Sentenza n. 30/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1,

2, 3, 4, 5, 7 e 8 della legge 25 febbraio 1963, n. 327, contenente

"Norme sui contratti a miglioria in uso nelle provincie del Lazio",

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 28 marzo 1964 dal Pretore di Alatri nei

procedimenti civili vertenti tra Calabrese Giovanni ed altri e di Di

Fabio Bianca ed altri, iscritta al n. 70 del Registro ordinanze 1964 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 126 del 23

maggio 1964;

2) ordinanza emessa il 15 maggio 1964 dal Pretore di Veroli nel

procedimento civile vertente tra Marcoccia Raffaele ed altri e Santoro

Anita, iscritta al n. 107 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 169 dell'11 luglio 1964;

3) ordinanza emessa il 13 maggio 1964 dal Tribunale di Frosinone

nel procedimento civile vertente tra Paolucci Ida ed altri e Ferrazzoli

Luigi, iscritta al n. 108 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 169 dell'11 luglio 1964;

4) ordinanza emessa l'8 giugno 1964 dal Tribunale di Frosinone nel

procedimento civile vertente tra Fiorini Severino e Ceci Giovanni,

iscritta al n. 129 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 212 del 29 agosto 1964;

5) ordinanza emessa il 23 luglio 1964 dal Pretore di Sora nel

procedimento civile vertente tra la Rocca Giovanni e la Prebenda

parrocchiale di S. Restituta in Sora, iscritta al n. 147 del Registro

ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 238 del 26 settembre 1964.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione di Di Fabio Bianca, Floridi Iole,

Prebenda parrocchiale di S. Maria del Colle di Fiuggi, Di Fabio

Adelaide, Santoro Anita e Ferrazzoli Luigi (proprietari concedenti), e

di Calabrese Giovanni, Bauco Maurizio, Sarandrea Tommaso, Fiori Biagio,

Marcoccia Rosa, Raffaele, Italo, Umberto e Giovanni, Paolucci Ida,

Ottaviani Amedeo, Poli Maria e Fiorini Severino (coltivatori

miglioratari);

udita nell'udienza pubblica del 2 febbraio 1966 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi gli avvocati Giuseppe Abbamonte, Giuseppe Todini e Gaetano

Ceccacci, per i proprietari concedenti, gli avvocati Antonio Putzolu e

Mario Diana, per i coltivatori miglioratari, ed il sostituto avvocato

generale dello Stato Franco Chiaretti, per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di vari procedimenti civili davanti al Pretore di

Alatri furono sollevate questioni di legittimità costituzionale degli

articoli da 1 a 7 e dell'intera legge 25 febbraio 1963, n. 327,

intitolata "Norme sui contratti a miglioria in uso nelle Provincie del

Lazio", in riferimento agli articoli 3, 41, 42, 97, 101, 104 e 108

della Costituzione. Il Pretore, riuniti i procedimenti, ritenne

manifestamente infondata la questione di legittimità dell'art. 6,

rilevanti, invece, e non manifestamente infondate le altre. In

conseguenza, con ordinanza emessa il 28 marzo 1964 sospese i

procedimenti e rinviò gli atti a questa Corte. L'ordinanza,

ritualmente notificata alle parti e al Presidente del Consiglio,

nonché comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 126 del 23 maggio 1964.

2. - L'art. 1 della legge impugnata dispone nel primo comma che "i

rapporti a miglioria in uso nelle Provincie del Lazio, comunque

denominati e comunque costituiti, nei quali il coltivatore abbia il

possesso del fondo da oltre trent'anni e abbia apportato al fondo

migliorie in conformità dell'uso locale o della convenzione, sono

dichiarati perpetui e sono applicabili ad essi, oltre le norme della

presente legge, quelle contenute nel titolo IV del libro III del Codice

civile (Enfiteusi) e nella legge 11 giugno 1925, n. 998 e successive

modificazioni e integrazioni". L'ordinanza ritiene che questa norma

obliteri indebitamente le differenze esistenti tra i vari tipi di

rapporti a miglioria in uso nel Lazio, notevoli tanto al momento della

formazione quanto e ancora più nello svolgimento del rapporto, e che

essa sia in contrasto, perciò, con l'art. 3 della Costituzione: col

quale non sarebbero compatibili, inoltre, né la parificazione dei

miglioratari agli enfiteuti disposta dal medesimo art. 1, né le

disposizioni degli artt. 3 e 4 le quali, in deroga alle norme del

Codice civile sull'enfiteusi, stabiliscono l'immediata affrancabilità

del canone e impongono la determinazione del canone di affranco non

sulla base della capitalizzazione del canone effettivamente

corrisposto, ma su quello determinato discrezionalmente dalle

Commissioni tecniche provinciali di cui all'art. 2 della legge 12

giugno 1962, n. 567, inducendo così una differenza di trattamento tra

enfiteuti e enfiteuti miglioratari.

L'art. 1 della legge sarebbe in contrasto anche con l'art. 41, in

primo luogo perché, trasformando in enfiteutici anche i rapporti di

miglioria a natura associativa, toglie al concedente la direzione della

propria impresa, e in secondo luogo perché snatura e trasforma

sostanzialmente tutto il rapporto, non soltanto qualche clausola di

esso, sovrapponendo la volontà del legislatore a quella delle parti

nell'esercizio di un potere di autonomia privata e ad esclusivo

vantaggio di una delle parti, violandosi così il principio di

eguaglianza giuridica dei contraenti.

L'art. 1 sarebbe anche in contrasto con l'art. 42 della

Costituzione perché, dati i criteri di determinazione del capitale di

affranco, non garantirebbe il pagamento di un indennizzo comunque

proporzionato al diritto del quale il concedente viene privato.

3. - L'illegittimità costituzionale dell'art. 2, il quale

stabilisce che, ai fini dell'applicazione della legge, la durata del

rapporto dell'attuale miglioratario si cumula con quella dei rapporti

dei miglioratari precedenti, quando ricorrano certe condizioni,

deriverebbe dall'inscindibile sua connessione con l'art. 1 ora

esaminato.

4. - L'art. 3, che dispone l'immediata affrancabilità del fondo in

deroga all'art. 971 del Codice civile, contrasterebbe con l'art. 3

della Costituzione per l'ingiustificato trattamento preferenziale

riservato ai miglioratari nei confronti degli enfiteuti.

5. - L'art. 4 stabilisce che le ricordate Commissioni tecniche

provinciali determinano "nella misura minima e massima le quote di

ripartizione dei prodotti o i canoni da considerarsi equi tenendo conto

oltre che dei criteri fissati dall'art. 3 della legge 12 giugno 1962,

n. 567, del trasferimento degli oneri fondiari a carico del

miglioratario, nonché della parte di reddito relativa alla quota dei

miglioramenti già spettanti al miglioratario per convenzione o per uso

locale". "La quota dei prodotti attribuita al concedente o il canone a

lui spettante - dispone il secondo comma di quest'articolo - saranno

presi a base della determinazione del capitale di affrancazione ai

sensi dell'art. 971 del Codice civile".

Rispetto a quest'articolo il Pretore ritiene giustificato il

rilievo dei concedenti che hanno addotto esempi di fondi suscettibili

di utilizzazione edilizia, affrancati dai miglioratari a fine

speculativo.

Ne conseguirebbe la violazione dell'art. 3 per l'ingiustificato

arricchimento del miglioratario che ne discende, e dell'art. 42 per il

trasferimento senza serio indennizzo del suolo edificatorio al

miglioratario. Gli stessi articoli verrebbero violati per il fatto che

si fa riferimento agli organi e ai criteri posti nella citata legge n.

567 del 1962 per la determinazione dell'equo canone per i contratti di

affitto, data la commistione che cosi si opererebbe di due differenti

categorie di rapporti tra proprietario e coltivatore, al fine di

regolare il passaggio della proprietà dal primo al secondo. Sempre gli

artt. 3 e 42 della Costituzione sarebbero violati poi dalla circostanza

che la legge impugnata istituisca Commissioni provinciali e non già

una Commissione regionale per tutto il Lazio, come avrebbe dovuto, al

fine di assicurare "trattamenti coerenti alla varietà e alle

simiglianze dei rapporti a miglioria esistenti nella Regione".

Segnatamente l'art. 42, viceversa, sarebbe violato dall'attribuzione di

poteri discrezionali, in un campo di riserva assoluta di legge, alle

Commissioni per la determinazione dei capitali di affranco, poteri

discrezionali che avrebbero portato, nel fatto, all'attribuzione di

capitali di affranco del tutto irrisori.

La composizione, poi, di queste Commissioni profilerebbe un

contrasto degli artt. 4 e 5 della legge impugnata con gli artt. 101 e

104 della Costituzione, per il trasferimento che essi operano del

potere decisorio dai giudici alle Commissioni tecniche provinciali e,

in ogni caso, con l'art. 108 della Costituzione per la mancata

previsione di qualsiasi garanzia di indipendenza per i componenti delle

Commissioni medesime.

6. - L'art. 5 della legge, prevedendo l'integrazione delle

Commissioni con due rappresentanti dei concedenti a miglioria e con due

rappresentanti dei miglioratari e non anche la sostituzione dei

componenti tecnici delle medesime Commissioni designati dalle

associazioni dei proprietari di fondi concessi in affitto e dei

fittuari, con tecnici designati dalle associazioni dei concedenti a

miglioria e dei miglioratari, non sarebbe conforme al precetto

dell'art. 97 della Costituzione, per il quale i pubblici uffici sono

organizzati mediante disposizioni di legge in modo che sia assicurato

il buon andamento dell'Amministrazione; e nemmeno ai principi di

democraticità e di rappresentanza delle categorie negli organi

deliberanti: "principi coessenziali al vigente ordinamento

costituzionale".

7. - Per i motivi già esposti in relazione agli artt. 4 e 5

sarebbe da considerare incostituzionale il rinvio alla legge 12 giugno

1962, n. 567, disposto dall'art. 7 della legge impugnata.

8. - Infine tutta la legge sarebbe viziata da una deviazione di

fondo che integrerebbe un vizio di eccesso di potere legislativo.

Infatti la finalità della legge di trasferire la proprietà de fondi

dai concedenti ai miglioratari si è perseguita mediante la

dichiarazione di perpetuità "per tutti indistintamente i contratti a

miglioria con annessa affrancabilità immediata sulla base di canoni e

quote discrezionalmente determinati dalle Commissioni provinciali",

laddove la realtà dei rapporti porterebbe a ritenere che ricorrano

nella fattispecie gli estremi per l'applicazione dell'istituto della

espropriazione con le garanzie costituzionali e giudiziarie che vi sono

connesse.

9. - Nel presente giudizio si sono costituiti le signore Bianca Di

Fabio e Iole Floridi e don Carlo Speranza, parroco di S. Maria del

Colle in Fiuggi, rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Abbamonte.

Le deduzioni sono state depositate il 10 giugno 1964. In esse la difesa

riprende e svolge gli argomenti che nell'ordinanza sono stati posti a

fondamento delle sollevate questioni di legittimità costituzionale.

L'art. 1 violerebbe il principio di eguaglianza perché dispone

un'identica disciplina per situazioni che la stessa legge, parlando di

rapporti comunque denominati e comunque costituiti e, dunque, comunque

regolati, considera diverse. A sostegno di questa molteplicità e

diversità sostanziali di rapporti che vanno sotto il nomen iuris di

colonia migliorataria, la difesa riporta testualmente uno studio

comparso nel 1956 che dà conto della diffusione di questi contratti

nella Provincia di Frosinone e della diversità del loro regolamento

nelle varie zone di questa Provincia. Da questa diversa natura di

contratti unificati nel regolamento legislativo, discende anche la

violazione dell'art. 42 della Costituzione, dato che la legge ha

disposto il diritto di affranco anche per le colonie precarie, per le

quali codesto diritto non era punto previsto, e ha così disposta una

espropriazione parziale e senza indennizzo, a favore del colono, che ha

acquistato a titolo costitutivo un nuovo diritto, a carico del diritto

di proprietà che ne risulta in proporzione corrispondente diminuito

senza indennizzo. La violazione dell'art. 3 si verificherebbe, poi,

anche sotto un altro profilo, avendo l'art. 1 parificato i rapporti

miglioratari all'enfiteusi, ma avendo poi gli articoli successivi, con

incoerenza logica e sistematica, che sarebbe significativo sintomo di

eccesso di potere legislativo, stabilito una disciplina diversa da

quella propria dell'enfiteusi e più favorevole ai miglioratari. Il

legislatore cioè parifica due situazioni e nel contempo le regola e

tratta diversamente, senza alcuna razionale giustificazione.

L'art. 1 violerebbe inoltre anche l'art. 41, perché trasforma in

enfiteutici quei rapporti di colonia migliorataria pacificamente

considerati rapporti associativi, nei quali è riservata al concedente

la direzione dell'impresa.

Per l'art. 2, la illegittimità discenderebbe dalla inscindibile

sua connessione con l'art. 1, e per l'art. 3 dal fatto che stabilirebbe

una disparità di trattamento per situazioni (colonia migliorataria,

enfiteusi) che la stessa legge unifica.

All'art. 4 la difesa delle parti addebita le medesime censure

dell'ordinanza, partendo anch'essa dalla considerazione che la legge ha

avuto riguardo esclusivamente alla destinazione agricola dei fondi,

molti dei quali viceversa sono attualmente suoli edificatori. La legge

avrebbe ignorato i fatti sopravvenuti, fatti che sarebbero rilevanti

alla stregua di norme costituzionali, dato che, con violazione

dell'art. 3, secondo comma, non ha tenuto conto della diversità di

situazione dei fondi, producendo, inoltre, con violazione dell'art. 42,

una spoliazione del proprietario senza indennizzo e senza che sia

soddisfatta alcuna esigenza sociale. La difesa lamenta anche, sempre in

relazione all'art. 4, la violazione degli artt. 3 e 42 perché la

determinazione dell'equo canone come base dell'affranco è fatta

seguendo i criteri fissati dalla legge 12 giugno 1962, n. 567, art. 3,

per determinare l'equo canone per un rapporto del tutto diverso da

quello delle colonie miglioratarie, il contratto d'affitto: si

sarebbero anche sotto questo profilo parificate situazioni diverse, e

si sarebbe anche qui determinato in maniera non conforme alla

Costituzione l'indennizzo al proprietario. E sempre l'art. 4 avrebbe

un'altra volta violato il principio di eguaglianza usando un eguale

trattamento, ai fini delladeterminazione del capitale di affranco, per

i rapporti in cui la miglioria è opera del colono e per gli altri nei

quali il concedente ha contribuito all'opera di miglioramento. E ancora

quel principio sarebbe violato, sempre dall'art. 4, per il fatto che

sono state istituite Commissioni provinciali e con ciò creata la

possibilità di trattamento diverso nelle cinque Provincie del Lazio

nelle quali l'art. 1 della stessa legge ha affermato l'esistenza di

eguali situazioni, dichiarando la perpetuità di tutti i rapporti a

miglioria comunque denominati e costituiti. Senza dire che anche sotto

questo profilo si verificherebbe una violazione dell'art. 42 per la

ingiustificata differenza tra gli indennizzi rispettivamente

corrisposti nelle varie Provincie.

Sostanzialmente conformi a quelli dell'ordinanza sono pure i motivi

che comporterebbero l'illegittimità di questo art. 4 per la violazione

della riserva di legge degli articoli 41 e 42 della Costituzione

operata per il fatto che la determinazione del canone, base del prezzo

di affranco, è fatta dalle Commissioni provinciali con lati poteri

discrezionali. La difesa sottolinea che la critica non riguarda tanto

la riduzione dell'indennizzo quanto il metodo seguito per conseguire

tale riduzione; diverso da quello che, a suo avviso, sarebbe stato

conforme alla Costituzione, vale a dire la determinazione per legge dei

criteri per corrispondere un serio indennizzo, sia pure al disotto del

valore venale. Affidando viceversa la determinazione di tali criteri

alle Commissioni, si è giunti ad attribuire al proprietario un

indennizzo irrisorio in taluni casi calcolato su una percentuale pari

ad 1/120 del prodotto. Da ciò la difesa deduce anche, negli stessi

termini dell'ordinanza, la esistenza di un vizio di eccesso di potere

che colpirebbe l'intera legge. Ancora e sempre rispetto all'art. 4, la

difesa lamenta il fatto che il potere dei giudici sia stato vincolato,

in caso di controversie relative alla determinazione dei capitali di

affranco, alle decisioni delle Commissioni provinciali con violazione

degli artt. 101 e 104 della Costituzione e dell'art. 108: quest'ultimo

nell'ipotesi che si volesse considerare legittimo il trasferimento del

potere decisorio dai giudici alle Commissioni, stante che la legge non

prevede alcuna garanzia per l'indipendenza dei membri di queste, che

partecipano da estranei all'amministrazione della giustizia.

L'art. 5 violerebbe l'art. 97 della Costituzione per il fatto, già

messo in rilievo dall'ordinanza, che i tecnici designati dai

proprietari di fondi locali e dagli affittuari, che fanno parte delle

ricordate Commissioni provinciali, non sarebbero stati sostituiti da

tecnici designati dalle associazioni dei concedenti e dei miglioratari.

E, infine, anche per l'art. 7 della legge il motivo di

incostituzionalità che si ravvisa nel richiamo che quell'articolo fa

della legge 567 del 1962, è quello stesso espresso nell'ordinanza,

della Commissione che quel richiamo opera delle norme relative all'equo

canone per gli affitti con le norme relative all'affrancabilità delle

colonie ad meliorandum.

10. - Si è pure costituita la signora Adelaide Di Fabio in

Ceccacci, rappresentata e difesa dall'avvocato Gaetano Ceccacci. Nelle

deduzioni depositate il 10 giugno 1964, la difesa della parte, premesso

un elenco dei vari tipi di colonia migliorataria in uso nelle Provincie

del Lazio e affermato che tutti codesti contratti sarebbero stati

sempre riconosciuti "di natura associativa e di carattere personale e

di credito", che pertanto il diritto del colono dovrebbe essere

assistito da una presunzione iuris tantum, tale cioè da consentire al

concedente la prova contraria - consuetudine o titolo scritto - che non

si tratti di colonia migliorataria, specificamente si lamentano le

violazioni degli artt. 3, 41, 42, 76, 101, 104 e 108 della Costituzione

nei termini e per i motivi esposti nell'ordinanza e sopra riferiti. La

difesa della signora Di Fabio solleva anche la questione di

legittimità dell'art. 6 della legge che, come s'è detto, il Pretore

di Alatri ha ritenuto manifestamente infondata; considera le competenze

attribuite alle Commissioni provinciali una delegazione legislativa

illegittima; sostiene che la legge agisce retroattivamente e ritiene

che non si debba escludere anche al di fuori della sfera penale,

l'illegittimità di leggi retroattive, specie quando esse incidano

grandemente nella sfera degli interessi privati, sacrificandoli, e

nella sfera dell'autonomia privata, comprimendola.

11. - Si sono pure costituiti i signori Giovanni Calabrese,

Maurizio Bauco, Tommaso Sarandrea, Biagio Fiori e Rosa Marcoccia,

rappresentati e difesi dagli avvocati Mario Diana ed Antonio Putzolu.

Nelle deduzioni depositate il 12 giugno 1964 la difesa sostiene che

la legge non avrebbe regolato tutti indistintamente i rapporti di

miglioria, ma soltanto quelli "in uso nelle Provincie del Lazio, nei

quali il coltivatore abbia il possesso del fondo da oltre trenta anni

ed abbia apportato al fondo migliorie in conformità dell'uso locale e

della convenzione... mediante impianto di culture arboree ed

arbustive... ne abbia pagato il valore all'atto dell'ingresso nel

fondo". Sicché la dichiarazione di perpetuità dell'art. 1 riferita a

un tipo di rapporto, storicamente e giuridicamente ben delineato,

sarebbe legittima e troverebbe precedenti nella presunzione di

perpetuità della prestazione stabilita in relazione a determinati

presupposti dall'art. 2 della legge 11 giugno 1925, n. 998 e dalle

leggi precedenti che regolavano la materia delle affrancazioni. Ne

conseguirebbe l'infondatezza dell'assunta violazione dell'art. 41,

stante che nella colonia migliorataria alla quale fa riferimento la

legge, titolare dell'impresa agraria è il colono. Né sussisterebbe la

violazione dell'art. 42 della Costituzione, dato che la determinazione

del capitale di affranco sarebbe fatta "con riferimento alla

capitalizzazione del canone di cui il concedente gode all'atto della

richiesta di affrancazione". La legittimità dell'art. 2, il quale

consente, in presenza di certi presupposti, la cumulabilità della

durata del rapporto dell'attuale miglioratario con quella dei

miglioratari precedenti, deriverebbe "dal carattere reale che viene

impresso al diritto relativo alle migliorie medesime". Infondate, poi,

le censure all'art. 3: la parità di trattamento tra enfiteuta e

miglioratario sarebbe assicurata "dalla base comune rappresentata dalla

entità del canone rispettivamente dovuto in base ai due rapporti" e

dal requisito del possesso ultratrentennale prescritto dall'art. 1

insieme con l'adempimento delle migliorie. L'art. 4 sarebbe legittimo

in rapporto all'art. 3 della Costituzione perché la determinazione del

capitale di affrancazione non potrebbe essere fatta se non sulla base

della situazione giuridica in atto, non con riferimento ad eventi

futuri ed eventuali. Né potrebbe sostenersene l'illegittimità nei

confronti dello stesso art. 3 e dell'art. 42 della Costituzione,

perché il compito sostanziale delle Commissioni tecniche provinciali

non muta se il canone equo da esse stabilito debba servire non già per

l'affitto, ma di base alla determinazione del capitale di affranco:

tanto più, poi, che in questo caso le Commissioni sono tenute a

seguire particolari criteri definiti dal medesimo art. 4. Né ha

rilievo il fatto che la legge abbia previsto Commissioni provinciali e

non una Commissione regionale, essendo identica la funzione, i compiti

e i criteri che le Commissioni devono osservare. Sulla piena

legittimità dei poteri attribuiti alle Commissioni in riferimento agli

artt. 101, 104 e 108 della Costituzione la difesa richiama una sentenza

di questa Corte (n. 40 del 13 maggio 1964). Irrilevante, poi, sia

giuridicamente, sia di fatto, la circostanza che della Commissione non

facciano parte tecnici designati dalle associazioni dei concedenti a

miglioria e dei miglioratari al posto di quelli delle associazioni dei

concedenti in affitto e degli affittuari. L'art. 7, stabilendo che le

norme della legge 12 giugno 1962, n. 567, si estendano ai rapporti

considerati solo "in quanto applicabili", esclude il pericolo di

commistione di rapporti diversi temuto dall'ordinanza di rimessione.

E quanto, infine, alla "devisione di fondo" che la stessa ordinanza

imputa al legislatore, la difesa delle parti sostiene che questa

censura prescinde dall'art. 42, secondo comma, della Costituzione, che

consente di porre limiti alla proprietà al fine di assicurarne la

funzione sociale e di renderla possibile a tutti ed è basata

sull'erronea premessa che la legge si applichi a tutti i rapporti di

miglioria, laddove essa vuol regolare soltanto quelli nei quali le

posizioni originarie delle parti si siano sostanzialmente trasformate,

imprimendo al diritto del colono alle migliorazioni una consistenza ben

diversa da quella originaria.

12. - È intervenuto il Presidente del Consiglio, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato. Nell'atto di intervento

depositato il 12 giugno 1964, l'Avvocatura, dopo aver esposto l'iter

legislativo che ha portato alla legge impugnata, respinge la tesi

adombrata dal Pretore di un eccesso di potere legislativo che

vizierebbe l'intera legge, non raffigurandosi a suo avviso, nel caso in

esame, nessuno di quegli elementi che la dottrina la quale ritiene

possibile un sindacato siffatto da parte della Corte, considera

necessari. Del resto il Pretore non avrebbe preso in considerazione

alcuno di questi elementi, ma avrebbe posto soltanto il problema se sia

corretto, volendosi far luogo a espropriazione, seguire una via diversa

da quella tradizionale dell'istituto. Per l'Avvocatura

all'espropriazione si potrebbe pervenire attraverso vie diverse e non

coincidenti, sempre che i principi costituzionali che regolano

l'espropriazione e tutelano i diritti della proprietà privata siano

osservati.

Quanto alle singole questioni di costituzionalità l'Avvocatura

osserva:

Art. 1. Non sussiste il contrasto con l'art. 3 della Costituzione

perché, come risulta dal secondo comma di questo articolo, il

legislatore ha identificato i rapporti di miglioria, che intendeva

regolare, sulla base di un denominatore comune, non sottoponendo

perciò a una stessa disciplina situazioni sostanzialmente diverse.

Tale contrasto non sussiste nemmeno sotto il profilo di una diversità

di trattamento tra soggetti di un comune rapporto enfiteutico e

soggetti di rapporti miglioratizi; 1) perché se l'enfiteuta può

affrancare il fondo dopo venti anni, nei casi disciplinati dalla legge

impugnata il miglioratario deve avere il possesso del fondo da oltre

trent'anni; 2) perché non si vedrebbe contrasto alcuno con la

Costituzione nella norma la quale sottrae alla volontà dei privati,

per affidarla a organi amministrativi tecnici, la determinazione del

canone base della misura del capitale di affranco. Né sussisterebbe il

contrasto con l'art. 41 della Costituzione: la compressione

dell'iniziativa economica privata si verifica in ogni caso di

espropriazione e la questione si ridurrebbe ad accertare se sussistano

o meno motivi di interesse generale, la presenza dei quali non sarebbe

dubbia nel caso in esame. A giustificazione della dichiarata

perpetuità dei rapporti risolvibili ad nutum o previo preavviso,

l'Avvocatura sostiene che il legislatore avrebbe qui considerato non

già l'eventualità della cessazione più o meno prossima del rapporto,

quanto il tempo in cui è sorto il rapporto medesimo, probabilmente

perché all'origine di questi rapporti di miglioria sarebbero state

diffusissime le caratteristiche proprie dei rapporti enfiteutici

modificate poi a proprio favore dai concedenti. Nemmeno può lamentarsi

la violazione dell'art. 42 perché non può ricavarsi l'inesistenza di

un serio indennizzo dal fatto che il canone equo, base del capitale di

affranco, sia fissato secondo i criteri determinati dalla legge.

Art. 4. Dei due aspetti che la preferenza riservata al

miglioratario di fondi suscettibili di utilizzazione edilizia presenta

uno nei confronti di miglioratari di fondi non divenuti edificatori,

l'altro nei confronti del concedente, meriterebbe considerazione

soltanto quest'ultimo. Ma tuttavia sarebbe superabile, o interpretando

la legge nel senso che essa escluda dalla sua applicazione i rapporti

miglioratizi aventi ad oggetto terreni edificatori o sostenendo che il

plusvalore così determinato non costituirebbe un'accessione del

diritto di proprietà. L'ulteriore censura mossa a questo articolo in

riferimento al fatto che i criteri per la determinazione del canone

sarebbero quelli stabiliti dalla legge 12 giugno 1962, n. 567, per la

determinazione dei canoni di affitto, è superata quando si consideri e

che questa legge è estesa ai casi in esame in quanto applicabile e che

la legge impugnata pone altri criteri che le Commissioni devono tener

presenti. Nemmeno fondata la censura che la legge abbia previsto

Commissioni provinciali e non una sola Commissione competente per tutta

la Regione laziale; quel che il Pretore afferma circa la diversità dei

rapporti anche in relazione alle diverse zone del Lazio

giustificherebbe anzi la previsione legislativa di Commissioni

provinciali. L'Avvocatura ritiene infondati i vizi, sempre dell'art. 4,

in relazione agli artt. 101, 104 e 108 della Costituzione. È

infondato il presupposto dal quale il Pretore muove: e cioè che il

potere decisorio sia stato trasferito alle Commissioni: il giudice

eserciterebbe sempre il controllo sulla legittimità delle

determinazioni delle Commissioni, disapplicandole se le ritiene

illegittime, e sarebbe libero, sia pure entro il limite stabilito dalle

Commissioni, di ricavare da qualsiasi altra fonte il suo convincimento

circa l'equità del canone di affranco. Inoltre non si determinerebbe

nel caso un conflitto tra un atto amministrativo e un atto del giudice,

perché è il legislatore a fissare la misura di equità del canone,

dettando una disciplina di carattere generale atta a garantire che il

canone si formi entro giusti limiti e affidandone ad organi tecnici

l'identificazione nel rispetto di criteri orientativi ben determinati.

Art. 5. Non può ritenersi violato l'art. 97 della Costituzione

perché i due esperti in materia agraria siano designati dalle

organizzazioni dei proprietari di fondi locati e dalle organizzazioni

di affittuari: il carattere di esperti non si acquista ne si perde in

funzione delle fonti della loro designazione; e inoltre la formula è

tale da assicurare che essi siano esperti non soltanto di una parte

della materia agraria. I principi di democraticità e di rappresentanza

sarebbero soddisfatti dalla circostanza che la legge prevede che le

Commissioni siano integrate da due rappresentanti di ciascuna delle due

categorie interessate.

Quanto all'infondatezza della incostituzionalità del rinvio alla

legge 567 del 1962, fatto nell'art. 7, l'Avvocatura si richiama alle

considerazioni esposte in riguardo agli artt. 4 e 5 della legge

impugnata.

13. - Nel corso di un procedimento civile davanti al Pretore di

Sora vertente tra Giovanni La Rocca e il Beneficio Parrocchiale di S.

Restituta, il convenuto eccepì l'illegittimità costituzionale della

legge 25 febbraio 1963, n. 327, e in particolare degli artt. 4, 5 e 7,

nonché della legge 12 giugno 1962, n. 567, e particolarmente degli

artt. 2 e 5. Il Pretore ha ritenuto manifestamente infondata la

questione di legittimità costituzionale della legge 12 giugno 1962, n.

567, non quella della legge n. 327 del 1963 e in conseguenza ha sospeso

il giudizio e trasmesso gli atti alla Corte. Dopo le rituali

notificazioni e comunicazioni, l'ordinanza è stata pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale n. 238 del 26 settembre 1964. Nell'ordinanza si

sostiene che la legge intendendo "convertire un semplice diritto di

obbligazione, quale è il pagamento delle migliorie in titolo di

acquisto della proprietà terriera attraverso la fictio iuris di

un'improvvisata e abnorme enfiteusi", sarebbe in contrasto con l'art. 3

della Costituzione. In particolare tale contrasto si profilerebbe per

l'art. 1 della legge, il quale impone una identica disciplina per

situazioni diverse, senza tener conto né della sostanziale diversità

esistente tra le varie forme dei rapporti di miglioria, né del loro

momento genetico.

L'art. 4 sarebbe in contrasto con gli artt. 42, secondo comma,

della Costituzione e 834 del Codice civile perché sancirebbe una vera

e propria espropriazione del fondo senza il concorso di questi tre

elementi essenziali: a) il pubblico interesse: l'espropriazione

avverrebbe a esclusivo vantaggio del miglioratario e senza conseguire i

fini di generale interesse che sono il presupposto della

espropriazione, non essendo prevista alcuna sanzione per chi, divenuto

enfiteuta ope legis, si disfaccia del fondo, lo adibisca a un uso

diverso dalla coltura, lo ceda come area edificatoria; b) la legale

dichiarazione di pubblica utilità e la possibilità dell'espropriato

di ricorrere ai normali mezzi di tutela apprestati dall'ordinamento,

con violazione anche dell'art. 24, primo e secondo comma, della

Costituzione; c) il pagamento di una giusta indennità: l'espropriato

non può adire l'autorità giudiziaria ordinaria ai sensi degli artt.

33 e 34 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, né impugnare le

determinazioni delle Commissioni tecniche provinciali in contrasto con

l'art. 113 della Costituzione. Inoltre non sono stabiliti criteri -

come ad esempio l'ubicazione e la natura a volte di suolo edificatorio

del suolo affrancando -, che consentano la determinazione di un equo

indennizzo.

Le parti non si sono costituite e il Presidente del Consiglio non

è intervenuto.

14. - Le stesse questioni di legittimità costituzionale sono state

sollevate davanti al Tribunale di Frosinone in un giudizio vertente tra

la sig.na Ida Paolucci e altri e il signor Ferrazzoli. Il Tribunale,

che le ha ritenute rilevanti e non manifestamente infondate, con

ordinanza 13 maggio 1964 ha sospeso il giudizio e ha trasmesso gli atti

a questa Corte. Dopo le rituali notificazioni e comunicazioni

l'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 169 dell'11

luglio 1964.

I motivi che il Tribunale adduce a sostegno dell'impugnata

costituzionalità degli artt. 1, 5 e 7 della legge sono nella sostanza

quelli medesimi addotti dal Pretore di Alatri ai quali è sufficiente

perciò fare riferimento.

Nel giudizio si è costituito il signor Luigi Ferrazzoli

rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Abbamonte, il quale, a

sostegno della fondatezza delle questioni sollevate, ha richiamato le

argomentazioni svolte nel giudizio di legittimità costituzionale

promosso con l'ordinanza del Pretore di Alatri. Si sono pure costituiti

i signori Ida Paolucci, Amedeo Ottaviani, Maria Poli, rappresentati e

difesi dagli avvocati Mario Diana e Antonio Putzolu, i quali nelle

deduzioni depositate il 10 giugno 1964 hanno riproposte le medesime

argomentazioni svolte nelle deduzioni depositate nel giudizio promosso

dal Pretore di Alatri.

15. - Il Tribunale di Frosinone nel giudizio vertente fra il sig.

Severino Fiorini e il signor Giovanni Ceci ha emesso in data 8 giugno

1964 una identica ordinanza, che, notificata e comunicata alle parti,

è stata pubblicata nel n. 212 del 29 agosto della Gazzetta Ufficiale.

Davanti alla Corte si è costituito il sig. Severino Fiorini,

rappresentato e difeso dall'avv. Mario Diana. Nelle deduzioni

depositate il 29 giugno 1964 la difesa sostiene in favore della non

fondatezza delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, le

stesse tesi, in sostanza, che sono state avanzate negli altri giudizi

davanti a questa Corte. In particolare essa respinge la tesi della

violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione da parte dell'art. 1

della legge rispettivamente perché le situazioni che il legislatore ha

tenuto presente sono identiche e perché l'art. 42 garantisce

l'indennizzo per il caso di espropriazione della proprietà privata,

non già per gli altri di limitazione o modificazione del suo

godimento. Non avrebbero fondamento nemmeno le censure mosse alla legge

per il regolamento dato alla determinazione del canone e quindi del

capitale di affrancazione: questa determinazione atterrebbe alla

esecuzione della legge non già al suo principio informatore e non

avrebbe perciò rilievo costituzionale. Inoltre una volta sottoposti i

contratti a miglioria alle norme che regolano l'enfiteusi si sarebbe

dovuto, ad avviso della difesa, disporre anche la modificazione del

canone da corrispondere al concedente ripristinando l'obbligatoria

commutazione in canone fisso della corresponsione di quote del prodotto

già imposto dalla legge 14 luglio 1887, n. 4727, modificata soltanto

dalla legge citata n. 998 del 1925. E sempre sul fondamento di questa

legge si dovrebbe considerare che il prezzo di affrancazione non può

essere calcolato sulla base delle prestazioni corrisposte prima che si

determinasse il canone enfiteutico, in forza di un rapporto precario

che non può confondersi con quello perpetuo.

16. - Anche in un procedimento davanti al Pretore di Veroli sono

state sollevate numerose questioni di legittimità costituzionale della

legge de qua, per altro, non in tutto identiche alle altre fin qui

riferite. Il Pretore ne ha respinto alcune ritenendole manifestamente

infondate, ha ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate le

altre e ha sospeso in conseguenza il giudizio, trasmettendo gli atti a

questa Corte. L'ordinanza emessa il 15 maggio 1964 è stata notificata

alle parti e al Presidente del Consiglio, comunicata ai Presidenti dei

due rami del Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 169

dell'11 luglio 1964.

Il Pretore ritiene che il legislatore si sia in primo luogo

proposto il fine di introdurre anche nel contratto a miglioria

l'istituto dell'equo canone "giustamente preoccupato di perequare i

rapporti ad meliorandum in un sistema di coordinamento dell'iniziativa

privata secondo principi di libertà e di socialità" ma che in

aggiunta a questo abbia sancito la trasferibilità della terra al

coltivatore non già mediante gli strumenti previsti per il latifondo e

la proprietà assenteista, ma mediante un sistema non preveduto dalla

Costituzione, vale a dire quello di imporre d'imperio la conversione

del contratto di miglioria precaria in quello di miglioria perpetua

sottoponendo poi questa alla disciplina dell'enfiteusi, raggiungendo

così con una sorta di ficta lex il fine di privare il concedente della

proprietà del fondo a favore del coltivatore, al di fuori

dell'istituto dell'espropriazione.

Viceversa il fine avrebbe dovuto essere raggiunto con più

appropriate disposizioni legislative che avessero tenuto conto di

quanto dispone l'art. 44 della Costituzione, il quale vuole che i

limiti alla proprietà terriera privata si commisurino alla estensione

di essa, laddove le indiscriminate e incontrollate affrancazioni

disposte dalla legge avranno per effetto di privare del tutto il

concedente della sua proprietà senza riguardo alcuno alla maggiore o

minore estensione di questa. Inoltre il fondo viene trasferito al

coltivatore senza i limiti e i controlli necessari - per il principio

di socialità - ad assicurare che il fondo stesso sia migliorato e

coltivato dalla famiglia colonica e non fatto oggetto di speculazione.

Infine, la legge avrebbe frustrato il principio del libero ricorso alla

tutela giurisdizionale da parte del concedente, disponendo che le

decisioni della Commissione tecnica provinciale siano da considerare

vincolative per l'autorità giudiziaria.

Di qui la violazione da parte degli artt. 1, 2, 3 e 8 della legge

25 febbraio 1963, n. 327, dei principi di socialità e di garanzia

della proprietà (artt. 41, 42 e 44 della Costituzione) e dell'istituto

dell'espropriazione (artt. 42 e 43 della Costituzione), la violazione

da parte degli artt. 1, 2 e 3 del principio di eguaglianza (art. 3

della Costituzione), la violazione da parte dell'art. 4, secondo comma,

degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione; la violazione da parte degli

artt. 4 e 7 degli artt. 24, 97, 101 e 113 della Costituzione.

Tutte codeste violazioni sono ampiamente ragionate dal Pretore. Ai

fini della discussione tuttavia è sufficiente richiamare quanto segue.

Non sono diverse da quelle, già ricordate, delle altre ordinanze, le

argomentazioni del Pretore di Veroli circa la compressione o

addirittura la eliminazione della iniziativa economica privata,

segnatamente mediante l'immediata affrancabilità del fondo, o circa la

contraddittorietà nella quale la legge s'involge, equiparando i

rapporti a miglioria a quelli di enfiteusi, ma modificando in melius la

disciplina di questa nei confronti di quelli; o le altre relative alla

violazione del principio di eguaglianza che la stessa disciplina di

rapporti tanto diversi comporterebbe. In particolare su questo punto il

Pretore sottolinea che nel territorio di Veroli, il concedente, per

contratto o per consuetudine, partecipa in misura eguale o nella misura

di un terzo all'impianto, sicché non sarebbe conforme al principio di

eguaglianza, regolare sullo stesso metro l'ipotesi nella quale

concedente e utilista stanno di norma sullo stesso piano per quanto

riguarda i miglioramenti con impianto di culture arboree, e gli altri

nei quali il concedente ha dato un terreno incolto o già in parte

migliorato e così via. La quale disparità di trattamento si

verificherebbe anche in riguardo all'art. 2 che consente a certe

condizioni di cumulare ai fini del possesso ultratrentennale i rapporti

dei miglioratari precedenti con quello dell'attuale miglioratario,

perché anche questa norma non terrebbe conto che le migliorie possono

essere state eseguite in partecipazione tra colono e concedente:

sicché se il presupposto della legge è che la terra debba acquisirsi

a chi l'ha migliorata, il proprietario risulterebbe spogliato del

"concorrente pari diritto per l'apporto di sostanziali e permanenti

migliorie al fondo prima o durante il possesso attuale del colono o in

concorso col medesimo". Risulterebbe cioè, prosegue il Pretore,

usurpato a totale beneficio del colono l'effetto caratterizzante la

causa del contratto a miglioria, cioè l'acquisizione in piena

proprietà al coltivatore del fondo migliorato anche da altri, - e per

giunta, senza corrispettivo. Quanto alla determinazione dell'equo

canone, mentre il Pretore ritiene infondate le censure mosse all'art.

4, primo comma, della legge, che a suo avviso mira a ridurre a equità

il rapporto di miglioria, ritiene, viceversa, contrario agli artt. 3,

41 e 42 della Costituzione questo modo di determinazione del canone per

l'ulteriore determinazione del capitale di affranco, sia perché anche

qui la disciplina della legge si applica a rapporti i più vari, sia

perché, assumendo in sostanza il capitale di affrancazione la figura

dell'indennizzo, la norma non rispetterebbe i principi che in materia

di espropriazione sono dettati dall'art. 42 della Costituzione.

Non ritiene fondate il Pretore le censure mosse agli artt. 4 e 5

della legge in relazione agli artt. 101, 104 e 108 della Costituzione,

e nemmeno quella mossa all'art. 5 per il fatto che quest'articolo non

ammetterebbe alcun rimedio contro le decisioni della Commissione

tecnica provinciale, dovendosi ritenere ammessa anche in questi casi

l'impugnativa davanti alla Commissione centrale presso il Ministero

dell'agricoltura prevista dall'art. 5 della legge n. 567 del 1962,

richiamata del resto in quanto applicabile, dall'art. 7 della legge

impugnata. Tuttavia, ad avviso del Pretore, la legge avrebbe mancato di

integrare con i rappresentanti delle categorie interessate la detta

Commissione centrale, da che deriverebbe viziato l'art. 7, nel richiamo

che fa alla legge n. 567 del 1962 senza disporre detta integrazione, in

relazione all'art. 97 della Costituzione e in relazione ai principi di

democraticità e rappresentanza delle categorie interessate e del

giusto procedimento amministrativo. Inoltre la legge non avrebbe

disposto un idoneo rimedio giurisdizionale contro gli atti

amministrativi della Commissione violando gli artt. 113, primo e terzo

comma, e 24 della Costituzione. Vi sarebbe, infatti, ad avviso del

Pretore, una categoria di diritti e di interessi, quelli attinenti al

giusto indennizzo o capitale di affrancazione in relazione all'esatto

adempimento dei criteri di liquidazione -, che resterebbe priva di ogni

tutela giurisdizionale. Non sarebbe infatti sufficiente e idonea tutela

quella che l'art. 15 della legge n. 567 del 1962 assicura davanti alle

Sezioni specializzate, perché limitata nell'ambito del giudizio

tecnico delle Commissioni, entro i limiti minimi e massimi da esse

stabiliti, senza alcuna possibilità per l'organo giurisdizionale di

sindacare l'operato delle Commissioni in ordine all'applicazione dei

criteri di liquidazione con violazione dell'art. 101, che vuole i

giudici soggetti alla legge, fa loro obbligo cioè di ricercare solo

nella legge le norme concrete da applicare. Ricorrerebbe inoltre la

violazione dell'art. 113, secondo comma, della Costituzione, - la

tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata per

determinate categorie di atti -, perché al giudice sarebbe interdetto

- dipendendo la decisione della causa dalla valutazione dell'organo

amministrativo -, di ricavare il suo convincimento sull'equità del

canone da altre parti che non sia l'atto amministrativo.

17. - Si è costituita la signora Anita Santoro vedova Arci

rappresentata e difesa dall'avv. Abbamonte che nelle deduzioni

depositate il 25 luglio 1964 fa riferimento alla difesa svolta nel

giudizio promosso con l'ordinanza del Pretore di Alatri 28 marzo 1964.

Si sono anche costituiti i signori Raffaele, Italo, Umberto e

Giovanni Marcoccia, coloni miglioratari rappresentati e difesi dagli

avvocati Mario Diana e Antonio Putzolu.

Nelle deduzioni depositate il 10 giugno 1964 i difensori sostengono

in primo luogo che il rapporto regolato dalla legge è un rapporto

storicamente e giuridicamente ben determinato e inconfondibile, - pure

se nato in termini diversi - essendo identica a tutti i casi l'esigenza

sociale che la legge ha voluto soddisfare che è quella cioè di

adeguare la definizione giuridica dei rapporti di miglioria in uso nel

Lazio alla loro effettiva consistenza economico-sociale, quale si è

venuta formando nel tempo per effetto dell'apporto, a volte esclusivo,

sempre di gran lunga prevalente, del miglioratario. Non si potrebbe

sostenere perciò che la dichiarazione di perpetuità, che verrebbe a

riconoscimento di una esigenza di giustizia, eluda le norme

costituzionali; l'art. 42 della Costituzione, del resto, attribuisce al

legislatore il potere di determinare "i modi di acquisto e i limiti

della proprietà privata" limiti che si riferiscono alla proprietà

nella sua consistenza, non soltanto all'uso o al godimento. Né

sussisterebbe la disparità di trattamento tra enfiteuti e

miglioratari: l'eguaglianza tra gli uni e gli altri, rispetto alla

determinazione del capitale di affranco è assicurata dalla base comune

rappresentata dall'entità del canone dovuto rispettivamente nei due

rapporti; la fissazione di una durata minima ventennale e la sanzione

per il caso di mancato adempimento dei miglioramenti, che sono previsti

per il rapporto di enfiteusi, sono qui superflui perché la

dichiarazione di perpetuità è subordinata all'avvenuta esecuzione

delle migliorazioni previste dall'uso locale e all'ultratrentennale

possesso del fondo.

Altre argomentazioni svolte dalla difesa non sono sostanzialmente

diverse da quelle già esposte in altri giudizi e già riferite.

18. - Memorie sono state depositate dall'Avvocatura generale dello

Stato e dalle difese della signora Adelaide Di Fabio in Ceccacci, dei

signori Giovanni Calabrese e altri, Ida Paolucci e altri, Raffaele,

Italo, Umberto e Giovanni Marcoccia e della signora Bianca Di Fabio e

altri, rispettivamente il 10 maggio e il 13 maggio scorsi.

19. - All'udienza del 26 maggio 1965 i giudizi promossi con le

varie ordinanze indicate in epigrafe sono stati congiuntamente discussi

e le difese delle parti costituite hanno svolto e illustrato le tesi

prospettate nei rispettivi scritti defensionali.

20. - Il 26 maggio 1965 la Corte ha emesso un'ordinanza con la

quale, riuniti i giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1,

2, 3, 4, 5, 7 e 8 della legge 25 febbraio 1963, n. 327, ha richiesto al

Ministero dell'agricoltura e foreste di fornire "dati ed elementi sulla

situazione dei rapporti di colonia migliorataria, comunque denominati e

comunque costituiti, nelle Provincie del Lazio". Il Ministero ha

risposto alla richiesta della Corte inviando una relazione, datata 9

ottobre 1965 e depositata l'11 dello stesso mese nella cancelleria.

21. - Con riferimento a questa relazione, la difesa della signora

Bianca Di Fabio e altri proprietari concedenti ha depositato il 20

gennaio 1966 una "nota aggiunta", nella quale, corrette talune a suo

avviso inesattezze dei dati forniti dal Ministero, sostiene la tesi che

la relazione, distinguendo tra provincie di Roma e Viterbo da un lato,

di Frosinone e Latina dall'altro, e distinguendo ancora nell'ambito di

questi due raggruppamenti, vari tipi di contratto di miglioria,

fornirebbe la riprova dell'assunto che la legge impugnata non ha

rispettato il principio di eguaglianza consacrato nell'art. 3 della

Costituzione.

22. - Anche la difesa di un'altra proprietaria concedente la

signora Adelaide Di Fabio in Ceccacci ha depositato il 20 gennaio 1966

una memoria aggiunta, nella quale ribadisce la tesi del carattere

associativo e personale, nonché parziario-precario della colonia, e

specialmente di quella parziaria precaria miglioratizia, che

escluderebbe la possibilità di una qualsiasi dichiarazione di

perpetuità e affrancabilità; contesta l'obbiettività e rileva lacune

dei dati e degli elementi forniti dal Ministero dell'agricoltura e

foreste, i quali, tuttavia, per altro verso, confermerebbero

l'esattezza delle tesi sostenute dalla difesa della parte privata;

allega copie fotostatiche di scritture stipulate negli anni 1812, 1845,

1869, 1884, 1922, 1930, 1932, 1936, che regolano concessioni di terreni

con piantagioni arboree in atto, delle quali la metà o altra frazione

del relativo valore risulta sempre di proprietà del concedente, e

nelle quali è sempre affermato il diritto personale di credito del

colono e la risolvibilità del rapporto, ad nutum o previa disdetta.

Dei medesimi contratti ora ricordati la difesa ha depositato anche gli

originali o copie autentiche.

23. - La difesa dei coltivatori concessionari ha depositato una

seconda memoria in data 19 gennaio 1966. In essa vengono ribadite le

tesi già fatte valere nelle precedenti difese scritte e nella

discussione del 26 maggio 1965, secondo le quali tra i vari tipi di

colonia migliorataria sussisterebbe un denominatore comune, economico,

sociale e storico, che il legislatore ha preso in considerazione per

sottoporre a un identico trattamento giuridico tutti i rapporti

considerati.

Con riferimento poi alla più volte ricordata relazione

ministeriale, la difesa dei coloni contesta le illazioni giuridiche che

la medesima relazione trae, segnatamente per la Provincia di Frosinone,

dall'attuale regolamento delle colonie miglioratarie, perché

occorrerebbe, a suo avviso, per mente alle origini storiche di queste,

che dovettero essere identiche a quelle da cui hanno preso vita le

colonie perpetue. Le distinzioni, perciò, che oggi si possono fare

sotto l'aspetto strutturale, non sono convalidate dall'origine storica

dell'istituto. L'esclusione, pertanto, dei rapporti formatisi

recentemente dall'ambito di efficacia della legge impugnata sarebbe

"soltanto un omaggio alle loro attuali apparenze formali" e un premio

alle maliziose trasformazioni apportate dai concedenti. La

costituzione, infatti, dei rapporti nelle forme attuali deve essere

stata preceduta dalla costituzione di colonie miglioratarie, dirette

alla trasformazione del suolo, "perpetue o ad longum tempus"

sostituite, soltanto a trasformazione realizzata, dal nuovo tipo di

contratto.

24. - All'udienza del 2 febbraio 1966 le parti hanno brevemente

illustrato le rispettive tesi defensionali. Considerato in diritto :

1. - Poiché i giudizi, già riuniti con l'ordinanza della Corte n.

47 del 26 maggio 1965, riguardano le medesime questioni di legittimità

costituzionale, la Corte li decide con unica sentenza.

2. - La principale censura di incostituzionalità mossa alla legge

25 febbraio 1963, n. 327, dalle varie ordinanze di rimessione, profila

un contrasto dei vari articoli di essa con l'art. 3 della Costituzione,

cioè col principio della parità di trattamento o dell'eguaglianza di

fronte alla legge consacrato in quell'articolo. I riferimenti ad altri

precetti costituzionali hanno, nella motivazione della non manifesta

infondatezza delle questioni di costituzionalità sollevate, un rilievo

assai minore o secondario e, comunque, si connettono sempre con quella

principale censura, sulla quale, perciò, deve portarsi in primo luogo

l'esame della Corte.

Ora, la Corte ritiene che l'asserito contrasto con l'art. 3 non

sussista in relazione alle disposizioni degli artt. 1 e 2 della legge

25 febbraio 1963, n. 327.

Vero è che il principio di eguaglianza è stato costantemente

interpretato dalla Corte, come sottolineano le difese dei proprietari

concedenti, non soltanto nel senso che il legislatore ordinario non

possa introdurre discriminazioni secondo il sesso, la razza, la lingua,

la religione, le opinioni politiche e le condizioni personali o sociali

dei cittadini, ma anche nell'altro che esso è tenuto altresì a non

assoggettare a uno stesso trattamento situazioni obbiettivamente

diverse; senonché, la Corte ritiene che le norme impugnate non abbiano

violato il principio di eguaglianza nemmeno sotto questo secondo

profilo.

L'art. 1 parla sì di "rapporti a miglioria... comunque denominati

o comunque costituiti", ma non si limita a questa generica

individuazione dell'oggetto della normativa. La fattispecie legale è,

infatti, assai più determinata e circostanziata, perché riguarda non

già tutti i rapporti a miglioria, ma quelli tra essi "nei quali il

coltivatore abbia il possesso del fondo da oltre trent'anni" e a questo

fondo "abbia apportato migliorie in conformità dell'uso locale o della

convenzione". Ne consegue che restano fuori della sfera di applicazione

della legge, da un lato quei rapporti di miglioria perpetui, già

esattamente individuati dalla giurisprudenza della Cassazione e dalla

dottrina, assimilati di regola alla enfiteusi e assoggettati, per

quanto attiene all'affrancazione del canone, alla disciplina dettata

dalla legge 11 giugno 1925, n. 998, dall'altro le colonie parziarie con

clausola migliorataria (art. 2164 del Codice civile), il carattere

associativo delle quali non ricorre di regola nei rapporti oggetto

della legge impugnata. Un'ulteriore determinazione è offerta poi dalla

definizione del rapporto di miglioria contenuta nel secondo comma,

dell'art. 1, giusta la quale i rapporti di miglioria, in conformità

del resto agli antichi usi locali in osservanza nelle Provincie

laziali, sono quelli nei quali la "miglioria" consiste nell'impianto di

colture arboree e arbustive con o senza fabbricati rurali, o gli altri

nei quali il coltivatore, al luogo di obbligarsi a introdurre nel fondo

le "migliorie", abbia pagato il valore di quelle già esistenti al

proprietario concedente o al miglioratario nel luogo del quale

subentri. Né importa l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 la

disposizione dell'art. 2, la quale stabilisce che la durata del

rapporto del miglioratario del fondo si cumula, ai fini del periodo

trentennale, necessario perché il rapporto sia considerato perpetuo,

con quella dei rapporti dei miglioratari precedenti, tutte le volte che

ci sia stata cessione del contratto a qualsiasi titolo o quando il

miglioratario abbia pagato, all'atto dell'ingresso nel fondo, il valore

delle migliorie.

Non si può certo negare che vi sia diversità tra la situazione di

colui che abbia - egli e la sua famiglia - dissodato e migliorato un

terreno nudo e colui che, invece, subentri nel rapporto di miglioria

nei modi e alle condizioni ora indicate, ma non sembra alla Corte che

il legislatore - configurando come presupposto dell'applicazione della

legge la "situazione obbiettiva" del fondo durata trent'anni immutata,

pur nel susseguirsi di coltivatori gli uni agli altri, pur cioè nel

mutare della "situazione soggettiva" -, abbia oltrepassato i limiti di

quella discrezionalità che gli spetta nell'individuazione di categorie

e di situazioni o nella configurazione della fattispecie,

discrezionalità che non può essere sottoposta all'esame di questa

Corte senza trasformare il giudizio di legittimità costituzionale in

giudizio di merito.

Né può dirsi che le disposizioni esaminate, trasformando in

perpetui rapporti che non sono perpetui, novando, cioè, la natura del

diritto del miglioratario da personale in reale, abbiano violato l'art.

41 della Costituzione, che proclama la libertà dell'iniziativa

economica privata. Le censure che le ordinanze muovono alla legge sotto

questo profilo, si fondano erroneamente sul carattere associativo dei

rapporti in questione e sulla funzione direttiva che in questa

"associazione" spetterebbe al concedente. In realtà i rapporti di

miglioria contemplati dalla legge non sono rapporti associativi come lo

sono le colonie parziarie; in essi la gestione dell'azienda è del

colono miglioratario; l'apporto del concedente raro e limitato alla

fornitura di quanto o di parte di quanto è necessario al primo

impianto di vigneti e di uliveti (il tipo di "migliorie" di gran lunga

prevalente), o di concimi e di anticrittogamici; ne le norme di buona

conduzione del fondo, ora genericamente ora specificamente indicate

nella convenzione o stabilite dall'uso locale, possono essere

interpretate come direttive che il concedente ha facoltà di impartire

di volta in volta, ma sono clausole del contratto, che il miglioratario

è tenuto ad osservare per il buon andamento delle coltivazioni arboree

o arbustive, e l'inosservanza delle quali può condurre alla soluzione

del rapporto.

3. - Né è fondata la censura mossa all'art. 3, secondo il quale,

in deroga all'art. 971 del Codice civile, l'affrancazione può

esercitarsi subito dopo l'entrata in vigore della legge.

Anche, qui l'art. 3 della Costituzione non è richiamato

esattamente. La ratio della norma dell'art. 971, primo comma, del

Codice civile, si ritrova nella circostanza che l'enfiteuta deve avere

messo a coltura il fondo prima di poterlo affrancare. Ora, nel caso dei

rapporti di miglioria previsti dalla legge impugnata, la "miglioria"

del fondo costituisce il presupposto sostanziale e temporale

dell'affrancazione, la quale, in tanto può aver luogo immediatamonte

dopo l'entrata in vigore della legge, in quanto i fondi sono stati già

"migliorati", sia il miglioramento opera del coltivatore che abbia

detenuto il fondo per oltre trenta anni, sia, viceversa, opera dei

coltivatori tutti che si sono succeduti nel fondo e che, ciascuna

volta, hanno fatto proprio il "miglioramento".

4. - Fondata, invece, è l'eccezione di incostituzionalità degli

articoli 4 e 5 della legge, i quali stabiliscono i criteri e la

procedura per la determinazione della quota di prodotto del concedente

o del canone a lui spettante ai fini di stabilire l'ammontare del

capitale di affrancazione. In effetti, le norme contenute in questi

articoli, introducendo una particolare disciplina dei rapporti che la

legge medesima assimila nell'art. 1 ai rapporti enfiteutici, esemplata

su quella stabilita dalla legge 12 giugno 1902, n. 567, a tutt'altro

fine, per la determinazione, cioè, dell'equo canone per l'affitto di

fondi rustici, introduce una disparità di trattamento tra proprietari

di fondi enfiteutici, proprietari di fondi concessi a miglioria

perpetua, assimilata, come si è visto, all'enfiteusi, e proprietari

rientranti nella particolare categoria configurata dalla legge, e a

danno di questi ultimi. La latitudine dei criteri stabiliti dall'art. 3

della legge alla quale si rinvia, non è sufficiente per impedire che

si verifichi questa diversità di trattamento, perché essi per la

maggior parte non sono idonei e quindi non sono applicabili alla

fattispecie legislativa oggetto dell'esame della Corte. Il legislatore

non può, senza evidente arbitrio, e perciò, senza incorrere nella

violazione del principio di eguaglianza, attribuire una qualificazione

giuridica a un rapporto nel presupposto che esso corrisponda nella sua

sostanza a quella e, nello stesso tempo, assoggettare il rapporto così

qualificato a una disciplina affatto diversa.

D'altra parte, codesta diversificata disciplina introduce

nell'ambito degli stessi rapporti che vuole regolare, una disparità

nemmeno essa sanata dai criteri posti dall'art. 3 della legge 12 giugno

1962, n. 567, pur nella latitudine consentita dalla fissazione di

limiti minimi e massimi, perché essa non tiene conto della particolare

natura dei rapporti a miglioria e delle peculiarità e varietà loro.

Ne questo vizio della legge è eliminato dall'obbligo fatto alle

Commissioni di osservare gli ulteriori criteri introdotti dall'art. 4.

Quest'articolo, infatti, stabilisce che le Commissioni devono tener

conto del trasferimento degli oneri fondiari a carico del

miglioratario, nonché delle parti di reddito relative alla quota dei

miglioramenti spettante al miglioratario: due criteri che, lungi dal

consentire l'adeguamento della disciplina dell'affrancazione alla

realtà dei rapporti a miglioria, incidono gravemente sulla

determinazione delle quote di prodotti o del canone dovuto al

concedente, a danno di costui.

La difesa dei proprietari concedenti ha sostenuto che il sistema

posto dalla legge si risolve in una violazione del terzo comma

dell'art. 42 della Costituzione, vale a dire in una espropriazione

senza indennizzo. L'Avvocatura non ha negato che, nel caso in esame,

si possa essere di fronte a una espropriazione, ma ha anche affermato

che non è escluso che l'espropriazione possa essere disposta in forme

diverse da quelle ordinarie. Ma, a presciolere dalla fondatezza di

questa impostazione, che non è necessario verificare in questa sede,

sta di fatto che la disciplina dell'affrancazione delle migliorie fatta

nei modi previsti dalla legge, può portare, e in casi non marginali,

né eccezionali, a una sostanziale espropriazione senza un adeguato e

razionale indennizzo.

5. - Cadendo il sistema posto dagli artt. 4 e 5 della legge

impugnata, restano assorbite le questioni di legittimità

costituzionale prospettate con riguardo alla composizione e ai poteri

delle Commissioni, questioni già, del resto, per la maggior parte

esaminate da questa Corte e dichiarate non fondate (sentenza n. 40 del

13 maggio 1964). Viceversa deve dichiararsi per gli stessi motivi che

valgono nei confronti degli artt. 4 e 5, la illegittimità

costituzionale degli artt. 7 e 8, il primo dei quali richiama le norme

contenute nella legge 12 giugno 1962, n. 567, il secondo estende il

sistema della legge "a fondi rustici situati in altra parte del

territorio nazionale". La Corte deve inoltre, in applicazione dell'art.

27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiarare l'illegittimità

costituzionale del quinto comma dell'art. 13 della legge 15 settembre

1964, n. 756, recante "Norme in materia di contratti agrari", il quale

dispone: "Se nel contratto prevalgono o sono più analoghi gli

elementi della enfiteusi da valutarsi secondo i criteri e nei limiti

fissati dalla legge 25 febbraio 1963, n. 327, si applicano

esclusivamente le norme regolatrici del rapporto enfiteutico, il tutto

in conformità e secondo le disposizioni previste dalla legge

anzidetta".

6. - È questione non di legittimità costituzionale, ma di

applicazione della legge e perciò di competenza del giudice del merito

stabilire se l'illegittimità del procedimento di affrancazione

comporti l'applicazione, ai rapporti regolati dalla legge impugnata,

della disciplina posta dal Codice civile per l'affrancazione dei canoni

enfiteutici.