Sentenza n. 188/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli da 922 a

947, 832, 834, 838, 948, 1418, secondo comma e 2043 del codice civile

promosso con ordinanza emessa il 20 giugno 1994 dal Tribunale

superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra

il Consorzio di bonifica Corfinio e Barone Raffaella ed altro

iscritta al n. 730 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale,

dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione di Barone Raffaella ed altro e del

Consorzio di bonifica Corfinio nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore

Renato Granata;

Uditi gli avv.ti M. Giuliano Dell'Anno per Barone Raffaella ed

altro, Giovanni Compagno per il Consorzio di bonifica Corfinio e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - In un procedimento civile per risarcimento di danni da

occupazione acquisitiva (o c.d. accessione invertita) il Tribunale

superiore delle acque pubbliche, adito in sede di appello - rilevato

che, con la proposta impugnazione, il Consorzio occupante,

soccombente in primo grado, si doleva della reiezione della propria

eccezione di prescrizione per decorso del quinquennio dalla

utilizzazione irreversibile del suolo e propriamente censurava

l'affermazione del Tribunale regionale secondo cui tale

trasformazione "costituisce la fonte non già di una obbligazione

risarcitoria bensì di un diritto di credito (del proprietario) al

controvalore del fondo definitivamente occupato" prescrittibile, come

tale, nell'ordinario termine decennale (nella specie non decorso); e

considerato poi che la premessa interpretativa, così censurata,

risultava effettivamente in contrasto con la ricostruzione del

fenomeno appropriativo in esame riaffermata dalla più recente

giurisprudenza della Cassazione (il che avrebbe condotto

all'accoglimento del gravame), ma che proprio tale ricostruzione,

nella misura in cui ricollegava ad un fatto illecito effetti

acquisitivi dava adito a plurimi dubbi di legittimità in riferimento

agli artt. 3, 42 e 53 della Costituzione - ha, di conseguenza,

sollevato questione di legittimità (testualmente) nell'ordine de:

a) "le norme, non corrispondenti a specifiche disposizioni di

legge ma rinvenute nell'ordinamento giuridico vigente dalla Corte di

cassazione, relative alla ablazione del dominio ed acquisto di esso

alla pubblica amministrazione senza atti espropriativi, ma per

effetto della (illecita) costruzione di opera pubblica su suolo

altrui";

b) "le norme che, come sopra, prevedano l'acquisizione del

dominio ed il sacrificio del diritto privato senza indennizzo o

comprendano tale indennizzo nel risarcimento del danno, fondando sul

fatto illecito la cennata acquisizione, ma escludendo la permanenza

dell'illecito fino al risarcimento (od alla usucapione)";

c) "le disposizioni di legge che, nella interpretazione

nomofilattica della Cassazione, assumono il senso di cui alle norme

sopra indicate, cioè le disposizioni di legge relative ai modi di

acquisto della proprietà (articoli da 922 a 947 del codice civile),

gli artt. 832, 834, 838 e l'art. 948 del codice civile", laddove

prevedono che la presenza dell'opera pubblica, in relazione alle sue

finalità di pubblico interesse, determini l'acquisto del dominio da

parte dell'ente pubblico, "senza indennità";

d) "gli artt. 1418, secondo comma, e 2043 del codice civile

laddove non prevedono che il negozio o l'atto illecito possano esser

sanati e spiegare gli effetti dell'atto valido necessario se

consistono nella costruzione di opera pubblica su suolo altrui da

parte di ente pubblico o soggetto delegato, con la sola conseguenza

del risarcimento del danno dovuto da mancanza della sanatoria".

2. - Si sono costituite in questo giudizio entrambe le parti del

processo a quo concludendo rispettivamente, i proprietari occupati,

per la fondatezza e, il Consorzio occupante, per la non fondatezza

dell'impugnativa.

A sua volta, l'Avvocatura dello Stato per l'intervenuto Presidente

del Consiglio dei Ministri - preliminarmente alla insussistenza, nel

merito, delle dedotte censure di incostituzionalità - ha eccepito

l'inammissibilità di ogni questione sotto plurimi profili, di cui si

dirà direttamente in motivazione. Considerato in diritto

1. - Nella parte motiva del provvedimento di rinvio, il tribunale a

quo ha rammentato in premessa come la vicenda della costruzione di

opera pubblica su area occupata non iure sia stata nel tempo

variamente ricostruita dalla giurisprudenza e cioè, fino alla

decisione n. 1464 del 1983 delle Sezioni unite della Corte di

cassazione, come illecito permanente, con la conseguente immanenza

della pretesa risarcitoria del proprietario (che tale rimaneva,

ancorché non abilitato a chiedere la restituzione del suolo finché

utilizzato per le esigenze di p.u.); e, successivamente, come

fenomeno costituente, per un verso, il fatto genetico della

proprietà pubblica e, per l'altro, un illecito istantaneo, con

conseguente prescrittibilità quinquennale della pretesa risarcitoria

del privato ablato.

Ha poi ancora richiamato quell'indirizzo intermedio (degli anni

1990-92) della Sezione I della stessa Corte di cassazione (anticipato

dalla giurisprudenza di taluni giudici di merito e dello stesso

Tribunale superiore) che, discostandosi dall'arresto del 1983, aveva

"posto in rilievo l'esigenza di collegare il fatto

acquisitivo-ablativo ad un evento diverso dall'illecito inteso

soltanto come mera origine storica dell'evento", con la conseguente

attribuzione di un "carattere indennitario" (e correlativa

prescrittibilità decennale) alla pretesa del proprietario al

controvalore del bene (così) sottratto alla sua sfera dominicale,

cui poteva affiancarsi il diritto al risarcimento per i danni subiti

dal momento della occupazione abusiva fino al venir meno del dominio

privato.

Quest'ultimo indirizzo, in sede di composizione del contrasto, è

stato però superato, con sentenza n. 12546 del 1992 delle Sezioni

unite. Le quali - nuovamente riconducendo il fenomeno ad unità

attorno al fatto illecito che lo produce e profilando (in ciò

seguite dalla successiva giurisprudenza anche della stessa Corte di

cassazione) una natura pubblicistica dell'acquisto del dominio,

collegata alla impossibilità di restituzione - avrebbero, sempre ad

avviso del collegio rimettente, così "riproposto all'interprete le

originarie questioni sulla inammissibilità di effetti positivi

dell'illecito e sulla impossibilità di una sua consumazione

istantanea con la conseguente cessazione della sua permanenza, se non

sopravviene un fatto lecito sanante, costituito dalla acquisizione

del dominio, che, ovviamente, deve trovare fondamento aliunde, non

già nello illecito".

2. - Trascritte in chiave di contrasto con i richiamati precetti

costituzionali, le riferite questioni, che il Tribunale delle acque

ha conseguentemente rimesso all'esame di questa Corte, sono (come

risulta dal coordinamento tra motivazione e dispositivo), in

sequenza, sostanzialmente quattro: la seconda costituendo, per altro,

una mera variante della prima.

Chiede, in altre parole, il tribunale rimettente di verificare, in

riferimento all'art. 42 ed agli artt. 3 e 53 della Costituzione, la

legittimità:

a) delle norme, "non corrispondenti a specifiche disposizioni

di legge e tuttavia rinvenute dalla Corte di cassazione

nell'ordinamento", che ricollegano la perdita del dominio e

l'acquisto di esso in capo alla pubblica amministrazione all'illecito

costituito dalla costruzione dell'opera pubblica su suolo altrui

senza provvedimento espropriativo, per quanto esse consentono una

"ablazione senza espropriazione", facendo così conseguire

all'illecito effetti positivi per il suo autore;

b) delle norme di cui sopra, con subordinato riguardo alla

ritenuta natura permanente, e non istantanea, dell'illecito, che

comporta una decorrenza anticipata della prescrizione dell'azione

risarcitoria a svantaggio del danneggiato;

c) delle norme, in linea ulteriormente gradata, che individuano

un titolo lecito di legittimazione dell'acquisto dell'opera pubblica

- e che si ipotizza potersi desumere dalle disposizioni di cui agli

artt. 832, 834, 838, 922 e 948 del codice civile - in quanto

attribuiscono al privato, secondo il "diritto applicato", comunque

solo il risarcimento e non anche l'indennizzo compensativo della

corrispondente perdita del suo diritto dominicale;

d) degli articoli, in via ancor più subordinata, 1418, primo

comma, e 2043 del codice civile, "in quanto non prevedono una

'sanatoria' in presenza dell'opera pubblica", con conseguente diritto

alla indennità, invece del solo risarcimento, per mancanza appunto

di sanatoria.

3. - Di siffatte questioni l'Avvocatura dello Stato ha, come

detto, eccepito la inammissibilità sotto plurimi profili. Dei quali

i primi tre - formalmente o sostanzialmente comuni a tutti i quesiti

- risultano infondati, mentre quelli ulteriori, relativi ai singoli

quesiti, vanno accolti nei sensi e nei limiti che si diranno.

3.1. - Non è, infatti, per il primo profilo, di ostacolo alla

ammissibilità della impugnativa la sua articolazione in quesiti

plurimi, in quanto il giudice a quo non pone tra gli stessi un legame

irrisolto di alternatività - che ne precluderebbe, come tale,

l'esame (cfr. da ultimo ordinanza n. 73 del 1995; sentenze nn. 114

del 1994 e 207 del 1993) - sebbene un collegamento di subordinazione

logica che viceversa consente, come più volte puntualizzato, la

delibazione della questione subordinata, in caso di rigetto di quella

che la precede (cfr. sentenze nn. 62 del 1991; 109, 311 e 369 del

1988; 31 del 1987; 188 del 1981; 107 del 1974).

3.2. - Neppure, poi, può discendere la dedotta inammissibilità

della pretesa dalla natura meramente interpretativa delle questioni

sollevate, una volta che il Tribunale rimettente, pur mostrando di

non condividere l'esegesi da ultimo consolidatasi nella

giurisprudenza della Corte di cassazione non ne pretende una

revisione sul piano ermeneutico (effettivamente non consentita in

questa sede: cfr. ordinanze nn. 410 e 44 del 1994), bensì, assumendo

proprio quella interpretazione come diritto vivente, ne chiede una

verifica sul piano della costituzionalità, il che innegabilmente

invece rientra nel sindacato di legittimità riservato a questa Corte

(cfr., in termini, da ultimo, sentenze nn. 110 e 58 del 1995).

3.3. - Ed infine le questioni proposte non possono dirsi

irrilevanti in quanto volte ad ottenere l'addictio di una indennità

non pretesa nel giudizio a quo (ove gli attori hanno azionato un

diverso titolo risarcitorio), poiché il Tribunale rimettente ha

congruamente, al riguardo, argomentato che la soluzione della

questione sulla durata - decennale o quinquennale - della

prescrizione dipende dal tipo di obbligazione ravvisabile in capo

alla pubblica amministrazione, risarcitoria da illecito o

indennitaria da atto lecito, con ciò mostrando la sua disponibilità

ad accedere ad una diversa qualificazione giuridica della domanda,

che certamente non gli è preclusa.

3.4. - È viceversa fondata, con riguardo alle prime due

questioni, l'eccezione di preclusione del correlativo esame per

"inesistenza dell'oggetto". Ai sensi dell'art. 23 ( sub " a") della

legge 11 marzo 1953, n. 87 (recante "Norme sulla costituzione e sul

funzionamento della Corte costituzionale"), il giudice a quo è

tenuto infatti, ad indicare "le disposizioni della legge o dell'atto

avente forza di legge, dello Stato o della Regione 'che assuma'

viziate da illegittimità costituzionale".

Per cui la generica denuncia, come nella specie, di un "principio"

- senza l'individuazione della disposizione che lo conterrebbe, e che

costituisce viceversa il veicolo obbligato di accesso al giudizio di

costituzionalità - comporta l'inammissibilità della questione.

3.5. - Inammissibile è anche la terza questione sollevata dal

Tribunale, per la ragione - non prospettata dall'Avvocatura, ma da

questa Corte rilevata d'ufficio - che la denuncia, in questo caso,

coinvolge una non omogenea congerie di norme che abbraccia le

disposizioni di un intero capo (il III) del codice civile (articoli

da 922 a 947) concernenti, per un verso, la mera elencazione dei modi

di acquisto della proprietà e, per altro verso, la disciplina

specifica di taluni di questi, nonché le disposizioni concernenti il

contenuto del diritto di proprietà (832), l'espropriazione per

pubblico interesse con rinvio alla legislazione speciale

dell'istituto (art. 834) ed una ipotesi particolare

dell'espropriazione stessa (art. 838) e, infine, l'azione di

rivendicazione (art. 948).

4. - Residua così la sola quarta questione che - con esclusione,

per altro, del profilo di denuncia dell'art. 1418 del codice civile,

il cui richiamo è del tutto non pertinente, come eccepito

dall'Avvocatura dello Stato (trattandosi di norma relativa alla

disciplina del contratto che non ha alcun elemento di aggancio alla

fattispecie considerata), ed escluso altresì il riferimento all'art.

53 della Costituzione, la cui violazione è enunciata senza alcun

supporto di motivazione - va, per la restante parte, esaminata nel

merito.

4.1. - Tale questione (di legittimità dell'art. 2043 del codice

civile in riferimento agli artt. 3 e 42 Costituzione) è infondata.

La premessa - da cui anche questa censura (come l'intera

impugnativa del Tribunale a quo) muove - è quella invero che si

verifichi, nella fattispecie, una vicenda fattuale di traslazione di

un bene, con effetti sul piano giuridico (di perdita del dominio, da

parte dell'originaria titolare, ed acquisto della proprietà, sul

bene medesimo, da parte dell'occupante, che lo ha utilizzato per

soddisfare le esigenze dell'opera pubblica) sostanzialmente simili a

quelli propri di una rituale espropriazione, ancorché, in questo

caso, manchino sia una formale procedura ed un provvedimento

ablatorio, sia la previsione di legge in base alla quale il

trasferimento coattivo può essere disposto, ed anzi tutta la

dinamica di tali effetti sia contra legem.

Su tale premessa appunto si innesta l'ipotesi di violazione

dell'art. 42 della Costituzione (per inosservanza dei presupposti e

delle condizioni cui è costituzionalmente subordinata l'ablazione

della proprietà) e dell'art. 3 (da intendersi, con riferimento

all'ultimo dei quattro profili prospettati residuato all'esame di

merito, come ingiustificata omissione della previsione di una

sopravvenienza "sanante" idonea ad equiparare quoad effectum la

illecita occupazione acquisitiva alla lecita vicenda espropriativa).

4.2. - Ma è proprio l'assunzione della riferita premessa che

vizia in radice la prospettazione del denunciante, in quel che è il

nucleo fondamentale delle sue argomentazioni, poiché - nella (ormai)

consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione (dalla quale lo

stesso Tribunale a quo dichiara di muovere ed in relazione alla quale

questa Corte è chiamata ad esercitare il suo sindacato di

costituzionalità, perché è questa la norma che effettivamente vive

nella concreta realtà dei rapporti giuridici) - ciò che si esclude

è, segnatamente, siffatta traslazione di un idem, ricostruendosi,

invece, la vicenda in termini di manipolazione-distruzione di un quid

e parallela acquisizione di un aliud, residuale a quella

manipolazione.

Si trova infatti, più volte ed a chiare lettere, ribadito nella

richiamata giurisprudenza (ed, in particolare, nelle pronunzie delle

Sezioni unite) che l'elemento qualificante della fattispecie è

"l'azzeramento del contenuto sostanziale del diritto .. e la

nullificazione del bene che ne costituisce oggetto"; "la

vanificazione", cioè, "della individualità pratico-giuridica"

dell'area occupata, in conseguenza della "materiale manipolazione

dell'immobile nella sua fisicità", che ne comporta una

"trasformazione così totale da provocare la perdita dei caratteri e

della destinazione propria del fondo, il quale in estrema sintesi non

è più quello di prima".

Ed appunto questa "perdita" è l'evento che, in quella

ricostruzione, si pone in rapporto di causalità diretta con

l'illecito della pubblica amministrazione. Mentre l'acquisto, in capo

alla medesima, del nuovo bene risultante dalla trasformazione del

precedente, si configura invece come una conseguenza ulteriore,

eziologicamente dipendente non dall'illecito ma dalla situazione di

fatto - realizzazione dell'opera pubblica con conseguente non

restituibilità del suolo in essa incorporato - che trova il suo

antecedente storico nell'illecita occupazione e nella illecita

destinazione del fondo alla costruzione dell'opera stessa.

4.3. - Per ciò, appunto, resta in primo luogo esclusa la

violazione dell'asserito principio che non consente la produzione di

effetti positivi a mezzo di atto illecito in favore del suo autore. E

viene del pari ad escludersi la vulnerazione dell'art. 42, come

dell'art. 3 (nei sensi innanzi indicati), della Costituzione, una

volta che la vicenda in esame - fuori da ogni riconducibilità o

comparabilità ad uno schema traslativo, come quello presupposto dal

citato art. 42 - si scinde per un verso, in negativo, in una condotta

di occupazione ed irreversibile manipolazione del suolo (cui consegue

l'estinzione del diritto di proprietà per svuotamento dell'oggetto)

che ha tutti i crismi dell'illecito; e per altro verso, in positivo,

in una acquisizione dell'opera di pubblica utilità, su di esso

costruita, a vantaggio dell'ente pubblico.

Effetto, quest'ultimo, che - alla stregua della regola di diritto

applicato (desunta dallo stesso principio fondamentale

dell'ordinamento che, nei rapporti tra privati, ispira la disciplina

dell'accessione ordinaria) - realizza un modo di acquisto della

proprietà, previsto dall'ordinamento sul versante pubblicistico,

giustificato da un bilanciamento fra interesse pubblico (correlato

alla conservazione dell'opera in tesi pubblica) e l'interesse privato

(relativo alla riparazione del pregiudizio sofferto dal proprietario)

la cui correttezza "costituzionale" è ulteriormente coonestata dal

suo porsi come concreta manifestazione, in definitiva, della funzione

sociale della proprietà (cfr. sentenza n. 384/1990).

4.4. - Conclusivamente, la norma applicata contiene - ancorché

non l'unica possibile - una regolamentazione costituzionalmente non

illegittima del sotteso conflitto di interessi.

E, in tale contesto, la disciplina conseguenziale all'estinzione

del diritto dominicale (non equiparazione, per sanatoria, della

fattispecie della occupazione acquisitiva a quella della

espropriazione per pubblica utilità; conseguente diritto al

risarcimento e non alla indennità; istantaneità - a causa della

dinamica della vicenda ablativo-acquisitiva - e non permanenza

dell'illecito; tipo di prescrizione applicabile e momento iniziale

della sua decorrenza) per un verso è coerente alla connotazione

illecita della vicenda e, per altro verso, rientra nella

discrezionalità delle scelte legislative (vedi così per

l'applicazione al "diritto risarcitorio del proprietario" della

"prescrizione ordinaria" anche alla ipotesi di "accessione invertita

a favore della pubblica amministrazione che avvenga nel corso di un

procedimento di espropriazione per pubblica utilità" la recente

proposta di legge di iniziativa parlamentare Camera dei deputati n.

1976).

4.5. - In particolare, per quel che poi attiene al dies a quo

della prescrizione in materia ed alle dedotte "difficoltà" di

individuarlo in concreto - a parte la considerazione che un tale

rilievo avrebbe semmai dovuto rapportarsi al parametro (qui invece

non invocato) dell'art. 24 della Costituzione, e che comunque la

ipotizzata censura avrebbe dovuto misurarsi con la consolidata regola

giurisprudenziale secondo la quale le difficoltà di fatto, relative

all'applicazione di una norma, non ne involgono un problema di

costituzionalità - non sembra inopportuno ancora sottolineare che le

lamentate difficoltà, in realtà, non sussistono.

Infatti lo spirare del termine di occupazione legittima (od il suo

divenire comunque illegittima in conseguenza del definitivo

annullamento, in sede amministrativa, dei "provvedimenti" che essa

presuppone) costituiscono, per un soggetto dotato di ordinaria

diligenza, un chiaro ed inequivocabile campanello di allarme. Nel

senso che se la irreversibile trasformazione del suolo sia avvenuta

temporalmente all'interno del periodo di legittima occupazione,

poiché è solo allo scadere del termine stesso che (per pacifica

giurisprudenza) si consuma l'illecito, il proprietario ben sa che è

quello appunto il dies a quo dell'azione risarcitoria. Mentre se la

manipolazione del suolo non risulti a quella data ancora ultimata, o

neppure intrapresa, nessuna ragione ha il proprietario di

procrastinare l'azione giudiziaria, potendo egli a quel momento

ottenere, oltre al ristoro dei danni per l'illecita occupazione, la

stessa restituzione del suolo - detenuto ormai sine titulo - nella

sua identità, ovvero, se nelle more l'irreversibile trasformazione

dell'area si compia nei sensi indicati, il risarcimento per la

perdita integrale di essa (ben più remunerativo, allo stato,

dell'indennizzo espropriativo), senza che alcun problema di

prescrizione si ponga, per l'effetto interruttivo della domanda

giudiziale.