Sentenza n. 1/1978

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 20

dicembre 1973, n. 831 e degli artt. 7 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214

e 13, secondo comma, legge 20 dicembre 1961, n. 1345 (norme per

l'attribuzione delle funzioni direttive ai magistrati ordinari e ai

magistrati amministrativi), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 22 settembre 1976 dal TAR per il Lazio, sul

ricorso di Pezzana Aldo contro il Presidente del Consiglio dei

ministri, iscritta al n. 700 del registro ordinanze 1976 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4 del 5 gennaio 1977;

2) ordinanza emessa il 27 ottobre 1976 dal TAR per il Lazio, sul

ricorso di Tomasicchio Tommaso, iscritta al n. 23 del registro

ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 59 del 2 marzo 1977;

3) ordinanza emessa l'11 maggio 1977 dalla Corte dei conti -

sezione riunite - sul ricorso di Menichetti Francesco, iscritta al n.

315 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubbblica n. 193 del 15 luglio 1977.

Visti gli atti di costituzione di Pezzana Aldo, Tomasicchio

Tommaso, Menichetti Francesco, nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1977 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per Pezzana, l'avv. Rinaldo Ricci,

per Tomasicchio, l'avv. Fabio Roversi Monaco, per Menichetti e il

sostituto avvocato generale dello Stato Vito Cavalli, per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Il prof. Aldo Pezzana, consigliere di Stato, adiva il tribunale

amministrativo regionale del Lazio per sentir annullare il

provvedimento della Presidenza del Consiglio dei ministri con cui gli

era stata negata la nomina a presidente di sezione, che egli aveva

chiesto gli fosse conferita ai sensi dell'art. 16 della legge n. 831

del 1973, concernente la magistratura ordinaria, ma, a dire del

ricorrente, applicabile analogicamente anche alla magistratura

amministrativa e secondo cui, ai fini della dichiarazione di idoneità

alle funzioni direttive superiori, il Consiglio superiore della

magistratura prende in esame, entro il 31 dicembre di ogni anno, i

magistrati di Cassazione che raggiungono nell'anno stesso un'anzianità

di otto anni dalla nomina a tale categoria (e quelli che nel ruolo di

anzianità li precedono indipendentemente dall'anzianità predetta) con

la garanzia, per effetto degli artt. 17 e 18, del conseguimento degli

effetti giuridici ed economici della dichiarazione di idoneità anche a

coloro che non possono accedere alle funzioni superiori per temporaneo

difetto di vacanze. Il tribunale amministrativo, peraltro, ritenuto non

direttamente estensibile ai magistrati amministrativi il principio

posto dall'art. 16 citato, con ordinanza del 22 settembre 1976,

dichiarava la non manifesta infondatezza della questione di

illegittimità della detta legge in quanto, appunto, non essendo i

detti criteri estensibili ai magistrati del Consiglio di Stato,

contrasterebbe con gli artt. 3, 36, 100, ultimo comma, 103 e 108,

secondo comma, della Costituzione. Al riguardo il giudice a quo osserva

che il sistema legislativo riguardante lo status dei magistrati del

Consiglio di Stato, in attuazione degli articoli 100, 103 e 108 Cost.,

sarebbe sostanzialmente parallelo all'ordinamento giudiziario, mediante

l'accoglimento della garanzia della inamovibilità, l'esclusione di

vincoli di subordinazione nei confronti del potere esecutivo e

l'attribuzione di un trattamento economico identico a quello previsto

per i magistrati ordinari. In particolare, tale ultimo aspetto sarebbe

consacrato nella legge 24 maggio 1951, n. 392 (art. 12) e nelle

numerose successive disposizioni in materia, secondo cui al personale

delle magistrature amministrative si applicano le disposizioni

innovatrici con detta legge sancite in materia di trattamento economico

a favore dei magistrati ordinari. E ciò sarebbe, d'altra parte,

rispondente alla sostanziale identità della funzione giurisdizionale

delle diverse magistrature, considerate unitariamente nel titolo IV

della Costituzione.

L'inapplicabilità anche alla magistratura del Consiglio di Stato

dell'art. 16 in esame si risolverebbe, così, in una disarmonica

carenza legislativa che darebbe luogo ad una disparità di trattamento

in violazione del principio di eguaglianza, anche in contrasto evidente

col principio della proporzionalità retributiva sancito dall'art. 36

Cost. Ed al riguardo il giudice a quo ricorda la sentenza n. 219 del

1975 della Corte, che avrebbe ritenuto illegittima la differenziazione

di retribuzione fra docenti universitari e funzionari del pubblico

impiego sulla sostanziale considerazione della non diversa

qualificazione delle due categorie.

Contestualmente, verrebbero anche violati i precetti posti a

garanzia dell'indipendenza delle magistrature amministrative dagli

artt. 100, 103 e 108 Cost., garanzia della quale la rivendicata parità

retributiva con la magistratura ordinaria apparirebbe "momento

indefettibile". Lo svincolo del conseguimento del trattamento economico

superiore dall'effettiva attribuzione delle relative funzioni, pure

sancito dagli artt. 7 e 17 della legge n. 831 del 1973,

rappresenterebbe invero la concreta espressione del principio secondo

cui la progressione economica è garanzia dell'indipendenza del giudice

e come tale non va collegata allo svolgimento della carriera e

all'attribuzione di determinati compiti e funzioni.

Tali carenze assumerebbero, secondo il giudice a quo, particolare

rilievo proprio laddove lo sviluppo della carriera non risulta

interamente svincolato da provvedimenti dell'autorità amministrativa,

come appunto nei casi di nomina dei consiglieri e presidenti di sezione

del Consiglio di Stato.

L'ordinanza, debitamente notificata e comunicata, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 4 del 5 gennaio 1977.

Si è costituito in questa sede il consigliere Pezzana

(rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Sorrentino), che ha

depositato ritualmente le proprie deduzioni, con cui si associa alle

tesi svolte nell'ordinanza di rinvio.

La difesa pone in evidenza la possibilità offerta ai magistrati di

Cassazione di essere presi in considerazione per la dichiarazione di

idoneità alle funzioni superiori e quindi per la promozione anche in

soprannumero a presidente di sezione dopo otto anni dalla nomina,

esclusa invece tale possibilità dall'attuale ordinamento della

magistratura amministrativa ed in particolare da quello del Consiglio

di Stato. Con ciò, prosegue la difesa, pur dovendosi ammettere

l'esistenza di elementi di differenziazione tra le magistrature

amministrative e quella ordinaria, l'indicata diversità di disciplina

della progressione di carriera non troverebbe razionale

giustificazione, mentre dovrebbe ravvisarsi l'esigenza logica

dell'estensione del regime previsto per i magistrati ordinari anche ai

magistrati del Consiglio di Stato, per la garanzia di indipendenza, che

il quasi automatismo della progressione fornisce e per la rispondenza

dell'estensione stessa al tendenziale adeguamento dello status dei

magistrati amministrativi a quello dei magistrati ordinari, ravvisabile

nell'ordinamento che farebbe apparire come un vero e proprio privilegio

il sistema denunziato, specie ove si consideri che esso consente al

magistrato ordinario la nomina senza il conferimento delle funzioni, e

quindi il godimento dei vantaggi economici senza i relativi oneri e

responsabilità.

La difesa poi rileva che il semi-automatismo previsto dalle norme

impugnate per la promozione del consigliere a presidente di sezione,

costituirebbe una elementare cautela avvertita come necessaria

nell'attuale momento storico per assicurare la indipendenza del

giudice, e che sarebbe particolarmente opportuna per i consiglieri di

Stato, in parte di nomina governativa, per i quali assumerebbe quindi

maggior rilievo l'esigenza di promozione sottratta ad eventuali

influenze successive del governo.

Si è anche costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato ritualmente le proprie deduzioni.

L'Avvocatura osserva che lo status previsto per i magistrati del

Consiglio di Stato è retto da un ordinamento diverso da quello

previsto per i magistrati dell'ordine giudiziario, il che sarebbe

sufficiente per escludere la prospettata violazione del principio di

eguaglianza, tanto più che, mentre da un lato si presenterebbe

estremamente complesso il poter assicurare una parità di sviluppo di

carriera e di trattamento economico ai magistrati amministrativi ed a

quelli ordinari, dall'altro dovrebbe comunque riconoscersi al

legislatore una discrezionalità nel differenziare il trattamento

economico di una categoria rispetto all'altra, senza per questo violare

gli artt. 3 e 36 Cost.; aggiunge l'Avvocatura che con la citata

sentenza n. 219 del 1975 si sarebbe soltanto corretto un contingente

aspetto irrazionale dell'esercizio della discrezionalità stessa.

L'Avvocatura osserva poi che il contenuto normativo degli artt.

100, ultimo comma, 103 e 108, secondo comma, della Costituzione, di cui

il TAR del Lazio prospetta la violazione, non sarebbe strettamente

legato con il problema sollevato nel presente giudizio, perché la

esigenza di garantire l'indipendenza economica del magistrato

riguarderebbe oggetto diverso da quello dedotto in giudizio, incentrato

invece sulla mancata realizzazione del parallelismo delle carriere.

Ciò che peraltro non escluderebbe il riconoscimento sul piano

della equità della opportunità di un allineamento fra Consigliere di

Stato e consigliere di Cassazione, da realizzarsi peraltro mediante i

necessari strumenti legislativi.

Il consigliere della Corte dei conti dr. Francesco Menichetti, dopo

avere anch'egli richiesto alla Presidenza del Consiglio, con esito

negativo, la nomina a presidente di sezione in applicazione estensiva

dell'art. 16 della legge n. 831 del 1973, proponeva ricorso alle

Sezioni unite della Corte dei conti avverso il provvedimento negativo

di cui sopra, prospettando tesi sostanzialmente coincidenti con quelle

sostenute dal consigliere Pezzana nel suo ricorso al TAR del Lazio

sopra menzionato. Anche in questo caso il giudice a quo, con ordinanza

dell'11 maggio 1977, riteneva di aderire alla tesi del ricorrente

relativa alla pretesa illegittimità della citata legge in quanto non

rende applicabile ai magistrati della Corte dei conti il regime

previsto dall'art. 16 e contrasterebbe così con gli articoli 3 e 36

della Costituzione.

Le Sezioni unite della Corte dei conti hanno rilevato in

particolare che la "magistratura", la quale trova le sue garanzie

costituzionali nel titolo IV della Costituzione, sarebbe composta dai

giudici dell'ordine giudiziario, del Consiglio di Stato, dei TAR, della

Corte dei conti e dei Tribunali militari, i quali tutti

eserciterebbero, in via normale, la funzione giurisdizionale

nell'ambito delle proprie competenze, senza che dalla ripartizione

settoriale delle stesse possano trarsi conclusioni circa la natura

ordinaria o speciale della giurisdizione, che si presenterebbe come una

categoria logica e giuridica inscindibile, anche se suscettibile di

pratica articolazione in rapporto alle specifiche materie. Pertanto, la

giurisdizione amministrativa andrebbe considerata in parallelo con la

giurisdizione ordinaria e ciò, per quanto riguarda la Corte dei conti,

troverebbe particolare rispondenza nella sua giurisdizione esclusiva

nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla

legge.

Da tutto quanto premesso discenderebbe l'esigenza di unicità di

indirizzi legislativi per quanto concerne lo status dei componenti

delle varie magistrature al fine di realizzare omogeneità di norme,

soprattutto onde garantire l'indipendenza dei magistrati. Ma, mentre,

per quanto riguarda il sistema di avanzamento in carriera da magistrato

di tribunale a magistrato di appello e di cassazione e da referendario

a primo referendario ed a consigliere della Corte dei conti sarebbe

dato riscontrare un sostanziale parallelismo nei sistemi

rispettivamente previsti per la magistratura ordinaria dalla legge 25

luglio 1966, n. 570, e per la Corte dei conti dalle leggi 20 dicembre

1961, n. 1345, e 13 ottobre 1969, n. 691, tale parallelismo

scomparirebbe fra il conferimento delle funzioni direttive superiori di

cui agli artt. 16 e seguenti della citata legge n. 831 del 1973 ed il

sistema di promozione a presidente di sezione della Corte dei conti ex

art. 7 t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, e art. 13 legge 20 dicembre 1961,

n. 1345. Anche le Sezioni unite della Corte dei conti pongono in

evidenza che per i magistrati ordinari sarebbe stato introdotto per

dette nomine il sistema a ruolo aperto, che farebbe coincidere

l'avanzamento in carriera con la progressione economica,

indipendentemente dalle funzioni esercitate, mentre tale sistema non

sarebbe operante per la Corte dei conti, tuttora regolata da norme che

non consentono l'applicazione del sistema a ruolo aperto ed i

correlativi vantaggi economici e di carriera.

La denunziata carenza di adeguamento della disciplina della

progressione in carriera dei consiglieri della Corte dei conti a

presidente di sezione, si ripercuoterebbe poi parallelamente sulla

legittimità costituzionale del sistema delle norme regolanti la

materia, cioè gli artt. 7 t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, e 13, secondo

comma, legge 20 dicembre 1961, n. 1345, per contrasto con gli artt. 3 e

36 Cost., ed il giudice a quo ha sollevato specifica questione al

riguardo. L'ordinanza è stata regolarmente comunicata e pubblicata.

Si è costituito il consigliere Menichetti, rappresentato e difeso

dall'avv. prof. Fabio Roversi Monaco, che ha depositato le proprie

deduzioni difensive con cui fa proprie le argomentazioni esposte

nell'ordinanza di rinvio, insistendo particolarmente sulla esigenza di

unità di indirizzo legislativo per quanto riguarda lo status dei

componenti degli organi giurisdizionali anche al fine di garantirne

l'indipendenza, e sulla difformità da tale criterio che sarebbe

ravvisabile nella disciplina sancita dalla impugnata disposizione

legislativa.

Si è anche costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato tempestivamente le proprie deduzioni, con cui ripropone le

argomentazioni già esposte nelle difese concernenti la questione di

legittimità sollevata nel giudizio proveniente dal Consiglio di Stato.

Anche il sostituto avvocato generale dello Stato, Tommaso

Tomasicchio, chiedeva al Presidente del Consiglio dei ministri il

conferimento della qualifica di vice avvocato generale dello Stato, in

applicazione del ripetuto art. 16 della legge n. 831 del 1973 che

anch'egli asseriva estensibile ai sostituti avvocati dello Stato per la

puntuale equiparazione fra le qualifiche di consigliere di Cassazione e

di sostituto avvocato generale disposta dalla tabella B allegata al

t.u. 30 ottobre 1933, n. 1611, sull'ordinamento dell'Avvocatura dello

Stato.

Avverso il provvedimento con cui tale richiesta fu respinta, l'avv.

Tomasicchio proponeva ricorso al T.A.R. del Lazio che, con ordinanza 27

ottobre 1976, riteneva il citato art. 16 non applicabile ai sostituti

avvocati generali dello Stato e sollevava questione incidentale di

legittimità costituzionale della legge n. 831 del 1973 per violazione

degli artt. 3 e 36 Cost., in quanto, appunto, non estende le

disposizioni del citato art. 16 agli avvocati dello Stato.

Il giudice a quo, a sostegno della censura, afferma che

costituirebbe oramai principio generale del sistema normativo la

parità e uniformità di trattamento nella retribuzione e nella

progressione di carriera tra avvocati dello Stato e magistrati

dell'ordine giudiziario, parità che troverebbe fondamento nella

particolare funzione attribuita all'Avvocatura e nella equivalenza

delle prestazioni lavorative, riconosciute di pari livello.

La norma censurata (prosegue il giudice a quo) costituirebbe invece

attuazione a favore dei magistrati ordinari di una sostanziale

progressione economica a ruolo aperto ed indipendentemente

dall'effettiva attribuzione delle funzioni superiori, con un beneficio

che determina una disparità di trattamento con coloro che, come gli

avvocati dello Stato, sono oggettivamente allineati dall'ordinamento ai

magistrati ordinari, senza che possa rinvenirsi una ragionevole

giustificazione di tale discriminazione, ed in aperto contrasto quindi,

sia con il principio di eguaglianza, sancito dall'art. 3 Cost., sia con

il principio della parità retributiva che sarebbe anche garantito

dall'art. 36 della Costituzione.

L'ordinanza, notificata e comunicata come per legge, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 59 del 2 marzo 1977.

Nei termini si è costituito in questa sede l'avv. Tomasicchio,

rappresentato e difeso dagli avv.ti Carmelo Carbone e Rinaldo Ricci,

che hanno depositato ritualmente una memoria difensiva, con cui

ribadiscono sostanzialmente le tesi esposte nell'ordinanza di rinvio.

La difesa insiste particolarmente nel porre in evidenza la situazione

legislativa di parità tra le categorie dei magistrati e degli avvocati

dello Stato, che troverebbe la sua origine nella circostanza che,

specialmente nei primi decenni di vita dell'Istituto, il reclutamento

degli avvocati dello Stato avveniva principalmente fra i magistrati,

per cui si era reputato necessario assicurare un costante equilibrio

fra le qualifiche dei due ordinamenti. Tale equilibrio sarebbe invece

attualmente rotto dal sistema di progressione sostanzialmente economica

nel trattamento dei magistrati ordinari, non estensibile agli avvocati

dello Stato, i quali, a causa del sistema del ruolo chiuso esistente

per la promozione a vice avvocato generale ed a causa del numero

limitatissimo dei posti in organico, verrebbero sottoposti ad un

livello retributivo inferiore a quello riconosciuto ai magistrati di

Cassazione.

Con ciò, risulterebbero violati sia il principio di eguaglianza,

sia il principio della proporzionalità della retribuzione alla

quantità e qualità del lavoro prestato.

Si è anche costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

tempestivamente depositato le deduzioni difensive.

L'Avvocatura in sostanza formula obiezioni analoghe a quelle già

esposte nel giudizio proveniente dall'ordinanza 22 settembre 1976 del

T.A.R. del Lazio, emessa a seguito del ricorso del consigliere Pezzana,

insistendo sulla diversità dello status degli avvocati dello Stato e

dei magistrati ordinari, che sono disciplinati da ordinamenti diversi

con una diversa regolamentazione delle carriere, la cui difformità si

sarebbe anzi accentuata negli ultimi anni e comporterebbe comunque

interventi legislativi separati anche per la difficoltà di assicurare

una parità di sviluppo di carriera e di trattamento economico alle

categorie interessate onde sarebbe da escludersi che il legislatore,

mentre provvedeva per alcune modifiche dell'ordinamento giudiziario per

la nomina a magistrato di Cassazione, fosse costituzionalmente

obbligato a provvedere parallelamente per gli avvocati dello Stato. E

comunque, anche in questa sede, l'Avvocatura insiste nell'affermare che

al legislatore dovrebbe riconoscersi una certa discrezionalità nel

differenziare il trattamento economico di categorie diverse anche se in

precedenza ugualmente retribuite. Conclude quindi per la infondatezza

delle censure sollevate.

La difesa del consigliere Pezzana ha depositato nei termini una

memoria illustrativa con cui ribadisce e sviluppa le tesi già esposte.

In particolare insiste nel richiamare, a sostegno del proprio

assunto, la sentenza n. 219 del 1975 di questa Corte, dalla quale

emergerebbe il principio secondo cui il legislatore non potrebbe

deprimere economicamente una categoria di pubblici dipendenti rispetto

ad un'altra, quando entrambe conservino il parallelismo di stato

giuridico e di prestigio di cui l'eguale trattamento economico

tradizionalmente attribuito rappresenterebbe concreta espressione (la

sentenza ha riconosciuto illegittimo il verificarsi di un inferiore

trattamento economico conseguente alla legge n. 249 del 1968 dei

professori universitari in confronto al personale amministrativo dei

ruoli della dirigenza, dopo la precedente costante equiparazione).

Ed anzi il criterio suddetto, affermato per i professori

universitari rispetto ai funzionari direttivi, sarebbe ancor più

aderente alla fattispecie in esame, data la sostanziale corrispondenza

delle funzioni svolte dai magistrati ordinari e amministrativi, che

postolerebbe un altrettanto sostanziale equilibrio nello status dei

medesimi, alterato invece senza razionale giustificazione dalla

disciplina impugnata.

La difesa del consigliere Menichetti ha pure tempestivamente

depositato una memoria con cui, riaffermando l'omogeneità a livello

costituzionale fra le posizioni e le funzioni dei magistrati ordinari,

del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, insiste sulle

argomentazioni già svolte, ponendo in evidenza sia lo squilibrio che

la lamentata carenza legislativa avrebbe creato in un sistema

caratterizzato, invece, da un sostanziale parallelismo di situazioni,

sia il contrasto dell'anomalia denunziata con principi stabiliti dalla

sentenza n. 219 del 1975 della Corte.

Anche la difesa dell'avv. Tomasicchio ha depositato una memoria

illustrativa con cui svolge ulteriormente le tesi già prospettate e,

tra l'altro, si richiama alla citata sentenza n. 219 del 1975 della

Corte, dalla quale dovrebbe desumersi che la tradizionale equiparazione

del trattamento economico di diverse categorie di dipendenti pubblici

costituirebbe un limite inderogabile alla discrezionalità del

legislatore ordinario. Tale limite sarebbe anche operante per quanto

riguarda l'equilibrio fra le retribuzioni dei magistrati e degli

avvocati dello Stato, costantemente equiparate dalle numerose norme

succedutesi in materia, in attuazione di un principio generale di

garanzia della posizione degli avvocati dello Stato rispetto a quella

dei magistrati della corrispondente qualifica. Il che avrebbe trovato

espressa conferma nella legge fondamentale di riforma dell'ordinamento

della magistratura 24 maggio 1951, n. 392.

Infine, anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria

con cui ribadisce le argomentazioni già svolte.

In particolare l'Avvocatura contesta l'applicabilità, nelle

fattispecie attualmente in esame, dei cennati criteri desunti dalla

sentenza n. 219 del 1975 della Corte poiché, in quel caso, la Corte

avrebbe riconosciuto l'esistenza di una situazione abnorme per il

vistoso declassamento cui sarebbero stati assoggettati i professori

universitari rispetto alle altre categorie di dipendenti pubblici. Le

situazioni predette non potrebbero quindi paragonarsi a quelle oggetto

del presente giudizio, anche in considerazione del fatto che non

sussisterebbe fra le categorie in considerazione una tale sproporzione

di trattamento da ledere le prerogative di dignità, di indipendenza e

di prestigio che pure la Costituzione ha certamente inteso assicurare a

tutte le categorie considerate. Considerato in diritto :

1. - Le tre ordinanze di cui in narrativa, sottopongono

rispettivamente, all'esame della Corte, con analoghi motivi, la stessa

questione: per cui ravvisasi opportuna la loro riunione, onde pervenire

a contestuale decisione.

2. - La questione sollevata concerne la legge 20 dicembre 1973, n.

831, sulla nomina a magistrato di cassazione e sul conferimento di

uffici direttivi superiori, la quale legge dispone (art. 16) che "ai

fini della dichiarazione di idoneità alle funzioni direttive

superiori, il Consiglio Superiore della Magistratura prende in esame

entro il 31 dicembre di ogni anno i magistrati di cassazione che

raggiungono nell'anno stesso una anzianità di otto anni dalla nomina a

tale categoria". Si assume che, riguardando la norma soltanto i

magistrati appartenenti alla giurisdizione ordinaria, ne conseguirebbe

una irrazionale disparità di trattamento nei confronti dei magistrati

appartenenti al Consiglio di Stato ed alla Corte dei conti, nonché nei

confronti degli avvocati dello Stato, tutti esclusi dalla adozione dei

ruoli aperti. Di conseguenza, andrebbe riconosciuta la violazione degli

artt. 3, 36, 100, ultimo comma, 103 e 108, secondo comma, Cost.

(ordinanza del TAR del Lazio riguardante i magistrati del Consiglio di

Stato); degli stessi artt. 3 e 36 (ordinanza della Corte dei conti,

nonché ordinanza del TAR del Lazio riguardante gli avvocati dello

Stato). L'ordinanza della Corte dei conti estende la stessa questione

all'art. 17 della cennata legge (decorrenza della nomina alle funzioni

direttive superiori, anche in difetto di vacanze) ed all'art. 18

(permanenza nelle precedenti funzioni sino all'effettivo conferimento

dell'ufficio direttivo superiore).

La stessa ordinanza della Corte dei conti solleva altresì

questione di legittimità dell'art. 7 del r.d. 12 luglio 1934, n.

1214, e dell'art. 13 legge 20 dicembre 1961, n. 1345 (sulla nomina e

successiva progressione dei magistrati della Corte), "in quanto

difetterebbero di aggiornamento col sistema adottato per i magistrati

di cassazione".

3. - Nell'ordinanza del tribunale amministrativo del Lazio emessa

nel giudizio promosso dal consigliere di Stato Prof. Pezzana, si

prospetta, anzitutto, la violazione del principio di eguaglianza che

deriverebbe dalla mancata estensione del sistema di progressione in

carriera dei magistrati di cassazione ai consiglieri di Stato,

nonostante la parificazione delle due categorie desumibile

dall'ordinamento che, per entrambe, si ispirerebbe a parallele garanzie

fondamentali di indipendenza, per quanto riguarda lo stato giuridico, e

ad una puntuale corrispondenza, per quanto riguarda il trattamento

economico.

La normativa impugnata, pertanto, costituirebbe una eccezione alla

parificazione accolta dal sistema legislativo, e non sarebbe

suscettibile di razionale giustificazione, tanto più che entrambe le

categorie in esame adempiono una funzione giurisdizionale

sostanzialmente identica, la quale postulerebbe una parità di

trattamento.

Va subito osservato che la prospettata violazione del principio di

eguaglianza non sussiste. L'ordinamento vigente non contempla una piena

uniformità di disciplina, quanto alla attribuzione delle funzioni,

quanto all'assetto strutturale degli uffici, tra i magistrati

dell'ordine giudiziario e quelli del Consiglio di Stato, nonché della

Corte dei conti e dei tribunali militari. Ed inoltre perché, dalla

unitarieta in senso lato dell'esercizio della giurisdizione e dal fatto

che la Costituzione prevede per tutti i magistrati garanzie di

indipendenza, non può farsi derivare la necessità di una piena

equiparazione e di una puntuale corrispondenza, sul piano della

progressione nelle funzioni tra le magistrature anzidette.

Al riguardo, giova ricordare che gli artt. 16 e seguenti della

legge n. 831 del 1973 si collocano in una linea tendenziale di riforma

che, a cominciare dalla legge 24 maggio 1951, n. 392, ha introdotto

nell'ordinamento giudiziario ordinario una normativa che si richiama ai

principi posti dall'art. 101 Cost., secondo cui i giudici sono soggetti

soltanto alla legge, dall'art. 104 Cost., secondo cui la magistratura

costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere, e

dall'art. 107 Cost., secondo cui i magistrati si distinguono fra loro

solo per diversità di funzioni. Tale linea tendenziale venne iniziata

con la detta legge del 1951, la quale (operando nel medesimo senso

anche per i magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti,

della giustizia militare, nonché per gli avvocati e procuratori dello

Stato) ha inciso sull'ordinamento fino ad allora vigente secondo cui i

magistrati erano invece distinti per gradi con equiparazione ai gradi

gerarchici della pubblica amministrazione, ed ha riconosciuto un

trattamento economico differenziato rispetto agli altri dipendenti

statali a favore delle categorie sopraddette.

Da ultimo, con la legge 20 dicembre 1973, n. 831, è stato disposto

un nuovo sistema di conferimento della qualifica di magistrato di

cassazione, nonché di conferimento delle funzioni direttive superiori

(art. 16), ancorandolo al principio che la nomina alla qualifica

superiore si consegue al compimento di un determinato periodo di tempo,

in soprannumero e prescindendo dal contemporaneo conferimento delle

corrispondenti funzioni.

La normativa predetta, che fu a suo tempo molto discussa ma sulla

quale questa Corte non ha mai avuto occasione di pronunciarsi, viene

qui in esame unicamente sotto il profilo della mancata estensione ai

magistrati amministrativi.

Per quanto riguarda lo status e la progressione in carriera dei

magistrati del Consiglio di Stato, se è vero che il legislatore si è

costantemente preoccupato di garantire un parallelismo di trattamento

economico con i magistrati ordinari è, peraltro, anche vero che esso

non ha ritenuto di apportare modifiche alla regolamentazione della loro

carriera, la quale è tuttora disciplinata dal t.u. 26 giugno 1924, n.

1054, e dalle norme di esecuzione contenute nel d.P.R. 29 settembre

1973, n. 579.

Il sistema qui posto è notevolmente diverso da quello proprio

della magistratura ordinaria, sia per le procedure previste, sia per

gli organi chiamati a pronunciarsi.

Infatti, la promozione alla qualifica di primo referendario è

affidata al criterio del merito comparativo; la nomina alla qualifica

di consigliere di Stato ad una deliberazione del Consiglio dei

ministri, preceduta da un parere obbligatorio ma non vincolante del

Consiglio di presidenza del Consiglio di Stato per la metà dei posti

che sono di scelta del Governo (mentre per la metà dei posti riservata

ai referendari è sufficiente la proposta del Presidente). Infine, la

ulteriore nomina a Presidente di sezione è affidata anch'essa ad una

deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del citato

Consiglio di presidenza. Questa serie di atti si conclude con decreto

del Capo dello Stato.

Il legislatore ordinario ha finora mostrato di ritenere che le

garanzie di indipendenza del Consiglio di Stato e dei suoi magistrati

appartenenti alle qualifiche più elevate, rispetto a quanto previsto

dalla Costituzione (artt. 100, u.c., e 108, u.c.) siano assicurate

dalle norme del t.u. n. 1054 del 1924, con la conseguenza che anche per

questo aspetto vi è una diversità di disciplina rispetto ai

magistrati dell'ordine giudiziario.

Questo sistema differenziato non è apparso a questa Corte (sent.

n. 177 del 1973) in contrasto con i principi che la Costituzione ha

posto a tutela delle magistrature e dei loro componenti, anche perché

(sent. n. 121 del 1970) quel che occorre assicurare è da un lato che

l'organo giudicante sia immune da vincoli che comportino una sua

soggezione formale o sostanziale ad altri organi e, dall'altro, che

esista una situazione di inamovibilità, anche se diversamente

articolata.

Detto sistema non contrasta neppure con il contenuto della funzione

giurisdizionale. Invero, la Costituzione (artt. 102 e 103 e

disposizione trans. VI) ha espressamente riconosciuto la esistenza di

differenti modi di esercizio del potere giurisdizionale, identificabili

nella magistratura ordinaria e nelle altre magistrature, le quali, in

coerenza logica con tali aspetti differenziati, conservano peculiarità

di ordinamento quanto alla rispettiva organizzazione ed alle relative

garanzie costituzionali.

D'altro canto, le cennate differenze vanno anche poste in relazione

con la constatazione che la giurisdizione amministrativa in tutti e tre

i suoi aspetti (giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione

di merito e giurisdizione esclusiva) opera nel settore dei rapporti

giuridici fra la Pubblica Amministrazione ed il cittadino, sicché a

quella giurisdizione sono conferiti poteri particolari e la legge

prevede specifici istituti intesi a conferire alle pronunce del giudice

amministrativo una diversa incisività.

Né va taciuto che il Consiglio di Stato (art. 100, primo comma,

Cost.) è anche organo di consulenza giuridico-amministrativa ed

esplica, quindi, una ulteriore attribuzione inserendosi nello iter di

formazione di provvedimenti del Governo o della Pubblica

Amministrazione.

Anche se è innegabile l'unitarieta in senso lato dell'esercizio

della giurisdizione, è altrettanto innegabile che, nell'ambito di tale

unitarieta, trovano collocazione gli specifici e diversi ordinamenti

delle indicate magistrature, corrispondenti ai motivi di tradizione

storica accolti dal Costituente.

D'altra parte, il rilevato parallelismo fra il trattamento

economico dei magistrati ordinari e quello degli altri magistrati, che,

come si è detto, costituisce effettivamente un dato obiettivo

costantemente rilevabile nella disciplina legislativa di tale materia,

non può da solo costituire motivo determinante per ritenere che il

legislatore abbia inteso riconoscere una rispondenza necessaria ed

inderogabile fra le dette categorie anche per quanto attiene alla

disciplina di tutti gli aspetti del rapporto di servizio dei rispettivi

appartenenti. Il trattamento economico, invero, rappresenta la

traduzione in corrispettivo materiale della valutazione dell'opera

prestata e coinvolge una serie di elementi il cui apprezzamento può

condurre a parificare, sotto questo profilo, situazioni anche diverse

in funzione di varie ragioni, le quali, nella specie, sono

identificabili nel riconoscimento del livello tecnico dell'opera

stessa, nella sua rilevanza sociale e nella sua natura giurisdizionale.

Viene richiamata dalle parti, a sostegno del prospettato assunto di

illegittimità, la sentenza di questa Corte n. 219 del 1975: ma è da

escludere che questa sentenza possa fornire la base logica delle

conclusioni che le parti ne traggono. Invero, vi si afferma, in via di

principio, la discrezionalità del legislatore nel determinare la

retribuzione di una categoria di lavoratori dipendenti rispetto ad

altre (in quella specie, professori universitari in confronto a

personale amministrativo dei ruoli della dirigenza); nonché "nel

ristrutturare all'interno la progressione di carriera, ad esempio, per

i professori, mediante un numero chiuso in relazione all'ultima classe

di stipendio".

La Corte ha ritenuto illegittimo che ai dirigenti amministrativi

sia stato attribuito un trattamento economico massimo più che doppio

di quello attribuito ai professori universitari, senza che

sussistessero motivi idonei a rimuovere la validita di quanto stava a

base della precedente equiparazione.

Nulla di simile è rilevabile nella specie, poiché, come

precedentemente esposto, appare evidente che tutti gli appartenenti

alle categorie in esame vedano in astratto aperta la progressione di

carriera ed economica verso le corrispondenti qualifiche. Le differenze

in concreto emergenti sono collegate essenzialmente ai distinti metodi

di acquisizione delle qualifiche superiori.

Conclusivamente, sul punto in esame, è da ritenere che manchi una

esigenza costituzionalmente garantita di estensione obbligatoria, da un

sistema all'altro, di norme che, peculiari per un sistema, non lo sono

altrettanto per l'altro.

La questione sollevata sotto il profilo della pretesa violazione

del principio di eguaglianza deve essere, quindi, dichiarata infondata.

4. - Secondo l'ordinanza di rinvio, in base alla denunziata carenza

legislativa, sarebbe da riscontrare anche una sperequazione a danno dei

magistrati del Consiglio di Stato, quali verrebbero a conseguire

sostanzialmente un compenso inferiore a quello dei magistrati ordinari,

per effetto della mancata estensione a loro vantaggio della facilitata

progressione in carriera a ruoli aperti e con ciò sarebbe in

particolare violato il precetto della proporzionalità retributiva

sancito dall'art. 36 Cost. È da osservare, in proposito, che, secondo

questo articolo, il lavoratore ha diritto ad una "retribuzione

proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato", il che

richiede che, a parità di prestazioni, corrisponda parità di

retribuzione. Ma, anche a prescindere dal fatto che, come si è detto,

tale parità, nel senso indicato dal giudice a quo, deve escludersi,

è, comunque, da rilevare che il trattamento economico delle qualità

corrispondenti di magistrato di cassazione con funzioni direttive e di

presidente di sezione del Consiglio di Stato è effettivamente previsto

dalla legge in identica misura. Non è pertanto coinvolto in nessun

modo il precetto costituzionale invocato, la cui portata non può

ovviamente estendersi al sistema di attribuzione delle dette

qualifiche, al quale soltanto è legata la determinazione delle

retribuzioni.

Il giudice a quo ha anche prospettato la violazione della

indipendenza assicurata alla magistratura del Consiglio di Stato dagli

artt. 100, 103 e 108 Cost., violazione che deriverebbe dalla mancata

estensione a quella magistratura della disciplina prevista dalla legge

impugnata. E ciò in quanto la progressione economica assicurata nei

modi previsti dall'art 16 della legge sui magistrati di cassazione,

anche indipendentemente dall'effettiva attribuzione delle funzioni

superiori, costituirebbe "momento indefettibile" dell'osservanza della

detta garanzia di indipendenza.

Al riguardo, deve ripetersi che la retribuzione è prevista invece

dalla legge in misura identica per le corrispondenti qualifiche dei

magistrati ordinari e di quelli del Consiglio di Stato. Quello che

differisce è, come si è detto, il sistema di progressione in

carriera, cioè del conferimento delle qualifiche progressive alle

quali è legata l'attribuzione di un superiore trattamento economico.

Ciò posto, è da rilevare che l'indipendenza di un organo

giurisdizionale si realizza, indubbiamente anche mediante

l'eliminazione delle interferenze interne, con l'apprestamento di

garanzie circa lo status dei componenti nelle sue varie articolazioni,

concernenti, fra l'altro, oltre alla progressione in carriera, anche il

trattamento economico. Ma, in un sistema come quello in esame, in cui

la retribuzione è collegata con nesso di conseguenzialità alla

progressione in carriera, occorre accertare se la regolamentazione di

tale progressione, che costituisce appunto il presupposto

dell'attribuzione del trattamento economico, sia conforme al dettato

costituzionale che quella indipendenza garantisce. E mentre si è visto

che sotto il profilo della differenziazione della disciplina il sistema

non incorre nella violazione del principio di eguaglianza, è qui il

caso di aggiungere che, rispetto al sistema delle garanzie

costituzionali previste in ordine all'esercizio delle giurisdizioni

amministrative, la vigente regolamentazione della progressione in

carriera negli aspetti che qui vengono in considerazione non appare con

esso incompatibile; né, d'altronde, si rinvengono nell'ordinamento

giuridico principi e indirizzi tali da esigere l'attuazione di un

sistema di progressione in carriera per la magistratura del Consiglio

di Stato (e così pure per quello della Corte dei conti e dei tribunali

militari) di tipo e struttura necessariamente in tutto corrispondenti

alle caratteristiche proprie della magistratura ordinaria.

5. - Censure analoghe a quelle come sopra formulate sono state

sollevate con l'ordinanza delle Sezioni Riunite della Corte dei conti,

per quanto riguarda la lamentata violazione degli artt. 3 e 36 Cost.

Ciò per effetto della mancata estensione ai consiglieri della Corte

stessa delle disposizioni della legge n. 831 del 1973, con particolare

riferimento alla unitarietà della giurisdizione, intesa come categoria

logico-giuridica ed alla conseguente esigenza di unicità di indirizzo

legislativo circa lo status dei magistrati ordinari e della Corte dei

conti, considerata l'attribuzione a questi ultimi di funzioni

giurisdizionali esclusive.

Per guanto riguarda tale ordinamento, deve rilevarsi l'esistenza di

una speciale regolamentazione della carriera dei magistrati della Corte

stessa. Anche in questo caso, infatti, è previsto che, a parte la

nomina governativa della metà dei suoi consiglieri, la promozione alle

varie qualifiche sia affidata alla proposta rivolta al Capo dello Stato

dal Presidente del Consiglio dei ministri, previo giudizio di

promovibilità dato dalla seconda sezione del Consiglio di presidenza

della Corte dei conti per le promozioni da referendario a primo

referendario, e sentito il Consiglio dei ministri, previo parere di

promovibilità dato dalla prima sezione dello stesso Consiglio di

presidenza, per le promozioni da primo referendario a consigliere o

vice procuratore generale, e per quelle da consigliere o vice

procuratore generale a presidente di sezione o procuratore generale

(artt. 7 del t.u. n. 1214 del 1934, e 13 della legge 20 dicembre 1961,

n. 1345).

D'altra parte, la progressione in carriera anche in soprannumero da

referendario a primo referendario e a consigliere o vice procuratore

generale, sancita dagli artt. 1 e 3 della legge 13 ottobre 1969, n.

691, pur estendendo sostanzialmente ai detti magistrati della Corte dei

conti alcuni aspetti del regime istituito per la magistratura ordinaria

con la legge n. 570 del 1966, non muta la struttura fondamentalmente

diversa della progressione stessa per quanto riguarda il profilo della

competenza a formulare le relative proposte.

È altresì da considerare che il legislatore non ha finora

ritenuto di apportare, pur alla luce degli artt. 100, ultimo comma, e

108, secondo comma, della Costituzione, modifiche incisive

all'ordinamento della Corte dei conti e dei suoi componenti: ragion per

cui l'inamovibilità di cui godono i magistrati appartenenti alle

qualifiche più elevate della stessa Corte (art. 8 t.u. del 1934)

presenta caratteri peculiari rispetto a quella garantita ai magistrati

ordinari, poiché risulta affidata ad un organo di natura particolare,

cioè ad una commissione composta dai presidenti e vice presidenti

della Camera e del Senato e presieduta dal Presidente del Senato e la

cui natura si differenzia in modo evidente dal Consiglio superiore

della magistratura.

Gli elementi ora posti in luce concorrono quindi ad evidenziare la

peculiare posizione dei magistrati della Corte dei conti, che risponde,

d'altra parte, alla complessa funzione di tale organo articolata in

attività di controllo e consultive, oltre che giurisdizionali, e come

tale tutelata dalla Costituzione (artt. 100, 103 e 108) come organo

ausiliare del Governo ed anche del Parlamento (come ha ritenuto questa

Corte con la sent. n. 142 del 1968) secondo criteri sostanzialmente

diversi da quelli previsti per la magistratura ordinaria,

parallelamente a quanto già rilevato più sopra per il Consiglio di

Stato, e come del resto la Corte costituzionale ha già avuto modo di

affermare specificamente con la sent. n. 1 del 1967.

Le considerazioni già esposte a proposito delle censure mosse alla

normativa impugnata con riferimento ai magistrati del Consiglio di

Stato sono pertanto valide anche per la Corte dei conti riguardo alle

argomentazioni del giudice a quo, riferite alla asserita esigenza di

unicita di indirizzo legislativo nella materia in esame e conducono

parallelamente ad escludere che, nella specie, possa ravvisarsi quella

sostanziale omogeneità delle situazioni raffrontate che sola rende

operante la garanzia di eguaglianza posta dall'art. 3 della

Costituzione.

Detta esclusione si riflette negativamente anche sulla fondatezza

della censura formulata con riferimento alla garanzia della parità

retributiva di cui all'art. 36 della Costituzione.

Quanto testé esposto vale, per identità di motivi, ad escludere

la fondatezza della questione, correlativamente sollevata con

l'ordinanza de qua in relazione all'art. 7 del r.d. n. 1214 del 1934 e

all'art. 13, comma secondo, legge n. 1345 del 1961, entrambi peculiari

all'ordinamento dei magistrati della Corte dei conti e che sarebbero

"non aggiornati" al sistema introdotto per i magistrati di cassazione.

6. - A non diverse conclusioni deve pervenirsi in relazione alla

questione sollevata nell'ordinanza del TAR del Lazio emessa nel

giudizio promosso dal sostituto avvocato generale dello Stato Tommaso

Tomasicchio, e concernente la violazione degli artt. 3 e 36 Cost. per

la mancata estensione delle disposizioni della legge n. 831 del 1973

anche per quanto riguarda la nomina dei sostituti avvocati generali

dello Stato a vice avvocati generali, esclusione che sarebbe

illegittima in vista della corrispondenza fra le qualifiche di

sostituto avvocato generale dello Stato a consigliere di cassazione,

prevista dal t.u. sull'ordinamento dell'Avvocatura e della costante

parità della progressione e del trattamento economico riservata dal

sistema normativo ai componenti dell'Avvocatura ed ai magistrati

ordinari.

A parte la considerazione che nella Costituzione non è presente

alcuna norma di garanzia diretta della Avvocatura dello Stato, è

indubbio che questa si differenzia fondamentalmente dalle magistrature,

oltre che per la struttura e per lo status dei suoi componenti, per la

natura non giurisdizionale delle sue funzioni.

Pertanto non si può affermare che il sistema costituzionale abbia

parificato lo status degli avvocati dello Stato a quello dei

magistrati: quindi, il legislatore ordinario non viola norme o principi

costituzionali se non estende agli avvocati dello Stato disposizioni

che ritiene appropriate soltanto ai magistrati.

L'equiparazione agli effetti economici degli avvocati dello Stato

ai magistrati ordinari, disposta con le indicazioni tabellari che

accompagnano il t.u. n. 1611 del 1933 (per cui, tra l'altro, il vice

avvocato generale è equiparato al magistrato di cassazione con

funzioni direttive) deve collegarsi a quegli elementi che, come già

sopra si è detto, possono condurre ad una parificazione di istituti

pur sostanzialmente diversi, solo per quanto riguarda taluni aspetti

del loro operare. Per ciò che concerne l'Avvocatura, detti elementi,

oltre a motivi storici collegati alla originaria costituzione

dell'Istituto con elementi provenienti dalla magistratura ordinaria,

possono sintetizzarsi nella peculiare funzione, non di esercizio

diretto di funzioni giurisdizionali, ma certamente di collaborazione

con la magistratura, resa particolarmente operante dalla funzione di

difesa dello Stato, la quale comporta una visione dei problemi più

ampia e diversa da quella che è ordinariamente richiesta per la difesa

di una parte privata, se non altro per l'indubbia appartenenza allo

Stato di fini generali di giustizia. Ma ciò, tuttavia, può indurre a

riconoscere non più di un certo avvicinamento delle funzioni, con

esclusione, peraltro, di qualsiasi elemento rivelatore di quella

omogeneità di situazioni che soltanto può ricadere sotto la garanzia

dell'invocato principio di eguaglianza. A ciò si può aggiungere che

nel determinare il trattamento economico degli avvocati dello Stato si

deve tenere conto anche del disposto dell'art. 21 del t.u. n. 1611 del

1933.

Quanto era detto, circa la diversificazione degli istituti in

raffronto, vale altresì ad escludere la fondatezza della censura mossa

in relazione alla violazione dell'art. 36 Cost. per gli stessi motivi

già svolti in relazione alle situazioni precedentemente esaminate.

7. - Dopo quanto sopra ritenuto e deciso circa la costituzionalità

delle norme denunciate, la Corte non può, tuttavia, non sottolineare

l'esigenza che in sede legislativa si provveda, con criteri di

equilibrio comparativo, ad un globale riesame della progressione nelle

funzioni e nel corrispondente trattamento economico, nei confronti di

tutte le magistrature, onde pervenire ad una ristrutturazione funditus

della materia, che nel rigoroso rispetto delle garanzie costituzionali

ed alla luce della giurisprudenza della Corte non trascuri la

considerazione dei profili caratterizzanti ciascuna di esse,

particolarmente in ciò che attiene al regime rispettivo delle nomine e

promozioni, delle incompatibilità ed inamovibilità, degli incarichi

particolari, nonché delle prestazioni effettive e non nominali,

attinenti alle funzioni d'istituto e al trattamento economico.