Sentenza n. 364/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 16 del

regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione del testo unico

delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica), e dell'art.

2 del d.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226 (Approvazione del nuovo

statuto-tipo degli istituti autonomi per le case popolari), promosso

con ordinanza emessa il 10 ottobre 1989 dal Tribunale di Torino nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra l'Istituto autonomo per le

case popolari della provincia di Torino (I.A.C.P.) e l'Istituto

bancario San Paolo di Torino, iscritta al n. 189 del registro

ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 18, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visti gli atti di costituzione dell'I.A.C.P. e dell'Istituto

bancario San Paolo di Torino nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 giugno 1990 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

Uditi l'avv. Carlo Solari per l'I.A.C.P. e Claudio Dal Piaz e

Paolo Vaiano per l'Istituto bancario San Paolo di Torino e l'Avvocato

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di alcuni giudizi - successivamente riuniti - di

opposizione ad esecuzioni immobiliari introdotti dall'Istituto

autonomo per le case popolari della provincia di Torino (I.A.C.P.)

nei confronti dell'Istituto bancario San Paolo di Torino (il quale

aveva agito in forza di mutuo garantito da ipoteca), il Tribunale di

Torino, con ordinanza emessa il 10 ottobre 1989, ha sollevato, in

relazione agli artt. 2, 3, 42, secondo comma, e 47, secondo comma,

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli

artt. 1 e 16 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165, nonché

dell'art. 2 del d.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226.

Premesse alcune considerazioni circa la natura di ente pubblico

non economico dell'I.A.C.P., il giudice a quo richiama la normativa

che prevede il ricorso di quest'ultimo al finanziamento privato per

la costruzione degli alloggi e, in replica ad un'eccezione in tal

senso sollevata dall'opponente, esclude in nuce la configurabilità

di un diritto d'ipoteca senza facoltà di espropriazione.

Osserva peraltro il Tribunale che gli immobili dell'Istituto sono

suscettibili di venir sottratti alla loro destinazione in attuazione

della garanzia ipotecaria, in forza delle disposizioni impugnate che,

appunto in caso di mutui garantiti ipotecariamente, consentono

l'espropriabilità dei beni in argomento.

Con specifico riferimento alla posizione di quegli assegnatari che

vantano il diritto al godimento dell'alloggio in vista della cessione

in proprietà dello stesso, si rileva in ordinanza come questi

soggetti vengano ad essere pregiudicati con riguardo al citato

trasferimento di proprietà, allorché l'I.A.C.P. sia inadempiente

verso la banca che ha concesso il mutuo fondiario (ed essa proceda ad

espropriare gl'immobili ed a venderli a terzi aggiudicatari nei cui

confronti potrà essere al massimo opposta la locazione).

Pertanto soggetti appartenenti "alle categorie economicamente e

socialmente meno abbienti e più deboli" risulterebbero danneggiati

dall'inadempimento dell'I.A.C.P., mentre la banca mutuante finirebbe

per compromettere il pubblico servizio - rappresentato dall'attività

istituzionale del debitore - con il rivalersi su beni patrimoniali

indisponibili.

La denunciata normativa concreterebbe pertanto violazione:

a) del principio costituzionale del favore all'accesso del

risparmio popolare alla proprietà della abitazione;

b) del diritto alla abitazione da considerarsi diritto

inviolabile dell'uomo;

c) del principio di eguaglianza sostanziale, sotto il profilo

della rimozione dell'ostacolo (di ordine economico per il

lavoratore-risparmiatore) posto all'accesso alla proprietà

dell'abitazione dall'alto costo di mercato della stessa;

d) del diritto di proprietà sotto il profilo della lesione del

principio di rendere "accessibile a tutti" la proprietà privata di

cui la disciplina dell'edilizia popolare risulta applicazione.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, preliminarmente eccependo

l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale

relativa all'art. 2 del d.P.R. n. 226 del 1975, per la natura

regolamentare del provvedimento.

Nel merito si conclude per l'infondatezza, rilevando come il

legislatore abbia riconosciuto la preminenza del credito fondiario

(che verrebbe reso inoperante ove si escludesse l'assoggettabilità

ad esecuzione forzata degli alloggi costruiti con tale finanziamento)

disponendo l'inapplicabilità delle norme sulla revocatoria

fallimentare. Tale normativa (art. 67 della legge fallimentare) è

uscita più volte indenne dall'esame di legittimità costituzionale

di questa Corte e pertanto non sembrerebbe razionale vanificare tale

forma prevalente (anche se non esclusiva) di finanziamento

dell'I.A.C.P. in presenza di un inadempimento di quest'ultimo.

Diversamente opinando - osserva l'Avvocatura - "si favorirebbero

la deresponsabilizzazione degli operatori "creditizi e, in

definitiva, forme di parassitismo da parte degli utenti degli

alloggi".

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite le

parti private.

In particolare, l'I.A.C.P. ha rilevato come lo ius distrahendi

rappresenti un modo - non espressamente previsto dalla normativa - di

sottrazione dei beni dal patrimonio dell'Istituto diverso

dall'assegnazione in proprietà (in via originaria o a seguito di

trasformazione della locazione), con conseguente venir meno degli

alloggi al servizio pubblico, onde se ne dovrebbe escludere nella

specie la stessa configurabilità. Secondo la difesa dell'Istituto i

creditori degli enti pubblici - potendo rivalersi sui beni

disponibili e giovarsi del giudizio di ottemperanza - godrebbero di

una tutela non inferiore, ma soltanto di segno diverso rispetto ai

creditori dei soggetti privati.

Da parte sua, l'Istituto bancario San Paolo di Torino ha concluso

per la declaratoria d'infondatezza, ovvero d'inammissibilità della

questione. Sotto il primo profilo, la parte osserva come il giudice a

quo muova dall'erronea premessa secondo cui le assegnazioni degli

alloggi di edilizia popolare sarebbero finalizzate alla cessione in

proprietà (laddove l'assegnazione in parola non è più prevista

dalla normativa). Inoltre le disposizioni che consentono all'I.A.C.P.

di contrarre mutui con ipoteca volontaria integrerebbero appunto

un'ipotesi legislativa di sottrazione dei beni dal patrimonio

indisponibile ex art. 828, ultimo comma, del codice civile.

Gli assegnatari, d'altro canto, vanterebbero esclusivamente un

interesse legittimo alla gestione ed all'organizzazione dell'I.A.C.P. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Torino, con ordinanza del 10 ottobre 1989

(R.O. n. 189 del 1990), emessa nei procedimenti riuniti vertenti tra

Istituto autonomo per le case popolari della Provincia di Torino e

Istituto bancario San Paolo di Torino, solleva questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 42,

secondo comma, e 47, secondo comma, della Costituzione, degli artt. 1

e 16 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione del

testo unico delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica) e

dell'art. 2 del d.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226 (Approvazione del

nuovo statuto-tipo degli istituti autonomi per le case popolari).

2. - Il contenuto dispositivo del d.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226

(modulo di statuto-tipo destinato a riversarsi nei singoli statuti

degli Istituti autonomi per le case popolari di ciascuna provincia),

nonché il procedimento di formazione di tale atto normativo ne

evidenziano l'indubbia natura regolamentare. Mancano quindi i

presupposti per un diretto controllo della legittimità

costituzionale dell'impugnato art. 2.

L'accoglimento dell'eccezione d'inammissibilità, tuttavia, atteso

il rapporto che lega la fonte secondaria e la normativa che ne

prevede contenuto e finalità (testo unico sull'edilizia popolare ed

economica) non limita - come già in altre occasioni affermato da

questa Corte: cfr. sentenze n. 504 e n. 1104 del 1988 l'osservazione

sull'oggetto della questione sollevata.

Quest'ultima è dal giudice a quo globalmente prospettata con

riguardo ad uno di quei possibili modi di finanziamento dell'edilizia

in argomento che è il mutuo con garanzia ipotecaria, essendosi

correttamente esclusa l'astratta configurabilità di un'ipoteca priva

di ius distrahendi.

3. - La questione è peraltro inammissibile anche rispetto agli

artt. 1 e 16 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165.

Gli articoli in esame elencano semplicemente enti, mutuanti e

mutuatari, facultati a concedere o a contrarre prestiti per la

costruzione o l'acquisto di case popolari od economiche.

Argomenta il Tribunale rimettente:

a) in base alla impugnata normativa, gli Istituti autonomi per

le case popolari sono ammessi al finanziamento da parte degli

Istituti di credito fondiario, i quali, ai sensi dell'art. 2 del

d.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7, possono concedere mutui garantiti da

ipoteca di primo grado su immobili;

b) l'art. 2808 del codice civile attribuisce al creditore

ipotecario il diritto di espropriare i beni vincolati a garanzia del

suo credito;

c) il patrimonio degli Istituti autonomi per le case popolari,

in quanto destinato al pubblico servizio dell'edilizia residenziale,

è indisponibile e pertanto, per il combinato disposto degli artt.

828 e 830, secondo comma, del codice civile, non può essere

sottratto alla sua destinazione all'infuori dei modi stabiliti dalle

leggi, uno dei quali è individuabile nella espropriazione forzata da

garanzia ipotecaria;

d) nell'ipotesi di espropriazione per l'assegnatario di

alloggio in locazione con patto di futura vendita, verrebbe meno

l'aspettativa della cessione in proprietà dell'immobile, e

risulterebbero perciò violati i seguenti parametri costituzionali:

art. 2, che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo,

tra i quali è da ricomprendersi il diritto all'abitazione; art. 3,

primo comma, per la disparità di trattamento tra gli assegnatari di

alloggi espropriati e gli altri assegnatari; art. 3, secondo comma,

circa la rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che,

limitando di fatto libertà ed eguaglianza dei cittadini, impediscono

il pieno sviluppo della persona umana; art. 42, secondo comma, che

riconosce e garantisce la proprietà privata; art. 47, secondo comma,

che favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà

dell'abitazione.

Tutte le argomentazioni, convergendo in quella sub d), sono

superate dalla considerazione che l'art. 27 della legge 8 agosto

1977, n. 513, abrogando ogni precedente normativa in tema di

trasferimento in proprietà degli alloggi di edilizia residenziale

pubblica, rende inattuale l'ipotesi, peraltro irrilevante nel

giudizio a quo, di lesione della sfera giuridica dell'assegnatario,

con conseguente vanificazione delle prospettate violazioni dei

parametri costituzionali.

Il petitum del giudice a quo mira ad ottenere una pronuncia che,

dichiarando la illegittimità costituzionale delle norme denunziate,

conduca ad escludere l'espropriazione forzata sugli immobili degli

Istituti autonomi per le case popolari a garanzia dei mutui ottenuti

dagli Istituti di credito fondiario. Bilanciare gli interessi

contrapposti della tutela del credito degli Enti finanziatori e della

preservazione del patrimonio degli Istituti che assicurano il

servizio della edilizia residenziale pubblica è compito riservato

alle scelte discrezionali del legislatore: pertanto la questione

sollevata è inammissibile.