Sentenza n. 74/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e

93 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Testo unico delle disposizioni

legislative in materia postale, di bancoposta e di

telecomunicazioni), promosso con ordinanza emessa il 9 maggio 1991

dal Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra s.p.a.

Sapri Broker di Assicurazioni e Amministrazione delle poste e

telecomunicazioni iscritta al n. 622 del registro ordinanze 1991 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima

serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 gennaio 1992 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di responsabilità civile promosso

dalla s.p.a. Sapri Broker di Assicurazioni contro l'Amministrazione

delle poste per il mancato recapito di una lettera raccomandata

contenente un assegno non trasferibile di lire 19.042.600,

imputabile, secondo l'assunto di parte attrice, a un fatto criminoso

commesso da un dipendente della convenuta, il Tribunale di Roma, con

ordinanza del 9 maggio 1991, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973,

n. 156 (c.d. codice postale), "nella parte in cui limitano a dieci

volte l'ammontare dei diritti di raccomandazione l'indennizzo dovuto

dalle Poste nel caso di perdita totale di lettera raccomandata".

L'assegno accluso alla lettera raccomandata è stato incassato da un

terzo, previa alterazione del nome della società prenditrice.

Ad avviso del giudice remittente la detta limitazione di

responsabilità contrasta: a) con l'art. 43 Cost., che impone la

conformazione dei rapporti con gli utenti come rapporti contrattuali,

fondamentalmente soggetti al regime del diritto privato; b) con

l'art. 3 Cost., sia sotto il profilo del principio di eguaglianza

delle parti del contratto, sia sotto il profilo della disparità di

trattamento che il sistema attuale, in seguito alla sentenza di

questa Corte n. 303 del 1988, sembra riservare alla Banca d'Italia da

un lato e agli altri mittenti di lettere raccomandate dall'altro; c)

con gli artt. 28 e 113 Cost., in quanto è stabilita dalle norme

impugnate senza distinguere a seconda che la perdita della lettera

raccomandata sia dipesa da fatti di disservizio o da sottrazione

dolosa da parte di dipendenti dell'Amministrazione, escludendo anche

nel secondo caso ogni responsabilità della medesima oltre il limite

dell'indennizzo previsto, in molti casi irrisorio.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'interveniente osserva che l'entità dell'indennizzo per perdita

di lettere raccomandate è in funzione del costo del servizio. Se

l'utente non vuole correre il rischio del risarcimento limitato a un

modesto indennizzo, può scegliere, mediante pagamento di un

corrispettivo adeguato, la forma dell'"assicurazione", che gli

garantisce l'integrità del contenuto della corrispondenza rendendo

responsabile l'Amministrazione nella misura del valore dichiarato.

Il richiamo dell'art. 43 Cost. è inconsistente perché la natura

contrattuale dei rapporti relativi ai servizi pubblici non esclude la

legittimità di limitazioni di responsabilità degli enti gestori,

mentre - sempre a giudizio dell'Avvocatura - è inconferente il

richiamo all'art. 113 Cost. e privo di autonomia quello relativo

all'art. 28 Cost. Considerato in diritto

1. - Dal Tribunale di Roma è sollevata questione di legittimità

costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973,

n. 156 (c.d. codice postale), in riferimento agli artt. 3, 28, 43 e

113 della Costituzione.

La questione, non precisata nel dispositivo dell'ordinanza, deve

essere ricostruita in base alla motivazione. Nel corso di questa il

giudice remittente afferma la necessità di investire la Corte

costituzionale della questione di legittimità degli articoli sopra

citati del codice postale, "nella parte in cui limitano a dieci volte

l'ammontare dei diritti di raccomandazione l'indennizzo dovuto dalle

Poste nel caso di perdita totale di lettere raccomandate". Ma dalla

proposizione che precede tale affermazione e da quelle successive si

argomenta che la questione viene posta - se non in via esclusiva,

almeno in linea subordinata - con riguardo al caso specifico in cui

la perdita della corrispondenza raccomandata sia dovuta a sottrazione

del suo contenuto perpetrata da dipendenti dell'Amministrazione.

Questo caso, secondo l'assunto di parte attrice, si sarebbe appunto

verificato nella specie.

2. - Formulata nei termini generali sopra riferiti, la questione,

già giudicata non fondata con sentenza n. 50 del 1992 in riferimento

agli artt. 3 e 113 Cost., deve essere dichiarata manifestamente

infondata. Il Tribunale di Roma lamenta che, in seguito alla sentenza

n. 303 del 1988 la Banca d'Italia si trova ora in una posizione

ingiustificata di privilegio. Il rilievo non è esatto: anche alla

stregua della nuova disciplina della riscossione dei titoli di spesa

dello Stato, prevista dal d.P.R. 10 febbraio 1984, n. 21, la Banca

non ha mai la facoltà di scelta tra la forma dell'assicurata e la

forma della raccomandata.

Nemmeno giova l'ulteriore richiamo dell'art. 43 Cost. Questa norma

non impedisce che il rapporto contrattuale dell'utente con

l'Amministrazione postale sia assoggettato a una disciplina speciale

della responsabilità del gestore del servizio ispirata a criteri

più restrittivi di quella generale del codice civile, in rapporto

alla complessità tecnica della gestione e all'esigenza di

contenimento dei costi (sent. n. 1104 del 1988). In sé considerata,

la somma-limite del risarcimento in caso di perdita di una lettera

raccomandata è esigua, ma si giustifica in correlazione al basso

prezzo del servizio.

3. - In riferimento all'art. 28 Cost. il giudice a quo si duole

della mancata distinzione, nelle disposizioni impugnate, tra perdita

di lettere raccomandate cagionata da anomalie del servizio e perdita

causata da sottrazione dolosa ad opera di dipendenti

dell'Amministrazione postale. Sotto questo limitato profilo e in

riferimento anche al principio di razionalità di cui all'art. 3

Cost., la questione è fondata.

Il rinvio operato dall'art. 28 Cost. concerne le leggi regolatrici

della responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici verso i

terzi danneggiati, alla quale viene poi riferita la responsabilità

concorrente dello Stato o dell'ente pubblico. Nell'ambito dei

rapporti contrattuali la norma costituzionale non esclude la

possibilità di leggi restrittive di tale responsabilità

concorrente, anche in deroga al limite dell'art. 1229 cod. civ. Ma in

questi casi l'art. 28 Cost. conserva valore di principio, in

riferimento al quale le accennate leggi restrittive devono

giustificarsi secondo il canone della razionalità.

4. - Come già si è rammentato, la restrizione della

responsabilità dell'Amministrazione in caso di perdita totale di

corrispondenze raccomandate si giustifica, in generale, in

correlazione al basso costo del servizio, imposto dall'esigenza di

fornire alla popolazione un agevole mezzo di prova della spedizione e

dell'arrivo a destinazione di una comunicazione epistolare o di carte

manoscritte o stampate. La legge (art. 83 del t.u. citato) non vieta

che nel plico raccomandato siano incluse carte-valore a

legittimazione nominale (sul presupposto, in realtà sempre più

labile, della non negoziabilità di esse da parte di persone diverse

dagli intestatari), ma l'utente che si avvale di tale facoltà lo fa

a suo rischio e pericolo, perché la funzione di trasporto di carte-valore, comprese quelle non colpite dal divieto dell'art. 83, esula

da questa forma del servizio postale, e quindi non può tradursi nel

contenuto dell'obbligazione assunta dal vettore e della

corrispondente responsabilità per l'adempimento.

La ratio ora individuata vale però a giustificare l'esclusione

del risarcimento dei danni, oltre la misura dell'indennità prevista

dall'art. 48 del codice postale, solo nei casi in cui la perdita

della lettera raccomandata, per ipotesi contenente titoli di credito

all'ordine o nominativi, sia causata da fatti di disservizio dovuti a

inefficienze organizzative o gestionali oppure a colpa, anche grave,

di singoli dipendenti. È fuori dalla sua portata il caso di illecito

impossessamento del contenuto della corrispondenza operato da agenti

del servizio postale al fine di trarne profitto per sé o altri. Alla

stregua della razionalità pratica, matrice dell'equità, è

manifestamente contraddittorio consentire l'inclusione nelle

corrispondenze raccomandate di titoli all'ordine o nominativi

addossando tuttavia all'utente anche il rischio di questo caso.

L'obbligazione di trasporto e consegna al destinatario del plico

raccomandato rimane qui inadempiuta non a causa di un'anomalia del

servizio, che ha inciso nell'attività di adempimento (cioè per

perdita o distruzione della corrispondenza dovute a negligenza di

addetti al servizio o a difetti delle macchine di raccolta e di

selezione), bensì a causa dell'appropriazione del contenuto del

plico da parte di dipendenti del gestore, in violazione non solo

della legge penale, ma altresì dell'obbligo specifico di evitare

nell'esecuzione del contratto comportamenti pregiudizievoli alla

persona o ai beni del creditore: obbligo pure derivante dal contratto

in virtù della regola di correttezza sancita dall'art. 1175

cod.civ., e in ordine al quale il debitore risponde anche del fatto

dei suoi ausiliari (art. 1228 cod. civ.).

Per stabilire l'imputabilità dell'illecito all'Amministrazione,

ai fini della sussunzione sotto la fattispecie dell'art. 28 Cost., è

sufficiente il nesso di occasionalità necessaria con l'attività di

esecuzione del contratto, non essendo applicabile nel campo della

responsabilità contrattuale il requisito di imputazione dei fatti

illeciti extracontrattuali, per cui le attività materiali e

giuridiche dei pubblici dipendenti non sono riferibili

all'Amministrazione se dettate da un fine egoistico, estraneo agli

scopi istituzionali dell'ente (cfr. Cass. n. 3612 del 1979).

Trattandosi di violazione di un obbligo ex contractu (obbligo

accessorio di rispetto e di salvaguardia della persona e delle cose

della controparte) non correlato con la controprestazione

dell'utente, l'esonero dell'Amministrazione da responsabilità per un

congruo risarcimento deroga senza giustificazione al principio della

responsabilità concorrente dell'ente sancito dall'art. 28 Cost., e

pertanto deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.