Sentenza n. 70/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 del

decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 649

(Norme concernenti i servizi ed il personale delle abolite imposte di

consumo), promosso con ordinanza emessa il 7 luglio 1998 dal

Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal comune di Cagliari contro

il Ministero delle finanze ed altro, iscritta al numero 16 del

registro ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica numero 4, prima serie speciale, dell'anno 1999.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 2000 il giudice

relatore Annibale Marini.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 7 luglio 1998 il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale ha sollevato, in riferimento agli articoli 3,

24, 41 e 42 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli articoli 3 e 4 del decreto del Presidente della

Repubblica 26 ottobre 1972, n. 649 (Norme concernenti i servizi ed il

personale delle abolite imposte di consumo), "nella parte in cui

consentono alla Commissione ivi prevista di definire i rapporti

pendenti in tema di soppresse imposte comunali di consumo "anche in

deroga alle disposizioni contrattuali" che regolano il servizio di

gestione di dette imposte, sulla base dell'iniziativa di una sola

delle parti, e dunque senza il consenso di entrambe ad una

definizione del rapporto in deroga alle pattuizioni contrattuali, e

anche quando non vi è l'oggettiva impossibilità di definire i

rapporti pendenti secondo diritto, e a prescindere, altresì, dalla

rilevanza economica del rapporto".

1.1. - Secondo quanto risulta dall'ordinanza di rimessione, il

giudizio a quo origina dal ricorso giurisdizionale proposto dal

comune di Cagliari avverso il decreto del Ministro delle finanze di

approvazione della deliberazione, adottata dalla commissione di cui

all'art. 3 del d.P.R. n. 649 del 1972, con la quale - in dipendenza

dell'abolizione delle imposte comunali di consumo - era stata

dichiarata dovuta all'I.N.G.I.C., appaltatore del servizio di

riscossione di tali imposte nel comune di Cagliari, la somma di L.

233.533.146.

Decidendo il ricorso, il TAR Sardegna, adito in primo grado,

dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, rilevando che i

rapporti tra il comune di Cagliari e l'I.N.G.I.C. in ordine al

servizio di riscossione delle imposte di consumo erano regolati da un

contratto di appalto, fonte di diritti soggettivi e, perciò stesso,

sottratti alla cognizione del giudice amministrativo. Ad avviso del

TAR, l'attività della commissione prevista dal d.P.R. n. 649 del

1972 non avrebbe, d'altro canto, carattere autoritativo, ma meramente

ricognitivo e non sarebbe perciò idonea a degradare ad interessi

legittimi i diritti soggettivi delle parti.

Avverso la sentenza del TAR il comune di Cagliari proponeva

appello dinanzi al Consiglio di Stato deducendo "che l'attività

della commissione di cui al d.P.R. n. 649 del 1972 non è meramente

ricognitiva, ma ha carattere autoritativo, in quanto l'art. 3 d.P.R.

n. 649 attribuisce alla commissione il potere di definire i rapporti

pendenti anche in deroga alle disposizioni contrattuali". Sicché,

sempre ad avviso dell'appellante, la commissione sarebbe titolare di

poteri discrezionali ed autoritativi atti a degradare i diritti

soggettivi ad interessi legittimi e avverso il cui esercizio sarebbe

ammissibile solo il sindacato del giudice amministrativo.

1.2. - Osserva il giudice a quo che la sentenza appellata va

sicuramente condivisa laddove afferma che la gestione del servizio di

riscossione delle soppresse imposte comunali di consumo risulta nella

specie regolata da un contratto di appalto, fonte, in quanto tale, di

diritti soggettivi sottratti alla cognizione del giudice

amministrativo.

Muovendo da tale premessa sarebbe, dunque, necessario accertare -

ad avviso del rimettente - se gli atti di definizione dei rapporti

pendenti previsti dal d.P.R. n. 649 del 1972 siano atti di mero

accertamento e paritetici, come tali inidonei ad operare

l'affievolimento dei diritti soggettivi in interessi legittimi,

ovvero atti autoritativi.

Sul punto, il Consiglio di Stato ritiene - diversamente dal TAR

Sardegna - che in base alla disciplina vigente gli atti impugnati

debbano qualificarsi come autoritativi, potendo la commissione di cui

al citato art. 3 definire i rapporti pendenti anche in deroga al

contratto, secondo valutazioni tecnico-discrezionali non sindacabili

nel merito. Ciò che dovrebbe comportare l'accoglimento dell'appello

e l'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.

Il rimettente, peraltro, dubita della legittimità costituzionale

proprio di quelle disposizioni dalle quali deriva il carattere

autoritativo degli atti in questione. Sicché, la questione di

legittimità costituzionale risulterebbe pregiudiziale alla decisione

sulla giurisdizione della quale è investito il giudice a quo.

1.3. - Ad avviso del Consiglio di Stato, infatti, le norme

denunciate, prevedendo che la commissione possa decidere anche in

deroga alle disposizioni contrattuali e, quindi, secondo equità, su

istanza di una sola delle parti, si porrebbero in contrasto sia con

il principio di eguaglianza, in quanto altererebbero la parità tra

le parti del rapporto, sia con il diritto di difesa della parte

convenuta dinanzi alla commissione, che si troverebbe costretta ad

accettare un giudizio secondo equità senza poter sindacare in alcun

modo il merito della decisione.

Le medesime norme contrasterebbero inoltre, sotto un duplice

profilo, con il principio della libertà di iniziativa economica e

con quello di autonomia contrattuale: da un lato perché

consentirebbero una definizione equitativa, senza il consenso di

entrambe le parti, riguardo a rapporti che hanno costituito oggetto

di regolamentazione pattizia; dall'altro perché una definizione

equitativa imposta, a fronte di interessi economici di notevole

entità, "può tradursi in una sensibile menomazione dell'autonomia

privata e in una espropriazione senza indennizzo".

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilità o

infondatezza della questione.

Ad avviso dell'Avvocatura la questione difetterebbe di rilevanza

nel giudizio a quo non essendo chiarito nell'ordinanza di rimessione

se il comune di Cagliari abbia o meno prestato il proprio consenso

alla definizione del rapporto in via amministrativa e se la

commissione abbia in concreto derogato alle pattuizioni contrattuali.

La questione stessa sarebbe comunque infondata nel merito. Le

norme denunciate, secondo l'Avvocatura, attribuirebbero, infatti,

alla commissione un potere di valutazione equitativa riguardo

esclusivamente all'ammontare della prestazione; potere analogo a

quello accordato in numerose altre ipotesi previste nell'ordinamento

per determinare il corrispettivo di un'opera o di un'attività quando

non lo abbiano stabilito le parti e non soccorrano gli usi (ad

esempio nei casi previsti dagli articoli 1733, 1736, 1749, secondo

comma, 1751, primo comma, 1755, secondo comma, del codice civile),

per stabilire l'indennizzo o l'indennità che la legge pone a carico

di un soggetto nel caso di diminuzione patrimoniale non procurata da

fatto illecito (artt. 1651, terzo comma, 1660, secondo comma, 2045,

2047 cod. civ.), per valutare il lucro cessante del danneggiato

(art. 2056 cod. civ.). L'art. 1374 cod. civ. individuerebbe del

resto, in via generale, l'equità come fonte integrativa del

contratto.

La disciplina dettata dal d.P.R. n. 649 del 1972 non

costituirebbe, pertanto, un'anomalia incompatibile con il dettato

costituzionale, specie ove si consideri che il ricorso a criteri

equitativi da parte della commissione prevista dall'art. 3 sarebbe

ammissibile soltanto quando si renda necessario per l'obiettiva

carenza di dati certi o in presenza di condizioni contrattuali

rivelatesi inique, analogamente a quanto previsto dagli artt. 1450,

1467 e 1468 cod. civ.

Dovrebbe, poi, escludersi qualsiasi disparità di trattamento tra

le parti, essendo la definizione dei rapporti affidata ad un organo

terzo deputato a deliberare obiettivamente in base a criteri

prefissati ed in conformità a disposizioni legislative; né si

potrebbe ravvisare nella specie una menomazione del diritto di

difesa, in quanto quella della commissione sarebbe una delibera

tecnico-estimativa giustiziabile (analogamente a quanto previsto, ad

esempio, nell'art. 1226 cod. civ.) attraverso il sindacato del

procedimento logico-giuridico seguito dall'organo deliberante e la

verifica della valutazione di tutti i dati di fatto risultanti

dall'istruttoria.

Nemmeno sarebbe violato il principio della libertà di iniziativa

economica privata e quello dell'autonomia contrattuale, non incidendo

l'operato della commissione sulla volontà delle parti, manifestatasi

mediante la stipulazione del contratto, ma solo sugli effetti

giuridici del contratto stesso.

Tanto meno sarebbe, infine, configurabile un'ipotesi di

espropriazione senza indennizzo avuto riguardo, tra l'altro, al

carattere non autoritativo proprio delle deliberazioni della

commissione. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato dubita, in riferimento agli articoli

3, 24, 41 e 42 della Costituzione, della legittimità costituzionale

degli articoli 3 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica

26 ottobre 1972, n. 649 (Norme concernenti i servizi ed il personale

delle abolite imposte di consumo), nella parte in cui prevedono che

la commissione istituita per la definizione dei rapporti tra comuni e

appaltatori del servizio di riscossione delle imposte comunali di

consumo, in dipendenza dell'abolizione delle predette imposte, possa

adottare le proprie deliberazioni anche in deroga alle disposizioni

contrattuali, su iniziativa di una sola delle parti ed

indipendentemente dalla rilevanza economica dei rapporti pendenti e

dalla impossibilità di una loro definizione secondo diritto.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di

inammissibilità, per difetto di motivazione sulla rilevanza della

questione, sollevata dall'Avvocatura dello Stato sull'assunto che

l'ordinanza di rimessione avrebbe omesso di precisare se il

procedimento di definizione dei rapporti inter partes sia stato

attivato ad istanza di una sola o di entrambe le parti e se la

delibera della commissione abbia in concreto derogato alle

pattuizioni contrattuali.

Deve, infatti, osservarsi che il Consiglio di Stato è chiamato a

decidere sulla sola questione di giurisdizione e dubita in buona

sostanza della legittimità costituzionale delle norme che,

attribuendo al decreto ministeriale oggetto del giudizio il carattere

di atto autoritativo, radicano la giurisdizione amministrativa.

È evidente allora come la questione di legittimità

costituzionale risulti rilevante indipendentemente dal concreto

atteggiarsi della vicenda oggetto del giudizio a quo e come,

pertanto, debba escludersi la necessità che tale vicenda sia

analiticamente descritta nella ordinanza di rimessione.

3. - Nel merito, la questione non è fondata.

4. - Le norme denunciate dispongono che i rapporti pendenti tra

comuni e appaltatori del servizio di riscossione delle imposte di

consumo, in conseguenza dell'abolizione delle predette imposte

operata con il d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 (Istituzione e

disciplina dell'imposta sul valore aggiunto), siano definiti da una

commissione istituita presso il Ministero delle finanze, le cui

deliberazioni sono approvate con decreto del Ministro per le finanze

soggetto alla registrazione della Corte dei conti.

Poiché a tale commissione è espressamente attribuita - come si

è detto - la facoltà di derogare alle disposizioni contrattuali, e

cioè di deliberare secondo equità, anche quando il procedimento sia

attivato ad istanza di una sola delle parti del rapporto, il giudice

rimettente ravvisa innanzitutto una lesione del principio di

eguaglianza proprio nell'attribuzione alla sola parte istante del

potere di "scegliere di derogare al diritto a favore dell'equità".

Al riguardo è sufficiente osservare che il diritto di presentare

l'istanza alla commissione è espressamente attribuito dall'art. 4

del citato decreto presidenziale sia ai comuni che agli appaltatori

delle abolite imposte di consumo. Le due parti del rapporto sono

dunque poste, rispetto al potere di iniziativa del procedimento, su

un piano di assoluta parità che esclude la lamentata violazione

dell'art. 3 della Costituzione.

La circostanza, poi, che la parte convenuta debba sottostare alla

decisione della commissione non comporta certamente alcuna lesione

del principio di eguaglianza, essendo tale vincolo il necessario

riflesso del diritto, esercitato dalla controparte, di attivare il

procedimento.

5. - Deve altresì escludersi che l'attribuzione alla commissione

di cui si tratta del potere di definire, anche in via equitativa, i

rapporti pendenti tra comuni ed appaltatori del servizio di

riscossione delle imposte si traduca in una lesione del diritto alla

tutela giurisdizionale di cui all'art. 24 Cost.

Le norme denunciate delineano, infatti, secondo la ricostruzione

non implausibile del giudice rimettente, un procedimento di natura

amministrativa, finalizzato ad una rapida soluzione delle

controversie collegate alla cessazione dei contratti di appalto.

L'atto finale di tale procedimento è rappresentato dal decreto

ministeriale di approvazione della delibera della commissione che -

secondo quanto ritenuto dal rimettente - essendo atto autoritativo è

impugnabile dinanzi al giudice amministrativo.

Ciò che porta ad escludere l'asserita violazione dell'art. 24

della Costituzione

6. - Le norme denunciate non sono d'altro canto in contrasto

nemmeno con l'art. 41 Cost.

Va premesso, al riguardo, che secondo la costante giurisprudenza

di questa Corte l'art. 41 della Costituzione tutela l'autonomia

contrattuale in quanto strumento della libertà di iniziativa

economica, il cui esercizio può tuttavia essere limitato per ragioni

di utilità economico-sociale (sentenze n. 268 del 1994; n. 241 del

1990; n. 159 del 1988).

Nella specie, l'attribuzione alla pubblica amministrazione del

potere di definire in via equitativa i rapporti obbligatori derivanti

dai contratti di appalto e di gestione del servizio di riscossione

delle imposte di consumo appare giustificata dal fatto che tali

contratti sono cessati, alla data del 1° gennaio 1973, in conseguenza

e per effetto della abolizione delle imposte oggetto del servizio

(art. 1 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 649). La sollecita definizione

dei rapporti in questione, alla stregua di criteri uniformi per tutto

il territorio nazionale, che tengano altresì conto - in via appunto

equitativa - della peculiarità della intervenuta causa di cessazione

degli appalti, rappresenta all'evidenza una di quelle ragioni di

utilità sociale sufficienti a legittimare le deroghe alla

autoregolamentazione privata denunciate dal rimettente.

7. - Manifestamente infondata appare da ultimo la censura

riferita all'art. 42 Cost.

Il parametro evocato riguarda, infatti, esclusivamente la tutela

della proprietà privata e non può essere utilmente riferito

all'ipotetico sacrificio di diritti obbligatori come quelli oggetto

del presente giudizio.