Sentenza n. 71/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 270

R.D.23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento per l'amministrazione del

patrimonio e per la contabilità generale dello Stato) e dell'art. 429

cod. proc. civ., nel testo modificato dalla legge 11 agosto 1973, n.

533, promossi con le seguenti ordinanze:

1. - Ordinanza emessa il 28 maggio 1975 dalla Corte di appello di

Caltanissetta nel procedimento civile vertente tra Salerno Rosolino ed

il Comune di Caltanissetta, iscritta al n. 350 del registro ordinanze

1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 268 del

1975;

2. - Ordinanza emessa il 23 luglio 1976 dal Tribunale di Catania

nel procedimento civile vertente tra l'Assessorato Regionale

dell'Agricoltura e delle Foreste della Sicilia e Di Marzo Nicolò,

iscritta al n. 707 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17 del 1977;

3. - Ordinanza emessa il 20 dicembre 1976 dal Pretore di Palmi nel

procedimento civile vertente tra Arduca Antonino ed altri e l'Ospedale

Civile di Palmi, iscritta al n. 111 del registro ordinanze 1977 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 107 del 1977.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1980 il Giudice

relatore Antonio La Pergola;

udito l'avvocato dello Stato Giuseppe Angelini Rota, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 28 maggio 1975 nel procedimento di

lavoro vertente fra il Comune di Caltanissetta e tale Salerno

Rosolino, la Corte di appello di Caltanissetta ha denunziato come

costituzionalmente illegittimo, in quanto rilevante ai fini del

decidere, il corpo di norme contenute nel Regolamento di contabilità

generale dello Stato (R.D. 23 maggio 1924, n. 827) e in particolare

l'art. 270 censurando d'altra parte la mancata estensione alla specie

delle disposizioni introdotte nel c.p.c. con la legge 11 agosto 1973,

n. 533, e in particolare l'art. 429, terzo comma, c.p.c., nel nuovo

testo.

Ai sensi, appunto, della norma per ultimo citata il Salerno aveva

chiesto alla Corte di appello la rivalutazione monetaria del credito

da lui vantato nei confronti del Comune, già accertato con sentenza

non definitiva dello stesso giudice a quo. L'ente convenuto aveva

opposto, ex art. 270 del citato Regolamento di contabilità,

l'infondatezza della pretesa, deducendo che i crediti pecuniari nei

confronti dello Stato e degli enti pubblici non economici diventano

liquidi ed esigibili solo con l'emissione del relativo titolo di spesa

da parte dell'amministrazione: prima di quel momento non vi sarebbe

mora dell'ente debitore né dunque obbligo di corrispondere gli

interessi, restando con ciò esclusa ogni possibilità di

rivalutazione monetaria del credito. Tale principio, si soggiunge, non

trova applicazione nel solo caso in cui il debito dell'amministrazione

sia stato accertato con sentenza passata in giudicato, e così non

possa più contestarsi che il credito della controparte sia certo,

liquido ed esigibile. Dove invece, esso si applica - e così nel

nostro caso - si avrebbe la violazione di più di un precetto della

Carta fondamentale: in primo luogo, dell'art. 3. La norma che abilita

lo Stato o l'ente pubblico non economico a scegliere, liberamente e

senza controllo, il momento in cui il proprio credito pecuniario è

reso liquido ed esigibile, deroga, si dice, all'art. 1282 del c.c., in

forza del quale il credito liquido ed esigibile di una somma di denaro

produce interessi di pieno diritto. Ora, siffatta deroga, fondata

esclusivamente sulla qualità del debitore, implicherebbe una

ingiustificata disparità di trattamento dei creditori, secondo che il

loro rapporto intercorra con lo Stato, o con gli enti pubblici

previsti da detto Regolamento di contabilità, ovvero intercorra con

altri enti o soggetti. Quando, poi, si tratti di crediti di lavoro,

oltre alla denunziata disuguaglianza di disciplina, verrebbe in

rilievo l'inosservanza degli artt. 35 e 36 Cost. Si assume infatti che

siano inestensibili alla specie le garanzie di ordine sostanziale e

processuale introdotte con la legge n. 533 del 1973 a favore dei

dipendenti di persona giuridica o fisica diversa dallo Stato o dagli

enti pubblici non economici. Anche per questa considerazione, dunque,

si imporrebbe il diniego degli interessi corrispettivi e della

rivalutazione monetaria dei crediti di lavoro, con il risultato di

privare i dipendenti dello Stato e degli anzidetti enti pubblici non

economici della giusta retribuzione, loro costituzionalmente

garantita. All'ente debitore sarebbe d'altra parte concesso il

vantaggio di fruire ingiustificatamente della somma di denaro dovuta

al creditore, spesso per lungo tempo e senza spese, e di assolvere poi

i propri debiti con moneta che ha valore svilito.

L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del

Presidente del Consiglio, deduce che il citato Regolamento di

contabilità, nel disciplinare compiutamente l'ordinazione ed

erogazione della spesa pubblica deroga legittimamente il regime del

codice civile, come è posto non solo dal citato art. 1282 ma anche

dall'art. 1224, ai sensi del quale "nelle obbligazioni che hanno per

oggetto una somma di denaro sono dovuti dal giorno della mora gli

interessi legali". La normativa censurata, si soggiunge, come vincola

l'ente pubblico all'osservanza di un certo procedimento, così non

può non vincolare i creditori dell'ente medesimo; essa diverge,

certo, dalle regole che governano i rapporti scaturenti dall'autonomia

privata ma non costituisce per questo alcuna prerogativa od esenzione

soggettiva dell'ente pubblico dai normali obblighi gravanti sul

debitore, che risponde alla oggettiva necessità di regolare

l'attività svolta dall'ente pubblico nell'interesse della

collettività, ed in conformità del principio, sancito dall'art. 97

della Carta fondamentale, del buon andamento della pubblica

amministrazione. Il Regolamento di contabilità - viene anzi dedotto -

non allarga, bensì limita l'autonomia degli enti pubblici, in guisa

da ridurre il rapporto obbligatorio sotto la disciplina alla quale

ente pubblico e soggetto privato soggiacciono ad egual titolo. La

deroga dai principi del codice civile, che discende dalla normazione

censurata, troverebbe allora un'idonea giustificazione costituzionale

proprio nell'adempimento del richiamato precetto dell'art. 97. Ne

seguirebbe che non sussiste la lamentata violazione del canone di

eguaglianza; e d'altra parte non sarebbero nemmeno offesi gli artt.

35 e 36 Cost., che tutelano il lavoro e il diritto alla giusta

retribuzione. Le norme impugnate, si assume, incidono sui sottostanti

rapporti solo relativamente a situazioni accessorie e sono in

definitiva volte a garantire l'adempimento del debito da parte

dell'ente pubblico; e così si conclude che la posizione del creditore,

tanto più dove questi è lavoratore subordinato, non è vulnerata,

sibbene sostanzialmente rafforzata.

2. - Con ordinanza emessa il 20 dicembre del 1976 il Pretore di

Palmi, quale giudice del lavoro, nel procedimento civile vertente tra

Arduca Antonino ed altri e l'ospedale civile di Palmi, sollevava,

ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, questione di

legittimità costituzionale:

a) dell'art.429, terzo comma, codice di procedura civile, nella

parte in cui la norma censurata non deroga, per i crediti di lavoro,

al principio stabilito dall'art. 270 R.D. 23 maggio 1924, n. 827

(erroneamente indicato come R.D. n. 747 del 1923), e non consente

pertanto la rivalutazione monetaria di detti crediti dal giorno della

maturazione del relativo diritto;

b) dello stesso articolo 270 del R.D. 827 del 1924.

Ottanta dipendenti avevano adito il giudice a quo perché

l'ospedale civile di Palmi venisse condannato al pagamento delle somme

loro dovute a titolo di retribuzione, e già liquidate

dall'amministrazione. Essi chiedevano, peraltro, la condanna al

pagamento degli interessi legali e al risarcimento del danno derivante

dalla svalutazione monetaria.

L'ospedale eccepiva, in rito, il difetto di giurisdizione del

giudice ordinario e, nel merito, opponeva che gli interessi richiesti,

se configurati come corrispettivi, non dovevano ritenersi dovuti per

la mancata emissione del relativo ordine di pagamento, e se invece

configurati come moratori, dovevano ritenersi decorsi dalla data di

ciascuna delibera di liquidazione, invece che dal dies a quo indicato

dagli attori; opponeva, inoltre, la impossibilità di applicare ai

rapporti di lavoro aventi per parti gli enti pubblici non economici il

disposto dell'art. 429 c.p.c., terzo comma, nuovo testo, che concerne

la rivalutazione dei crediti. Il Pretore di Palmi riteneva con

sentenza non definitiva la propria giurisdizione, trattandosi nella

specie di crediti di lavoro già riconosciuti dall'amministrazione, e

tuttavia condannava l'ospedale al pagamento del solo credito

principale. Si deduce infatti nell'ordinanza di rinvio che il citato

art. 429, terzo comma, c.p.c., risulta, in forza dell'art. 409, nuovo

testo, c.p.c., inapplicabile alle controversie devolute in via

generale al giudice amministrativo, nulla importando che in deroga a

tale regola sussista nella specie la competenza del giudice ordinario.

Inoltre, l'art. 270 del R.D. n. 827 del 1924, come è inteso dalla

prevalente giurisprudenza, stabilirebbe che i debiti della pubblica

amministrazione - e, così, secondo il Consiglio di Stato, degli enti

pubblici ospedalieri - diventano esigibili solo dopo l'emissione del

mandato di pagamento con la conseguenza di precludere la

rivalutabilità dei crediti verso l'ente debitore.

Vero è - osserva il giudice a quo - che qui vengono in

considerazione interessi moratori, mentre la giurisprudenza del

Consiglio di Stato avrebbe accolto la suddetta interpretazione

dell'art. 270 del Regolamento di contabilità con riferimento agli

interessi corrispettivi. Ma non è men vero che altra giurisprudenza

vorrebbe estendere il principio in questione agli interessi moratori;

e del resto, la stessa distinzione tra interessi corrispettivi e

moratori sarebbe ormai revocata in dubbio dalla migliore dottrina,

dovendosi ravvisare una funzione risarcitoria anche negli interessi

corrispettivi. A parte ciò, l'art. 270 del Regolamento di

contabilità derogherebbe al principio sancito nell'art. 1219, Cpv. n.

3, del codice civile, ai sensi del quale la costituzione in mora non

è necessaria quando è scaduto il termine per l'adempimento

dell'obbligazione. Il Pretore di Palmi denunzia quindi, in riferimento

agli artt. 3, 35 e 36 Cost., un'ingiustificata disparità di

trattamento a carico dei lavoratori dipendenti dallo Stato e dagli

anzidetti enti pubblici. La deroga agli artt. 1219 e 1282 c.c.,

disposta esclusivamente in considerazione della qualità del

debitore, implicherebbe, si deduce, un'illegittima discriminazione tra

i creditori, secondo che il loro rapporto intercorra con enti soggetti

alla disciplina di cui all'art. 270 del decreto n. 827 del 1924, o

viceversa intercorra con altri soggetti, e la discriminazione sarebbe

poi tanto più grave ed evidente in quanto essa afferisce a crediti di

lavoro. Nell'atto di intervento l'Avvocatura dello Stato richiama le

deduzioni esposte in riferimento alla medesima questione, sollevata

dalla Corte d'appello di Caltanissetta.

3. - Il Tribunale di Catania, con ordinanza emessa il 23 luglio

1976, nel procedimento civile vertente tra l'Assessorato Regionale

dell'Agricoltura e Foreste e Di Marzo Nicolò, si è posto d'ufficio il

problema della legittimità costituzionale dell'art. 270 del

Regolamento di contabilità generale dello Stato, approvato con R.D.

23 maggio 1924, n. 827. Tale norma prescrive che le spese dello Stato

(e dell'ente pubblico non economico) passino attraverso distinte e

successive fasi: impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento. Il

procedimento così configurato, prosegue il giudice a quo, si conclude

con l'emissione del titolo di spesa, spesso a notevole distanza di

tempo dall'ordinazione. La normativa testé descritta divergerebbe dal

principio sancito nell'art. 1282 del codice civile, essendo

giurisprudenza pacifica che gli interessi moratori decorrano a favore

dei creditori della P.A. solo dall'emissione del mandato di pagamento.

La questione sarebbe ictu oculi rilevante. Nel caso sottoposto

all'esame del Tribunale di Catania vengono infatti in considerazione

interessi maturati sul canone locatizio dovuto al Di Marzo

dall'Assessorato appellante, a far tempo dalla scadenza e fino al

giorno del pagamento del canone stesso; interessi moratori, dunque,

che la P.A. dovrebbe corrispondere se il citato art. 270 fosse

dichiarato incostituzionale, e non nella ipotesi opposta.

Si deduce, poi, che la normativa censurata confligga con i seguenti

precetti della Costituzione:

a) l'art. 3, per la illegittima situazione di privilegio riservata

alla P.A. - arbitra di effettuare il pagamento "in esito alla

situazione generale di cassa e alla effettiva disponibilità di fondi"

- rispetto ai creditori privati. Siffatta deroga del comune regime

degli interessi sarebbe ingiustificata nel nostro caso, in cui viene

in rilievo un rapporto costituito jure privatorum. La natura del

diritto di credito non muta, si deduce, per il fatto che debitore sia

un ente pubblico, invece che un soggetto privato, ed esige

quell'eguaglianza di trattamento, della quale si denunzia la

violazione.

b) Gli artt. 24 e 113. Al privato spetterebbe un diritto perfetto,

e tuttavia privo di tutela, in quanto esigibile solo con l'emissione

del mandato di pagamento. Poiché non si può escludere l'eventualità

che la P.A. manchi addirittura di emettere il mandato, si

subordinerebbe per questa via la realizzazione del diritto del privato

ad una condizione sospensiva, che si atteggia come meramente

potestativa. In ogni caso, al creditore sarebbe precluso di agire in

executivis, finché il suo diritto rimanga inesigibile secondo la

censurata norma di contabilità. La tutela della situazione giuridica,

pienamente garantita al creditore dagli invocati precetti

costituzionali, verrebbe così esclusa nel processo di esecuzione e

"di fatto vanificata".

c) L'art. 97. L'osservanza del principio di buon andamento e di

imparzialità dell'amministrazione, sancito in detto articolo della

Carta fondamentale, sarebbe compromessa dal ritardo nel pagamento da

parte degli enti pubblici e per converso garantita se la P.A. fosse

tenuta a corrispondere gli interessi moratori, giacché, in questo

caso, l'ente pubblico sarebbe indotto ad adempiere puntualmente i

propri debiti.

Si osserva, infine, che il Regolamento di contabilità non è atto

amministrativo, ma atto avente forza di legge. In particolare, si

annette all'art. 270, che forma oggetto di specifica impugnazione,

l'efficacia, caratteristica della norma speciale, di regolare il

presente caso in deroga al generale disposto dell'art. 1282 del codice

civile. Spetterebbe, quindi, alla Corte di conoscere della questione

di costituzionalità che concerne la norma impugnata; al giudice a quo

sarebbe solo concesso di delibarne, per parte sua, la rilevanza e la

non manifesta infondatezza.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per

dedurre l'infondatezza della questione. Nell'atto di intervento si

svolgono le stesse deduzioni sopra riferite con riferimento alle altre

ordinanze di rimessione. Si aggiunge poi che non sussiste il preteso

contrasto con gli artt. 24 e 113 della Costituzione. Nella specie,

assume l'Avvocatura, non si tratta di una norma processuale che limiti

il diritto di difesa o di azione bensì di una norma sostanziale, che

afferisce al contenuto del singolo diritto, regolarmente assistito, in

tali limiti di sostanza, "dalle normali garanzie giurisdizionali".

Il procedimento discusso all'udienza del 13 febbraio 1980 veniva

rinviato a nuovo ruolo con ordinanza n. 145 del 1980 e ridiscusso

all'udienza del 10 dicembre 1980. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi con le ordinanze in epigrafe possono, data

la sostanziale identità della questione, essere riuniti e decisi con

unica sentenza.

2. - Viene sotto vario riguardo dedotta la illegittimità

costituzionale dell'art. 429, terzo comma, nuovo testo, del codice di

procedura civile nonché dell'art. 270 R.D. 23 maggio 1924, n. 827

(Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la

contabilità generale dello Stato). La prima delle citate disposizioni

è impugnata dalla Corte di appello di Caltanissetta e dal Pretore di

Palmi; la seconda, oltre che dai suddetti giudici, dal Tribunale di

Catania. La questione è così prospettata alla Corte:

a) l'art. 429, terzo comma, c.p.c., censurato in riferimento agli

artt. 3, 35, primo comma, e 36 Cost., dispone: "il giudice, quando

pronuncia sentenza di condanna al pagamento di somme di denaro per

crediti di lavoro, deve determinare, oltre agli interessi nella misura

legale, il maggior danno eventualmente subito dal lavoratore per la

diminuzione di valore del suo credito condannando al pagamento della

somma relativa con decorrenza dal giorno della maturazione del

diritto". La lesione dei suddetti precetti costituzionali sussisterebbe

in quanto si assume, per un duplice ordine di considerazioni, che la

disposizione in esame sia inestensibile alla specie. Si deduce, per un

verso, che le controversie dalle quali trae origine il presente

giudizio riguardino crediti di lavoro nei confronti di enti pubblici: i

quali ultimi sono, in virtù delle espresse statuizioni dell'art. 409,

cpv. nn. 4 e 5, del codice di procedura civile, sottratti all'intera

disciplina delle controversie individuali di lavoro in detto codice

introdotta con legge 11 agosto 1973, n. 533, e così anche al disposto

dell'art. 429 c.p.c. Per altro verso, l'estensione al caso in esame

della norma or ora citata sarebbe preclusa ex art. 270 del Regolamento

di contabilità generale dello Stato. Quest'ultima disposizione, che

prevede distinte e successive fasi del procedimento di ordinazione ed

erogazione della spesa pubblica, sarebbe intesa dalla prevalente

giurisprudenza nel senso che il debito della pubblica amministrazione

diviene esigibile solo con l'emissione del mandato di pagamento, al

termine dell'anzidetta serie procedimentale. Si assume dunque che, tale

essendo la norma regolatrice della specie, nessun limite sia posto alla

sua applicazione dall'art. 429, terzo comma, c.p.c. La censurata

disposizione del Regolamento di contabilità derogherebbe, d'altra

parte, alla disciplina dettata dal codice civile con riguardo agli

interessi nelle obbligazioni pecuniarie (art. 1282, primo comma) e

alla costituzione del debitore in mora (art. 1219 cpv. n. 3). Con ciò

resterebbe escluso che l'ente pubblico sia tenuto alla corresponsione

degli interessi moratori e del maggior danno derivante al creditore

dalla svalutazione monetaria; l'ente pubblico sarebbe allora assistito

dall'ingiustificato privilegio di determinare discrezionalmente il

momento in cui rendere esigibile il proprio debito: ne discenderebbe

la denunziata disparità di trattamento tra la pubblica amministrazione

e gli altri debitori e, correlativamente, un'illegittima

discriminazione tra i titolari dei crediti di lavoro, secondo se il

loro rapporto intercorra con lo Stato (comunque, con un ente pubblico a

cui si applichi il Regolamento di contabilità) o invece con diverso

soggetto. Di qui l'ulteriore conseguenza che - trattandosi nel nostro

caso di crediti vantati da dipendenti di enti pubblici -

risulterebbero lesi i principi stabiliti negli artt. 35 e 36 Cost. a

tutela del lavoro e della giusta retribuzione dei lavoratori.

b) Forma oggetto del giudizio promosso dal Tribunale di Catania il

solo art. 270 del Regolamento di contabilità. La specie sottoposta

all'esame di quel giudice riguarda, infatti, un rapporto di locazione

fra l'Assessorato Regionale dell'Agricoltura e foreste e un privato.

La disposizione che si censura precluderebbe, com'è interpretata

dalla giurisprudenza, l'insorgenza della mora, e il conseguente

riconoscimento degli interessi maturati sul canone locatizio dal

giorno della scadenza a quello in cui l'Assessorato appellante ha

provveduto a effettuare il pagamento. Fin qui la questione è

proposta, al pari che nelle altre ordinanze di rinvio, in relazione al

principio costituzionale di eguaglianza. Si denunzia altresì la

violazione degli artt. 24 e 113 Cost., deducendo che, se alla pubblica

amministrazione spetta di stabilire discrezionalmente quando - o

addirittura se - emettere il titolo di spesa, si viene a vanificare

quella tutela, della quale dovrebbe invece godere il pieno e perfetto

diritto soggettivo del creditore. Si lamenta, infine, che la

denunziata deroga delle norme relative alla corresponsione degli

interessi moratori pregiudichi il puntuale adempimento degli obblighi

pecuniari da parte degli enti pubblici ai quali si applica il

Regolamento di contabilità, e vulneri per questo verso il principio,

consacrato nell'art. 97 Cost., del buon andamento della pubblica

amministrazione.

3. - Giova alla corretta disamina del presente caso fermare

anzitutto l'attenzione sulla censura che concerne l'articolo 429,

terzo comma, c.p.c. Come risulta dal dispositivo dell'ordinanza di

remissione del Pretore di Palmi, detta disposizione è denunziata in

quanto essa non derogherebbe al principio sopra richiamato, che si

assume sancito nell'art. 270 del Regolamento di contabilità, con la

conseguenza di impedire, riguardo ai dipendenti dello Stato e degli

enti pubblici non economici, la decorrenza degli interessi e la

rivalutazione degli stessi crediti dal giorno della maturazione del

diritto. Ora, se da un canto l'art. 429, terzo comma, c.p.c. è

impugnato, nei termini testé riferiti, in relazione all'art. 270 del

Regolamento di contabilità, dall'altro si deduce - dallo stesso

Pretore di Palmi, e con un'autonoma ed ulteriore censura - anche

l'illegittimità costituzionale di quest'ultima disposizione.

Il punto esige un cenno di chiarimento. L'art. 429 c.p.c. potrebbe

derogare alla citata disposizione, e comunque al regime della

contabilità pubblica - sul presupposto, è appena il caso di

avvertire, che si tratti di norme incidenti sulla disciplina dei

rapporti di lavoro dei dipendenti dello Stato e degli enti pubblici

non economici - solo se tali rapporti ricadessero sotto la sua

previsione: laddove si assume dal Pretore di Palmi (e, analogamente

dalla Corte d'appello di Caltanissetta) che essi ne rimangono

necessariamente esclusi. La lesione del principio di eguaglianza -

asserita in base alla discriminazione che opererebbe nel trattamento

dei crediti di lavoro - viene così a prospettarsi sul semplice

assunto che l'art. 429, terzo comma, c.p.c. sia inestensibile al caso

di specie: indipendentemente, dunque, dalla dedotta

incostituzionalità dell'art. 270 del Regolamento di contabilità. Ma

va subito osservato che, sotto il profilo ora in esame, la questione

non è fondata. In questo senso la Corte si è già pronunciata

(sentenza n. 43 del 1977) in altro giudizio, in cui la stessa

disposizione dell'art. 429, terzo comma, veniva denunziata, sempre in

riferimento all'art. 3 Cost., sostanzialmente per i motivi qui in

esame: "Le ragioni giustificatrici della norma in questione" - è

detto nella pronunzia testé citata, e va ora ripetuto - "non rilevano

negli stessi termini modi e misura in cui ricorrono per gli enti

pubblici economici. Ciò basta per constatare che le situazioni poste

a raffronto sono diverse e che quindi non sussiste l'assunta

illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui prevede

la disciplina sopradetta solo per i dipendenti di cui all'art. 409

del codice di procedura civile". Ciò detto si deve escludere anche la

lamentata violazione degli artt. 35 e 36 Cost., dedotta sull'assunto,

di cui si è appena veduta l'infondatezza, che la mancata estensione

al nostro caso dell'art. 429, terzo comma, c.p.c. abbia offeso il

principio costituzionale di eguaglianza.

4. - Resta da considerare la denunzia dell'art. 270 del Regolamento

di contabilità. Nell'ordinanza di rinvio emessa dal Tribunale di

Catania si afferma - e nelle altre due evidentemente si presuppone -

che tale Regolamento sia atto dotato della forza di legge, quindi

impugnabile in questa sede.

La Corte è di contrario avviso. Il Regolamento è posto con regio

decreto in conformità della norma di legge che ne costituisce il

fondamento, l'art. 88 del R.D. 18 novembre 1923, n.2440. Quest'ultimo

atto legislativo è, a sua volta, un decreto emesso in virtù della

delega concessa al governo con legge 3 dicembre 1922, n. 1601

("Delegazione di pieni poteri al Governo del re per il riordinamento

del sistema tributario e della pubblica amministrazione"). L'atto in

cui è contenuta la norma censurata soddisfa, fuor di dubbio, i

requisiti prescritti per la formazione dei regolamenti dalla legge che

governava la materia: precisamente, il decreto emana, come doveva, dal

re, in forza della menzionata delega, che esso espressamente richiama,

e su proposta del Ministro delle finanze, sentiti il Consiglio dei

ministri, la Corte dei conti e il Consiglio di Stato. La compresenza

nella specie di questi elementi formali consente quindi di stabilire -

in via di esclusione, e alla stregua dei criteri predeterminati dalle

norme vigenti - che l'atto in esame non poteva avere base diversa

dalla potestà regolamentare, qui appositamente attribuita al governo.

Tale risultato s'impone, del resto, anche in considerazione di

precedenti pronunzie rese in analoghi casi dalla Corte, e specialmente

di quel che si è affermato con sentenza n. 118 del 1968: "In presenza

di una qualificazione data dalla legge, nel senso che il governo era

legittimato ad emanare un regolamento, è necessario che concorrano

elementi obiettivi, certi ed inequivoci per dimostrare che, al

contrario, si trattava di una vera e propria delega legislativa: il

che è da affermarsi specialmente in riferimento ad un ordinamento

nel quale, a differenza di quello attuale, la diversa forza degli atti

normativi non dava luogo ad una semplice ripartizione fra organi

diversi della competenza a sindacarne i vizi sostanziali, ma era

rilevante al fine della configurabilità stessa di un controllo

giurisdizionale, notoriamente escluso per gli atti legislativi". Si

deve aggiungere che la qualificazione dell'atto come regolamento,

privo del valore della legge, è nella specie pienamente suffragata

anche dal preciso tenore della norma (il citato art. 88 del R.D. n.

2440 del 1923), dalla quale esso trae fondamento. Il governo veniva

abilitato, nelle forme sopra viste, soltanto "a modificare le norme

regolamentari vigenti per l'amministrazione del patrimonio e per la

contabilità generale dello Stato, con facoltà di emanare ogni altra

disposizione di complemento, di coordinamento e di attuazione". Si

voleva dunque circoscrivere l'esercizio della potestà regolamentare

rigorosamente nei limiti di una normazione secondaria e complementare

rispetto alla legge. Nel caso in esame, infatti, il regolamento è

subordinato allo stesso atto legislativo abilitante, che appresta, dal

canto suo, un'organica disciplina della contabilità generale dello

Stato.

Non varrebbe, d'altra parte, nemmeno osservare che la norma

impugnata è stata costantemente considerata, nel diritto vivente ad

opera della giurisprudenza, come un precetto idoneo a derogare, quando

si tratti di debiti pecuniari dello Stato e degli anzidetti altri enti

pubblici, il regime posto nel codice civile in tema di interessi

moratori. A tacer d'altro, qui soccorre il rilievo che la Corte di

cassazione ha con varie decisioni ultimamente negato il fondamento di

una simile deroga: nel prospettare la presente questione si sarebbe,

quindi, in ogni caso denunziata una norma, ormai spoglia del contenuto

o dell'efficacia precettiva, che si vorrebbero far scaturire

dall'interpretazione giurisprudenziale. Siamo invece, e sicuramente,

di fronte ad una disposizione, la quale, comunque interpretata, è

pur sempre prodotta mediante atto regolamentare: e con questa fonte

non possono crearsi norme provviste dello stesso valore della legge.

Nessun rilievo ha, infine, la circostanza che nelle ordinanze di

rinvio si fa riferimento non solo all'art. 270 del Regolamento di

contabilità, ma al contesto, o al sistema, della disciplina in cui

figura questa singola disposizione, per dedurne - oltre, o piuttosto,

che una norma - un qualche principio. sul quale possa esercitarsi il

sindacato della Corte. Con ciò non si è, invero, ancora dimostrato

che il corpo normativo dal quale un tale principio, andrebbe enucleato

trascende la sfera del regolamento; né, dunque, si è dimostrato che

la disposizione oggetto di puntuale censura trova nell'ordine delle

fonti idonea e sicura collocazione sul piano della legge formale, o di

altro atto a questa equiparato. Il che, in conclusione, comprova

l'inammissibilità della questione.