccepisce preliminarmente l'inammissibilità

del ricorso per difetto di rilevanza. Si osserva, in proposito, che la

questione di legittimità costituzionale sollevata dal Romeo presuppone

la trasformazione automatica dei contratti di locazione dei fondi

rustici degli enti pubblici in concessioni enfiteutiche, automatismo

che non è nella legge 13 settembre 1956, n. 46. Questa, infatti,

predispone un complesso procedimento amministrativo (art. 4: denunzia

dei beni; art. 5: accertamento dei terreni per la utilizzazione agraria

con provvedimento assessoriale; artt. 2 e 3: sorteggio dei vari lotti

di terreni tra lavoratori qualificati), non bastando la qualità di

affittuario per la conversione della locazione in enfiteusi.

Nel merito, si deduce la infondatezza del ricorso. Si sostiene che

l'art. 44 della Costituzione si occupa soltanto della proprietà

privata e non della proprietà pubblica per imporre vincoli a fini

sociali, in quanto la proprietà degli enti ha in sé il perseguimento

delle funzioni sociali dei beni. Una norma costituzionale in tale senso

sarebbe stata superflua, dovendosi ritenere sufficiente una legge

ordinaria riguardante l'amministrazione dei beni degli enti pubblici. E

la legge impugnata rientra nella potestà normativa esclusiva conferita

all'Assemblea regionale dall'art. 14, lett. a, o, p, dello Statuto

speciale per la Sicilia, per quanto attiene all'agricoltura e foreste,

al regime degli enti pubblici ecc. Potestà normativa non di

adattamento, da svolgersi, cioè, entro leggi cornici o entro norme

rigide fissate dalla leggi dello Stato; ma potestà esclusiva che trova

limiti soltanto nelle leggi costituzionali dello Stato.

La legge n. 46 non è, poi, in contrasto né con la legislazione

statale, la quale tra l'altro consente concessioni enfiteutiche di beni

provenienti dalla liquidazione degli usi civici; né col Codice civile,

perché le enfiteusi che essa prevede sono affrancabili con le

modalità indicate in detto Codice; né con la legge di riforma agraria

siciliana del 27 dicembre 1950, n. 104. Invero, questa legge, non

essendo una legge costituzionale, non può costituire un limite a

successive leggi regionali; né è esatto che a differenza della legge

n. 104, che pone limiti alla disponibilità dei beni, con riguardo

soltanto alla quota di conferimento, la legge n. 46 porrebbe limiti

assoluti. Inoltre, prosegue la difesa della Regione, la censura

relativa ad una pretesa violazione degli artt. 3 e 38 della

Costituzione, in quanto la legge n. 46 avrebbe favorito una determinata

categoria di lavoratori a danno degli indigenti, è infondata. La legge

vuole favorire la categoria più bisognosa di lavoratori ai quali sono

assegnati i terreni in essa indicati, ottemperandosi così al principio

della parità fra i cittadini. Valutazione che, del resto, sfugge al

sindacato di costituzionalità perché di carattere politico. Le

disposizioni della legge impugnata non sono poi in contrasto con la

legge 17 luglio 1890, n. 6972, secondo la quale i beni delle Opere pie

devono essere, di regola, concessi in fitto (art. 27, primo comma), non

potendo ciò costituire un limite alla potestà normativa regionale in

materia agraria. E devesi tenere presente che l'orientamento della

legislazione nazionale anche de jure condendo, in materia di contratti

agrari, tende alla stabilizzazione dei patti agrari; scopo cui

risponde, appunto, la concessione in enfiteusi dei terreni attualmente

oggetto di fittanze agrarie.

Infine, ben poteva la Regione legiferare in materia agraria,

essendo avvenuto il passaggio dei poteri dallo Stato alla Regione col

D..P. 7 maggio 1948, n. 789. E, peraltro, la disposizione VIII della

Costituzione non è applicabile in Sicilia per l'attività legislativa

dell'Assemblea regionale, giacché quella disposizione, entrata in

vigore il 1 gennaio 1948, non poteva essere operativa nei confronti di

un'Assemblea che, da tempo, espletava la sua attività normativa.

La difesa della Regione conclude, che sia dichiarata infondata la

questione di legittimità costituzionale della legge 13 settembre 1956,

n. 46, sollevata con l'ordinanza del Tribunale di Catania del 22 giugno

1960.

La difesa dell'Ospizio "Ardizzone - Gioeni" ha presentato memoria

(depositata nella cancelleria della Corte il 24 maggio 1961) con cui

resiste alla eccezione sulla rilevanza; assumendo che il giudice adito,

nel momento di pronunziarsi sulla questione di legittimità

costituzionale, non poteva procedere all'esame delle sopravvenute norme

impugnate per accertare, se nei confronti del Romeo si fossero

verificati i requisiti richiesti per dare vita alla concessione

enfiteutica; che, data la posizione delle parti e i limiti del potere

dispositivo del giudice, questi, nel giudizio di rilevanza, poteva solo

genericamente tenere conto della legge impugnata. L'Ospizio e le Opere

pie siciliane avrebbero potuto promuovere azione di accertamento, quale

mezzo per adire la Corte costituzionale, azione proponibile anche in

altro procedimento.

Nel merito, premesso che le norme dello Statuto siciliano vanno

interpretate in modo che ne sia consentita l'adeguazione al sistema

costituzionale italiano (ex artt. 5, 115, 116 Cost.), la difesa

dell'Opera pia sostiene che ad alcuna Regione è dato emanare leggi che

invadano l'ambito della politica (ex artt. 95 e 80 Cost. e 114 Statuto

sic.), riservato al Governo per esigenze della unità dello Stato. Vi

sono orientamenti e concezioni fondamentali e fini non connessi ad

interessi regionali, per i quali non si possono emanare norme diverse

nello Stato e nella Regione. Quando una legge ha un dato presupposto,

qualunque sia il suo oggetto immediato, esorbita dai poteri della

Regione anche perché, con la sua stessa emanazione viene a porre un

problema nazionale. Tale è la legge 13 settembre 1956, n. 46, che bene

si può annoverare tra le leggi di ammortizzazione e di censuazione. A

tal punto si ricordano le vicende dell'iter formativo della legge sulle

Opere pie del 17 luglio 1890, in cui si trattava non di privarle del

diritto di possedere proprietà terriera, ma soltanto della

trasformazione di istituzioni non più consone ai fini attuali della

pubblica beneficenza. La legge impugnata pone il problema se debbano

prevalere gli interessi della pubblica assistenza e beneficenza su

quelli di un limitato gruppo di lavoratori agricoli; nonché del

rispetto della volontà dei testatori e dei donanti che hanno elargito

patrimoni immobiliari, ritenendo di avere provveduto, con ciò, alla

sicurezza economica delle benefiche istituzioni. Infine, la legge

regionale proclama il principio, che il coltivatore ha diritto di

diventare proprietario del fondo che coltiva, principio che trascende

la sfera della legislazione regionale.

La legge impugnata invade, inoltre, il campo del diritto privato.

La difesa richiama la giurisprudenza di questa Corte sui limiti alla

potestà normativa della Regione nel campo dei diritti privati, limiti

violati sia in relazione alle leggi statali di riforma agraria, che al

Codice civile.

Invero, con la legge Sila (12 maggio 1950, n. 230) e con la legge

stralcio (21 ottobre 1950, n. 841), leggi di portata vasta, benché

territorialmente limitate, si fissano i capisaldi di quella che, nel

generale programma, dovrebbe essere la riforma fondiaria.

La legge regionale si è discostata da detti criteri in quanto: a)

colpisce i beni degli enti pubblici, esenti per le predette leggi; li

priva dell'intero possesso della terra e, quindi, della possibilità di

avere un patrimonio agrario; b) non considera i terreni in relazione ai

loro proprietari; c) non ha lo scopo di favorire l'agricoltura locale;

ed è anche in contrasto con la legge siciliana di riforma agraria del

27 dicembre 1950, n. 104. Deroga, poi, alle disposizioni del Codice

civile in materia di enfiteusi (art. 977), in quanto viola il

principio della libertà negoziale degli enti pubblici nelle

concessioni enfiteutiche, sia nella scelta delle persone che diano

maggiori garanzie, sia nel non prevedere l'obbligo del miglioramento

dei terreni, sia nel togliere la possibilità di concordare il canone o

di farlo determinare, in caso di contrasto, dall'Autorità giudiziaria

o da altro organo amministrativo: il canone in "natura o con ragguaglio

annuale in una quantità di prodotti", disposto dall'art. 6 della legge

regionale, rappresenta un tertium genus rispetto al canone preveduto

dall'art. 960 Cod. civ. con i medesimi inconvenienti della quota

proporzionale. L'invasione nella sfera del diritto privato è, poi,

evidente con le disposizioni dell'art. 9 per cui i diritti reali di

godimento e di garanzia gravanti sui terreni dati in enfiteusi si

trasferiscono sul canone; e dell'art. 8 che dichiara nulli gli atti di

trasferimento di concessione successivi alla pubblicazione della legge

impugnata. La quale è in contrasto anche con l'art. 44 della

Costituzione in relazione all'art. 42 della stessa Costituzione. L'art.

44, parlando di proprietà terriera privata, esclude la proprietà

degli enti pubblici. Il Costituente, consentendo di porre limiti per

fini di pubblico interesse alla sola proprietà privata, non ha inteso

privare di garanzia costituzionale i beni patrimoniali degli enti

pubblici; bensì ha ritenuto che tali beni tendono, di per sé, a

realizzare equi rapporti sociali. Ma se pur non si voglia sostenere che

la proprietà pubblica sia esente dagli interventi coattivi previsti

per la proprietà privata, la proprietà degli enti pubblici non può

avere un trattamento deteriore rispetto a quello della proprietà

privata, come si verifica con la legge n. 46; la quale va oltre i

limiti indicati nell'art. 44 della Costituzione, imponendo una

enfiteusi perpetua, che si traduce in alienazione virtuale, sostituisce

sostanzialmente al patrimonio terriero una rendita, sostituibile, a sua

volta, con un capitale di affranco. E la costante esperienza economica

segnala il rapido declino dei patrimoni mobiliari con grave danno delle

Opere pie.

La legge n. 46 viola ancora l'art. 38 della Costituzione e, nel

contempo, il principio della localizzazione territoriale delle leggi

regionali, tendente a non turbare nel resto del territorio nazionale

interessi e rapporti analoghi all'oggetto della legge regionale,

principio da applicare anche nelle materie di legislazione esclusiva.

Infatti, la legge colpisce anche beni di enti pubblici con sede in ogni

parte d'Italia; causandone l'impoverimento con la concessione in

enfiteusi dei loro terreni; impoverimento che, in virtù del principio

della solidarietà nel campo della pubblica assistenza e beneficenza,

si ripercuoterebbe su tutte le categorie di bisognosi indicate

nell'art. 38 della Costituzione. E ciò viola, altresì, gli artt. 5

della Costituzione e 15 dello Statuto siciliano, che impongono di

adeguare le leggi alle esigenze dell'autonomia. Tale obbligo vieta di

pregiudicare la vita dei centri autonomi, come avverrebbe, trasformando

il patrimonio delle Opere pie in modo da compromettere la possibilità

di soddisfare gli interessi cui è destinato.

La difesa dell'Ospizio "Ardizzone - Gioeni" conclude:

"voglia la Corte giudicare che la legge è estranea alla materia

dell'agricoltura e foreste, non avendo per fine d'intensificare o

migliorare la produzione agraria, né di operare trasformazioni di

culture;

"che essa non rientra in alcun'altra delle materie in cui la

Regione ha il potere legislativo, trattandosi, invece, di legge dal

contenuto politico - sociale, che sfugge alla competenza della Regione,

in virtù del principio, più volte affermato dalla Corte, e ribadito a

proposito delle materie stesse comprese nell'art. 14 dello Statuto

siciliano, che "la Regione, per quanto di estesa autonomia, resta

sempre inquadrata nell'unità nazionale e subordinata allo Stato"

(sent. 9 marzo 1959, n. 12);

"dichiarare la illegittimità costituzionale della intera legge

regionale 13 aprile 1956;

"in deteriore ipotesi, dichiarare la illegittimità della

inclusione nell'alinea dell'articolo 1, delle parole: ' degli altri

enti pubblici '".

Anche la difesa della Regione ha depositato, nei termini (24 maggio

1961), memoria con la quale, anzitutto, insiste sulla pregiundiziale

della mancata motivazione delle rilevanza, non risultando dal

provvedimento di rinvio, se il Romeo avesse il requisito di coltivatore

diretto, essendo insufficiente la qualità di affittuario del fondo per

cui era stato convenuto in giudizio. Si assume, inoltre, che la

competenza dell'adita Sezione specializzata agraria, limitata alla

applicabilità delle leggi di proroga, non si estende alla

riconvenzionale con la quale il convenuto pretende di fare valere in

giudizio un titolo autonomo di godimento del fondo (concessione

enfiteutica). La Sezione agraria avrebbe dovuto inviare gli atti al

Tribunale, in sede ordinaria, per la decisione sull'eventuale ordinanza

di rimessione a questa Corte costituzionale.

Nel merito, premesso un cenno sui motivi che hanno suggerito la

legge impugnata, si ritorna sulla tesi che l'art. 44 della Costituzione

comprende la proprietà agli enti pubblici appartenente iure

privatorum; e che, comunque, i terreni appartenenti agli enti pubblici

perseguono gli stessi fini sociali e di produzione imposti alla

proprietà dei privati. Né gli enti pubblici subiscono, con ciò; un

trattamento deteriore rispetto a quello riservato ai privati. Gli enti

pubblici mantengono integra tutta la loro proprietà terriera; sono

soltanto soggetti alla stabilizzazione degli attuali con tratti agrari,

resi perpetui con l'obbligo del miglioramento dei fondi a carico dei

coltivatori diretti, forma questa di normale gestione per gli enti

pubblici ed unico modo per eliminare il "gabellotto".

Prosegue la difesa, che la legge in esame non esorbita dai poteri

dell'Assemblea regionale conferiti dall'art. 14, lett. a, dello Statuto

per la Sicilia con competenza esclusiva; che tra gli obblighi imposti

alla proprietà terriera privata dall'art. 44 della Costituzione devesi

comprendere anche l'obbligo rivolto a limitare l'autonomia contrattuale

nel campo dei rapporti agrari, principio cui si è uniformata la legge

n. 46, che indubbiamente persegue il fine del razionale sfruttamento

del suolo e di instaurare equi rapporti sociali.

Inoltre, la stessa legge non è in contrasto con la legislazione

statale, né con i principi ed interessi generali cui essa si informa,

perché mira alla produttività della terra da conseguirsi col con

tratto di enfiteusi affrancabile. Sistema accolto dalla legge per la

formazione della piccola proprietà contadina (26 giugno 1948, n. 14:

art. 11), dalla legge regionale di riforma agraria siciliana (27

dicembre 1950, n. 104: artt. 26 e 16) e da numerose leggi per gli enti

pubblici (dalla legge 10 agosto 1862, n. 743, alla legge 16 giugno

1927, n. 1766).

Alcun limite il potere normativo della Regione può, inoltre,

incontrare nella legge 27 luglio 1890, n. 6972, non essendo questa

legge costituzionale.

Né sussiste, continua la difesa della Regione, la violazione

dell'art. 38 della Costituzione nel senso che la Regione, legiferando

in materia non ancora passata alla sua competenza (poteri relativi alle

Opere pie), agevolerebbe una determinata categoria a danno degli

indigenti. Invero, la legge si limita a rendere perpetui i rapporti

colonici esistenti in atto, con notevole semplificazione

amministrativa; e, nell'ambito del territorio regionale, pone per

determinate materie norme giuridiche che, se cogenti, importano

modifiche della capacità dei soggetti. È, poi, male invocata la

mancata emanazione del decreto presidenziale per il passaggio dei

poteri dallo Stato alla Regione, occorrendo tale passaggio soltanto per

l'esplicazione di funzioni amministrative.

Infine, la legge in oggetto non è in contrasto con il principio

sulla parità dei cittadini davanti alla legge (art. 3 Cost.), perché

tutte le leggi di riforma agraria, ancora in via di sviluppo, limitate

a determinate Regioni, danno luogo a squilibri e disparità di

trattamento. La esclusione, poi, degli enti ecclesiastici è

giustificata dalla legge del 27 maggio 1929, n. 810, che, dando

esecuzione ad accordi internazionali (Patti lateranensi), pone un

limite assoluto alla legislazione regionale. Si ripetono le

conclusioni già prese.

Nell'udienza del 7 giugno la difesa ha ulteriormente illustrato le

rispettive tesi, riportandosi alle precedenti conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La Regione siciliana eccepisce l'inammissibilità della

questione di legittimità costituzionale della legge 13 settembre 1956,

n. 46, per omessa motivazione sulla rilevanza. Assume la difesa, che la

legge impugnata non dispone la conversione automatica in enfiteusi del

contratto di affitto agrario di cui l'Ospizio "Ardizzone - Gioeni"

chiede la risoluzione per inadempienza; alla concessione enfiteutica si

addiverrebbe, invece, attraverso un complesso procedimento

amministrativo e la qualità di coltivatore in atto della terra è uno

soltanto dei requisiti richiesti per la trasformazione del rapporto

giuridico. E, pertanto, il giudice adito, mantenendosi nei limiti della

contestazione della lite, avrebbe potuto decidere indipendentemente

dalla proposta questione di costituzionalità. Inoltre, la Sezione

specializzata agraria, attesa la sua particolare competenza funzionale,

non avrebbe potuto conoscere della rilevanza della questione di

legittimità costituzionale, ma doveva rimettere gli atti al Tribunale

di Catania, in sede ordinaria, il solo competente a decidere sulla

detta questione.

La eccezione non è fondata.

L'ordinanza di rinvio rileva che la legge in esame, non suggerita

dalla necessità di regolamentare situazioni eccezionali, appare in

contrasto con la legislazione statale in materia di riforma agraria e

con la legge regionale 27 dicembre 1950, n. 104, che dalla riforma

esclude i terreni migliorati e, in particolare, gli agrumeti; considera

la eccezione rilevante per la decisione del giudizio e non

manifestamente infondata e rimette, in conseguenza, gli atti alla Corte

costituzionale per esaminare se la legge 13 settembre 1956, n. 46, sia

stata emanata oltre i limiti della potestà legislativa conferita

all'Assemblea siciliana dall'art. 14, lett. a, dello Statuto speciale

per la Sicilia. Con tale motivazione il giudizio di rilevanza deve

ritenersi adeguatamente compiuto (Corte cost., sent. n. 102 del 25

giugno 1957, sent. n. 57 del 18 novembre 1959). Invero, data la

situazione processuale determinatasi con la eccezione di

incostituzionalità, il giudice adito doveva, ai fini della rilevanza,

procedere ad un esame delibativo della legge impugnata, né poteva,

allo stato, accertare, come sostiene la difesa della Regione, la

sussistenza dei requisiti richiesti per la conversione del rapporto

giuridico. E, pertanto, non è esatto che il giudizio di rilevanza sia

stato fatto sul presupposto dell'automatica conversione del contratto

di affitto agrario in concessione enfiteutica.

Infine, quanto alla incompetenza della Sezione specializzata a

decidere sulla rilevanza, questa Corte non può pronunciarsi sulla

competenza del giudice che ha emesso l'ordinanza di rinvio, data la

separazione fra il giudizio principale e quello di costituzionalità.

Il giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale,

presuppone l'esistenza di un giudizio (principale) di merito; ed è

sufficiente che il giudizio di merito, nel corso del quale è sorta la

questione di legittimità costituzionale, sia stato di fatto instaurato

(Corte cost., sent. n. 24 del 18 aprile 1959, sent. n. 30 del 23

gennaio 1957).

2. - Nel merito, anzitutto è bene precisare, nel contrasto delle

parti, che l'Assemblea regionale con la legge impugnata non ha

legiferato in materia di pubblica beneficenza e di Opere pie (art. 14,

lett. m, Statuto regionale siciliano, che riguarda l'organizzazione, il

funzionamento, i controlli ecc., delle Opere pie ed assistenziali),

bensì in materia di agricoltura e precisamente di riforma agraria. Ma

in questo campo il potere dell'Assemblea deve adeguare ai particolari

bisogni dell'Isola le leggi di riforma agraria emanate sul piano

nazionale e sempre nell'ambito delle norme costituzionali. Le

differenziazioni regionali contrasterebbero con i principi enunciati

negli artt. 1 e 5 della Costituzione.

Le leggi dello Stato alle quali l'Assemblea siciliana deve, in

materia agraria, fare riferimento sono: il D. Lgt. 24 febbraio 1948, n.

114, per la piccola proprietà contadina; la legge Sila 12 maggio 1950,

n. 230; la legge stralcio 21 ottobre 1950, n. 841; la legge 18 maggio

1951, n. 333, per l'assegnazione dei terreni ai contadini.

3. - Poste tali premesse, la legge impugnata, disponendo che i

terreni anche utilizzati ed anche se gravati di usi civici o soggetti a

vincoli idrogeologici, a qualsiasi titolo appartenenti al patrimonio

degli "enti pubblici", sono assegnati in enfiteusi perpetua ai

lavoratori agricoli, che in atto li coltivano (artt. 1 e 2), sconvolge

la riforma accolta dalla legislazione nazionale, ponendosi con essa in

contrasto: per i soggetti colpiti dalla riforma; per il sistema con cui

la riforma viene attuata; per l'oggetto e per i soggetti che se ne

avvantaggiano.

Infatti, la legge n. 46 colpisce gli enti pubblici, tra i quali

sono da annoverare le Opere pie, mentre la legge Sila del 1950, n. 230

(art. 2, primo comma), e la legge stralcio del 1950, n. 841 (art. 4,

primo comma), riguardano soltanto i proprietari terrieri privati. Ché

anzi la legislazione statale considera con favore gli enti pubblici di

beneficenza e di assistenza in quanto dispone che le donazioni a

beneficio di essi sono valide, se fatte fino al 15 novembre 1949

anziché sino al 1 gennaio 1948 (legge stralcio: art. 20; legge 18

maggio 1951, n. 333, art. 4, primo comma). E la legge del 1948, n. 114,

comprende nella riforma i fondi rustici di natura patrimoniale

appartenenti allo Stato, alle Provincie, ai Comuni, ma non i beni

appartenenti agli altri enti pubblici (art. 5).

4. - Quanto al sistema, la legge in esame dispone la con versione

ex lege in enfiteusi perpetua di tutti i rapporti giuridici che legano

il coltivatore alla terra degli enti pubblici (mezzadria, affitto

agrario, bracciantato, ecc.); in contrasto con la riforma nazionale

attuata con la espropriazione della proprietà terriera privata con

indennizzo (legge del 1950 n. 230, art. 2, primo comma; legge del 1950

n. 841, art. 4, primo comma). E non v'ha dubbio che la determinazione

degli obblighi, dei vincoli e dei limiti alla proprietà privata (art.

44, primo comma, della Costituzione) va fatta sul piano nazionale.

Trattandosi di riforme di struttura con riflessi economici e sociali,

il ridimensionamento della proprietà e la ridistribuzione della

ricchezza, che devono ispirarsi a principi uniformi e generali, non

possono competere che allo Stato; il riconoscimento di una autonoma

attività legislativa regionale, in questo campo, finirebbe col

pregiudicare la riforma stessa.

5. - Relativamente all'oggetto, le leggi nazionali pongono, nel

quadro della trasformazione agraria e fondiaria, un duplice limite alla

espropriazione:

quantitativo, riservando de jure all'espropriato una quota del

patrimonio terriero in piena proprietà (legge del 1950, n. 230, art.

2, primo comma; legge del 1950, n. 841, art. 4, primo comma); e

riservando facoltativamente per l'espropriato anche in piena proprietà

il terzo residuo (cit. legge, n. 841, art. 9);

qualitativo, assoggettando ad espropriazione i terreni suscettibili

di trasformazione e disponendo esenzioni collegate a particolari tipi

di cultura o a tipi di aziende (cit. leggi, n. 230, art. 2, primo

comma, e n. 841, artt. 4, primo comma, 5, primo comma, e 10).

La legge n. 46, al contrario, assoggetta alla riforma senza limiti

ed esclusioni (conversione in enfiteusi ex lege) tutte le proprietà

terriere degli enti pubblici, anche se già convenientemente messe a

culture; violando l'art. 44 della Costituzione sotto un duplice

aspetto: perché colpisce anche i terreni migliorati, mentre i limiti

alla proprietà privata costituzionalmente consentiti devono tendere ad

una maggiore produttività; perché pregiudica gli equi rapporti

sociali, favorendo solo alcune categorie di lavoratori.

6. - La legge siciliana viola, inoltre, l'autonomia degli enti

pubblici limitandone la capacità negoziale nella sfera dei contratti

agrari ed è in contrasto con l'art. 27 della legge 17 giugno 1890, n.

6972, secondo il quale "i beni immobili delle istituzioni pubbliche di

beneficenza devono, di regola, essere dati in affitto con le forme

fissate dal regolamento", per assicurare il conseguimento dei benefici

fini istituzionali.

Secondo, poi, la legge regionale, l'assegnazione dei terreni è

fatta di regola al contadino che coltiva la terra in atto; mentre per

la legge stralcio l'assegnazione dei terreni espropriati è fatta di

preferenza ai coltivatori degli stessi terreni solo quando essi abbiano

in corso per lo stesso terreno contratti miglioratari, a lungo termine,

ed abbiano eseguito sostanziali e permanenti migliorie nel fondo (art.

21, secondo comma). E non è superfluo aggiungere che la legge

impugnata è in contrasto anche con la legislazione statale in materia

di contratti agrari, che non prevede la conversione ex lege di detti

contratti in enfiteusi perpetua.

7. - Infine, la legge regionale viola il principio di eguaglianza

(art. 3, primo comma, della Costituzione) tra contadini che coltivano

le terre degli enti pubblici e contadini che coltivano le terre dei

privati, essendo riservata soltanto ai primi la possibilità di averle

assegnate in concessione enfiteutica perpetua.

Gli altri motivi sono assorbiti.

Pertanto, le disposizioni degli artt. 1 e 2 della legge 13

settembre 1956, n. 46, eccedono i limiti in base ai quali è consentita

un'attività normativa da parte dell'Assemblea regionale siciliana in

materia di riforma agraria e devono, quindi, essere dichiarate

incostituzionali. Dalla dichiarata incostituzionalità delle norme su

riportate Consegue la incostituzionalità della intera legge.