Sentenza n. 622/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge

della Regione Toscana 20 marzo 1975, n. 22 (Norme sulle procedure

contrattuali degli enti ospedalieri), promosso con ordinanza emessa

il 30 luglio 1981 dal pretore di Firenze sul ricorso proposto

dall'Ospedale Generale Olga Basilewsky contro Salvadori Bruno,

iscritta al n. 740 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47 del 1982;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore

Francesco Greco;

Ritenuto in fatto

1. - Con atto notificato il 10 marzo 1978, Salvadori Bruno,

creditore dell'Ospedale generale di zona "Olga Basilewski" per la

somma di lire 3.206.400, pignorava, fino a concorrenza di tale

importo, il deposito pecuniario di cui l'ente aveva la titolarità,

presso la propria tesoreria, gestita dalla Cassa di Risparmio di

Firenze.

All'esecuzione così intrapresa proponeva opposizione l'Ospedale,

eccependo l'impignorabilità, ai sensi dell'art. 11 della legge

regionale della Toscana 20 marzo 1975, del denaro di sua

appartenenza.

Il creditore procedente si costituiva in giudizio eccependo

l'illegittimità della citata norma, in relazione agli artt. 3 e 24

Cost., e l'adito Pretore di Firenze, ritenendo la questione rilevante

e non manifestamente infondata, ne rimetteva l'esame a questa Corte,

con ordinanza in data 30 luglio 1981.

All'uopo, premetteva che l'ente pubblico condannato al pagamento

di una somma di denaro versa in una situazione pienamente

assimilabile a quella di qualsiasi privato debitore, dovendo

anch'esso rispondere dell'adempimento con tutti i propri beni ed

eventualmente soggiacere all'espropriazione degli stessi, sempre che

non facciano parte del demanio o del patrimonio indisponibile e

siano, in quanto tali, sottratti alla pignorabilità.

Fra i beni pignorabili dell'ente pubblico deve certamente

annoverarsi il denaro, sia che giaccia nella cassa dell'ente

medesimo, sia che costituisca oggetto dei suoi crediti: esso, invero,

per il carattere "neutro", non può, di per sé, ritenersi gravato da

vincoli di destinazione; e non valgono a conferirgli carattere di

indisponibilità né la natura pubblicistica della fonte di

provenienza, né l'iscrizione in bilancio di uscite idonee ad

assorbire i mezzi pecuniari dell'ente.

Tuttavia, anche per il denaro, un vincolo di indisponibilità e di

conseguente pignorabilità può essere stabilito da una legge che lo

destini a soddisfazione di una specifica esigenza correlata

all'espletamento di un pubblico servizio. Nel caso in questione, un

vincolo siffatto risulta stabilito dalla suddetta norma, la quale,

sebbene menzioni soltanto genericamente i "beni" dell'ente pubblico

ospedaliero, non può non riferirsi anche al denaro, tecnicamente

riconducibile nell'ambito di tale generale categoria, come si

argomenta dagli artt. 810 e 820 cod. civ.

Osserva, pertanto, il giudice a quo che la menzionata norma

preclude lo svolgimento dell'esecuzione forzata di cui trattasi e

che, conseguentemente, assume rilevanza il dubbio di

costituzionalità sollevato in ordine ad essa.

Nel merito osserva, poi, che tale dubbio si pone, in primo luogo,

in riferimento all'art. 24, primo comma, Cost. La garanzia

costituzionale del diritto di difesa, anche nei confronti degli enti

pubblici, non può ritenersi circoscritta alla sola cognizione, ma,

per essere compiutamente assicurata, deve estendersi al procedimento

esecutivo diretto all'effettiva realizzazione del credito

insoddisfatto.

Per contro, la norma censurata, sancendo il suddetto vincolo in

modo indiscriminato, senza, cioè, che rilevi in modo alcuno

l'accertamento di una concreta sussistenza della strumentalità del

bene allo svolgimento del pubblico servizio, preclude ai creditori

dell'ente ogni possibilità di azione esecutiva, causa

l'insussistenza di beni patrimoniali disponibili da aggredire: e ciò

senza che la soddisfazione del diritto vantato possa conseguirsi

attraverso la diversa via del giudizio di ottemperanza, praticabile

nei casi in cui la sentenza di condanna del giudice ordinario non

escluda un residuo potere della P.A. di scegliere il comportamento da

osservare, alla luce dello specifico interesse affidato alle sue

cure; potere, invece, insussistente in caso di condanna al pagamento

di una somma di denaro, che esige soltanto il compimento di un atto

dovuto, versando, al riguardo, la P.A. nella identica situazione di

un privato debitore.

La norma viene, poi, ritenuta in contrasto con l'art. 3 Cost.,

poiché, attese le suddette conseguenze da essa prodotte, ne deriva

un'irrazionale discriminazione, nel lato passivo del rapporto, tra

gli enti ospedalieri toscani e tutti gli altri debitori, pubblici o

privati, affermandosi solo relativamente ai primi l'eccezione ai

principi della responsabilità patrimoniale (art. 2740 cod. civ.) e

dell'assoggettabilità dei beni ad esecuzione forzata in caso di

inadempimento (art. 2910 cod. civ.). Discriminazione ingiustificata

si produce anche nel lato attivo del rapporto, tra creditori dei

detti enti ospedalieri e creditori di altri soggetti privati o

pubblici, trovando l'esecuzione intrapresa dai primi un ostacolo

insormontabile nell'assenza dal patrimonio dell'ente debitore di beni

disponibili da aggredire.

Sottolinea, infine, il giudice remittente che tale situazione di

illegittimità non è venuta meno a seguito dell'istituzione del

servizio sanitario nazionale, la quale ha solo comportato il

subingresso delle UU.SS.LL. nella posizione dei cessati enti

ospedalieri, il cui patrimonio è stato trasferito ai Comuni di

appartenenza dei nuovi organismi, senza cessazione del vincolo di

destinazione dal quale si trovava ad essere indiscriminatamente

gravato, per effetto della norma denunciata.

2. - L'ordinanza, ritualmente comunicata e notificata, è stata

altresì pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

Si è costituita la Regione Toscana, sollecitando una declaratoria

di infondatezza della questione e riservandosi di formulare in

prosieguo ulteriori deduzioni.

Nell'imminenza dell'udienza ha depositato una memoria difensiva la

stessa Regione sostenendo che la questione potrebbe essere ritenuta

infondata alla stregua di un'interpretazione della norma censurata,

diversa da quella fatta propria dal giudice a quo.

Osserva, invero, la difesa della Regione che detta norma sancisce

l'indisponibilità dei beni degli enti ospedalieri con espresso

riferimento all'art. 828, secondo comma, cod. civ.

Quest'ultima disposizione, poi, menziona soltanto genericamente "i

beni che fanno parte del patrimonio indisponibile" degli enti

pubblici e, pertanto, ai fini della concreta individuazione dei beni

stessi, non può ritenersi implicitamente richiamato l'art. 826 cod.

civ., che appunto contiene elementi idonei a siffatta individuazione,

attribuendo al suddetto patrimonio "gli edifici destinati a sede di

uffici pubblici, con i loro arredi e gli altri beni destinati ad un

pubblico servizio", senza far menzione del denaro.

Questo, pertanto, in difetto di una espressa norma di legge che

come tale lo ascriva al patrimonio indisponibile (ciò che non fa la

disposizione impugnata), essendo un bene tipicamente fungibile, non

può risultare sottratto alla garanzia dei creditori dell'ente ed

essere, a tal fine, liberamente pignorabile. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Firenze dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 11 della legge regionale della Toscana 20

marzo 1975, n. 22, perché, sancendo indiscriminatamente

l'indisponibilità di tutti i beni degli enti ospedalieri senza

escludere il denaro e, comunque, senza consentire l'accertamento di

una sua effettiva destinazione al soddisfacimento di esigenze

connesse all'espletamento del pubblico servizio, violerebbe:

a) l'art. 24 Cost., in quanto limiterebbe il diritto di difesa

del creditore che abbia ottenuto una sentenza di condanna al

pagamento di una determinata somma, non consentendogli, in caso di

inadempimento dell'ente, di eseguirla forzatamente;

b) l'art. 3 Cost., per la disparità di trattamento che produce

fra enti ospedalieri toscani ed ogni altro debitore nonché fra i

creditori di tali enti e quelli di altro soggetto pubblico o privato.

1.1. - La questione non è fondata.

La norma impugnata sancisce la indisponibilità dei beni

appartenenti agli enti ospedalieri ai sensi del secondo comma

dell'art. 828 cod. civ., siccome si intendono destinati a pubblico

servizio ospedaliero.

La norma del codice civile, richiamata ai fini della sancita

indisponibilità dei detti beni, riguarda i beni immobili

appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato, i quali, per la

loro destinazione, possono essere sottratti alla loro destinazione,

in via generale, solo nei modi stabiliti dalle leggi che li

riguardano.

Tra i detti beni non possono essere ritenute comprese le somme di

denaro e i crediti pecuniari esistenti nel patrimonio di un ente

pubblico. Secondo il costante indirizzo giurisprudenziale anche della

Corte di cassazione, essi rientrano nel patrimonio indisponibile

dell'ente a norma dell'art. 828, secondo comma, cod. civ. solo quando

una espressa disposizione di legge o un provvedimento amministrativo

dia loro una univoca, precisa e concreta destinazione ad un servizio

pubblico, cioè all'esercizio di una determinata attività per

l'attuazione di una funzione dell'ente sia direttamente sia

strumentalmente con l'erogazione della spesa per le strutture

necessarie al fine dell'esercizio di quella attività. Essi vengono,

così, sottratti alla garanzia generica ex art. 2740 cod. civ. dei

creditori dell'ente.

Ora, la norma censurata, siccome generica e non riferentesi

specificamente ed univocamente alle somme di denaro, non è idonea

per se stessa a sancirne l'indisponibilità.