Sentenza n. 123/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 51, ultimo

comma, del codice penale, promosso con ordinanza emessa il 21 maggio

1970 dal pretore di Castelnuovo di Garfagnana nel procedimento penale a

carico di Casilli Edoardo e Cioni Marcello, iscritta al n. 225 del

registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 222 del 2 settembre 1970.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1972 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Il pretore di Castelnuovo di Garfagnana, nel dicembre 1969,

iniziava procedimento penale a carico del brigadiere dei carabinieri

Cioni Marcello, comandante la stazione di Barga, imputato del reato di

cui all'art. 615 cpv. del codice penale (violazione di domicilio) per

essersi introdotto e trattenuto nell'abitazione di Sereni Umberto ed

altri, la sera del 12 dicembre 1969, al fine di ricercare l'eventuale

presenza di armi o munizioni, senza essere provvisto del decreto di

perquisizione domiciliare emesso dall'autorità giudiziaria. Il pretore

procedeva anche a carico del tenente dei carabinieri Casilli Edoardo,

comandante la tenenza di Castelnuovo di Garfagnana, per concorso nello

stesso reato, ai sensi degli artt. 110 e 112, n. 3, del codice penale,

per avere ordinato al Cioni, sottoposto al suo comando, di eseguire la

perquisizione, senza essere in possesso del cennato decreto.

Nel corso del procedimento istruttorio, il pretore accertava che il

tenente Casilli aveva ordinato la perquisizione al Cioni a seguito di

ordine telefonico a sua volta impartitogli dal colonnello comandante

del gruppo carabinieri di Lucca, ed erroneamente interpretato, per la

concitazione del momento immediatamente successivo all'attentato alla

Banca nazionale dell'agricoltura di Milano, nel senso di dover

procedere ad immediata perquisizione senza attendere di essere in

possesso del documento comprovante l'ordine e l'autorizzazione, che

effettivamente erano stati emessi dal Procuratore della Repubblica di

Lucca.

Con ordinanza 21 maggio 1970, detto pretore, premesso che si

rendeva applicabile nei confronti degli imputati l'art. 51, ultimo

comma, del codice penale, secondo cui non è punibile chi commette un

fatto costituente reato in esecuzione di un ordine, quando la legge non

gli consente alcun sindacato sulla legittimità dell'ordine stesso,

assumeva tuttavia di non potere emettere la sentenza istruttoria di

proscioglimento degli imputati perché il detto art. 51 c.p. appariva

sospetto di illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3

e 28 della Costituzione, nonché con "le norme della Costituzione sui

diritti di libertà" specificamente indicate negli artt. 13, 14, 15,

16, 17, e con lo stesso "sistema" della Costituzione della Repubblica.

Ha osservato in proposito il pretore che l'art. 28 della

Costituzione, stabilendo la responsabilità diretta dei funzionari e

dei dipendenti dello Stato e degli enti pubblici per gli atti compiuti

in violazione di diritti, ha posto una garanzia delle posizioni

individuali contro gli abusi dell'autorità, attraverso la

personalizzazione della responsabilità per i torti arrecati. Nel campo

penale, nel quale la responsabilità non può non essere personale, il

detto principio si risolverebbe, secondo il pretore, nel divieto di

escludere la responsabilità del pubblico dipendente in relazione alla

particolare posizione in cui egli si trovi nell'organizzazione statale.

L'art. 51, ultimo comma, del codice penale rappresenterebbe

l'attuazione concreta di una scelta di politica legislativa tendente a

dare, invece, la preminenza al momento dell'autorità sul momento della

legalità e si porrebbe quindi in contrasto col divieto costituzionale

ora enunciato. Né varrebbe obiettare che l'art. 28 sancisce la

responsabilità diretta "secondo quanto dispongono le leggi ordinarie",

e che quindi dovrebbe ammettersi una diversità di disciplina della

responsabilità dei pubblici dipendenti per categorie o situazioni,

giacché mai potrebbe giungersi ad una pura e semplice esclusione di

responsabilità, come invece risulterebbe nella specie.

Ma, prosegue l'ordinanza, se anche le esigenze organizzative dello

Stato potessero ritenersi prevalenti sul dovere di obbedienza alle

norme penali, mai potrebbe sacrificarsi l'osservanza di quelle norme

penali che sono poste a tutela di diritti costituzionali, come la

libertà personale, domiciliare, o di corrispondenza (artt. 606-609,

615, 616 ecc. c.p.), onde, secondo il giudice a quo, sarebbe non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

della norma impugnata anche sotto il profilo del possibile contrasto

con gli artt. 13, 14, 15, 16 e 17 della Costituzione, che appunto

garantiscono i diritti di libertà.

Il dubbio di legittimità non sarebbe eliminato dalla prevista

punibilità di chi ha emanato l'ordine illegittimo, perché

l'irresponsabilità dell'esecutore costituirebbe, di per sé, una

"esposizione a pericolo dell'interesse costituzionale protetto". Ed

anzi, considerato che, a norma dell'art. 221 c.p.p., svolgono funzioni

di polizia giudiziaria esecutori militari, come tali particolarmente

vincolati dagli ordini superiori (carabinieri, agenti di p.s. ecc.), la

insindacabilità da parte loro degli ordini, sia pure ad esclusione di

quelli manifestamente criminosi, profilerebbe, per la delicatezza delle

funzioni, destinate istituzionalmente ad incidere sui diritti di

libertà, un contrasto con il "sistema costituzionale" aprendo la via

alla possibile emanazione di ordini tendenti "alla realizzazione di una

trama eversiva mediante la soppressione delle libertà individuali", ed

escludendo persino l'applicabilità della scriminante della

arbitrarietà dell'atto del pubblico ufficiale di cui all'art. 4 del

d.l. 14 settembre 1944, n. 298, e quindi l'autotutela del soggetto

privato.

D'altra parte, l'organizzazione militare e la concessione

insindacabile degli ordini, non sarebbero affatto indispensabili allo

svolgimento dell'attività di polizia giudiziaria, poiché le stesse

funzioni sarebbero svolte dagli ufficiali civili di p.s., che hanno

doveri di obbedienza più limitati di quelli militari (articolo 17,

comma terzo, d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3) e più ampia sfera di

responsabilità penale in relazione ai reati commessi in esecuzione di

un ordine dei quali rispondono sempre (art. 51, terzo comma, c.p.),

salvo che, per errore di fatto, abbiano ritenuto di obbedire ad un

ordine legittimo. Ed appunto in vista di tale situazione, secondo il

pretore, dovrebbe riscontrarsi un ulteriore profilo di illegittimità

della norma impugnata, per contrasto con il principio di eguaglianza di

cui all'art. 3 Cost., in quanto nell'ambito di un gruppo di pubblici

dipendenti chiamati a svolgere le stesse funzioni, si consentirebbe che

alcuni di essi (i militari) non rispondano dei reati commessi in

esecuzione di ordini, e gli altri ne siano tenuti invece responsabili.

Avanti alla Corte costituzionale si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso come per legge

dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha tempestivamente depositato

le proprie deduzioni.

L'Avvocatura afferma che l'art. 28 della Costituzione porrebbe in

essere un rinvio alle leggi ordinarie in materia di responsabilità

diretta dei pubblici funzionari, onde ben potrebbe la responsabilità

medesima essere disciplinata per categorie o per situazioni, come del

resto già avrebbe ritenuto la Corte costituzionale con la sentenza n.

2 del 1968.

D'altra parte, la norma impugnata risponderebbe ad evidenti motivi

di necessità, collegati con la stessa esistenza dello Stato, e non

avrebbe un campo di applicazione illimitato, poiché l'ordine

dell'autorità, per costante giurisprudenza, non andrebbe eseguito se

manifestamente criminoso. Di conseguenza l'impugnata disciplina

concreta della responsabilità diretta, sancita in via di principio

dall'art. 28 della Costituzione, non renderebbe inoperante il precetto

costituzionale, poiché, attraverso la conservazione della

sindacabilità dell'ordine, verrebbe altresì conservata la

responsabilità diretta di chi lo esegue, conciliandosi così

l'imperatività del precetto costituzionale con l'esigenza di tutela

dell'esistenza dello Stato.

Neppure fondata sarebbe la questione sollevata in relazione agli

artt. 13, 14, 15, 16 e 17 della Costituzione, poiché, secondo

l'Avvocatura, alla luce delle precedenti considerazioni, la lesione dei

diritti di libertà ivi protetti potrebbe, se mai, derivare dalla

violazione delle norme ordinarie, e non già dall'osservanza del

disposto dell'art. 51, ultimo comma, del codice penale.

Infine, la censura mossa in relazione all'art. 3 della Costituzione

sarebbe infondata, perché, nel caso in esame, non sussisterebbe la

lamentata diversità di trattamento fra funzionari civili e militari,

dovendosi il limite della insindacabilità dell'ordine ritenere valido

per ambedue le categorie.

Comunque, nei limiti in cui si potesse riscontrare una differenza

di trattamento, varrebbe a giustificarla la diversità dei compiti e

doveri rispettivamente attribuiti agli ufficiali civili e militari di

polizia giudiziaria. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza di rinvio sottopone alla Corte, come rilevante nel

giudizio a quo, la questione di costituzionalità dell'art. 51, ultimo

comma, del codice penale, riguardante la non punibilità degli

esecutori di ordini illegittimi dell'Autorità, da osservare in

adempimento di doveri gerarchici, senza che ne sia consentito il

sindacato.

Secondo l'ordinanza, la norma violerebbe: a) l'art. 28 della

Costituzione, che stabilisce la responsabilità diretta dei funzionari

e dei dipendenti dello Stato per la commissione di atti, in violazione

di diritti; b) l'art. 3 della Costituzione che stabilisce l'uguaglianza

di tutti i cittadini davanti alla legge, senza distinzione di

condizioni personali; c) in generale, tutti i diritti di libertà,

garantiti dalla Costituzione con gli artt. 13, 14, 15, 16, 17

(libertà personale, inviolabilità di domicilio, di comunicazione, di

circolazione, di riunione).

2. - La questione non è fondata.

Il richiamo all'art. 28 della Costituzione, per desumerne, premessa

l'equivalenza tra responsabilità "diretta" e responsabilità

"personale", l'assoluta inderogabilità di quest'ultima, dovendo

prevalere in ogni caso il principio di legalità sul principio di

autorità, non è richiamo idoneo a sostenere l'assunto di

incostituzionalità.

Infatti, l'art. 28 non generalizza ma espressamente riconduce il

concetto di responsabilità a quanto dispongono le leggi penali, civili

e amministrative: cioè, come questa Corte ha ritenuto con la sentenza

n. 2 del 1968, la norma "rinvia alle leggi ordinarie, che codesta

responsabilità disciplinano variamente per categorie o per

situazioni". Ciò, analogamente a quanto dispone l'art. 97, comma

secondo, della Costituzione nel comprendere le "responsabilità proprie

dei funzionari" come elementi essenziali ai singoli ordinamenti dei

pubblici uffici.

Il rinvio alle leggi ordinarie significa, pertanto, rinvio alla

disciplina positiva cui è assoggettata, nelle leggi stesse, la

responsabilità soggettiva dei funzionari e dei dipendenti, anche in

considerazione di regole particolari, che, in deroga alle regole

comuni, determinino il contenuto ed i limiti di detta responsabilità.

Come precisato nella suindicata sentenza di questa Corte, la

disciplina dei limiti può essere variamente individuata anche per

categorie di soggetti o per speciali situazioni.

Tale, appunto, come esempio caratterizzante, che inerisce, nel

caso, all'oggetto del procedimento a quo, la categoria e la situazione

di quegli organi, che, come l'Arma dei Carabinieri, fanno parte,

direttamente o per equiparazione, dell'Amministrazione militare dello

Stato.

Per questi organi vigono norme particolari che pongono come

primario il dovere di obbedienza dell'inferiore in grado al superiore,

restringono il potere di sindacato degli ordini attinenti al servizio,

puniscono il rifiuto, l'omissione e il ritardo nella loro esecuzione.

Ciò risulta testualmente dagli artt. 40 e 173 del codice penale

militare di pace, che costituiscono, rispettivamente, adattamenti

specifici della situazione normativa generale di cui agli artt. 51,

ultimo comma, e 329 del codice penale.

Ne consegue che l'art. 51, ultimo comma, c.p., in luogo d'essere in

contraddizione con l'art. 28 della Costituzione, viceversa fa parte di

un sistema che vi si adegua, in quanto entrambi gli articoli contengono

un richiamo alla "legge" come regolatrice di determinati rapporti e non

come espressione di un principio uniforme e livellatore.

Il dubbio, prospettato nell'ordinanza, secondo cui il

riconoscimento della legittimità dell'art. 51, ultimo comma, c.p.

condurrebbe all'inammissibile conseguenza di ritenere legittima la

compressione di fondamentali diritti di libertà individuale, non è

fondato.

Va considerato che l'esenzione da pena accordata dall'articolo 51

agli esecutori di ordini illegittimi (sempre subordinatamente al

verificarsi di determinate condizioni, il cui accertamento spetta al

giudice di merito) non discrimina il fatto in sé. Invero, mentre, da

un lato, il pubblico ufficiale che ha dato l'ordine, risponde "sempre"

del reato, dall'altro lato la responsabilità dell'esecutore è

affermata in via di principio (terzo comma) salvo esclusione per errore

di fatto dell'agente (stesso comma) o per situazione speciale prevista

da legge (ultimo comma).

3. - Quanto si è osservato al punto precedente, vale ad escludere

la fondatezza della questione, anche sotto il profilo di cui all'art. 3

della Costituzione. La denunciata disparità di trattamento non esiste,

sia se considerata in rapporto a categorie affini, ma non uguali nel

loro ordinamento (agenti di p.s.) sia, tanto più, se considerata in

rapporto a categorie diverse (dipendenti civili, funzionari di p.s.):

il tutto in difetto di quei criteri di omogeneità di situazione, che

caratterizzano l'ambito di applicazione dell'art. 3 della Costituzione.