Sentenza n. 53/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

siciliana 26 giugno 1952, n. 16, e della legge dello Stato 11 luglio

1952, n. 765, promosso con ordinanza emessa il 7 aprile 1961 dal

Tribunale di Siracusa nel procedimento civile vertente tra Gaudioso

Andrea e Mazzotta Salvatore, iscritta al n. 78 del Registro ordinanze

1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 161 del

1 luglio 1961 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 32

del 5 luglio 1961.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente della Regione

siciliana e del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 21 marzo 1962 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger:

uditi gli avvocati Carlo Selvaggi e Arturo Carlo Jemolo, per

Gaudioso Andrea, l'avv. Libero Cagnone, per Mazzotta Salvatore, l'avv.

Paolo Torrisi, per il Presidente della Regione siciliana, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Nicola Graziano, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Le questioni di legittimità costituzionale della legge regionale

siciliana 26 giugno 1952, n. 16, e della legge dello Stato 11 luglio

1952, n. 765, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 41, 42 e 44 della

Costituzione, sono state promosse con ordinanza 7 aprile 1961 del

Tribunale di Siracusa - Sezione specializzata per la decisione delle

controversie in materia di mezzadria, colonia parziaria e

compartecipazione.

Davanti al Tribunale il dott. Andrea Gaudioso aveva domandato, con

ricorso in data 19 aprile 1960, la dichiarazione che il colono

Salvatore Mazzotta non aveva diritto alla proroga legale del contratto

di colonia parziaria stipulato fin dal 15 agosto 1924, perché le

leggi, regionale e statale, che avevano disposto la proroga dei

contratti del genere, sarebbero state viziate di illegittimità

costituzionale, essendo in contrasto con le norme e i principi

stabiliti dagli artt. 3, 4, 38, 41, 42, 44 e 46 della Costituzione.

Il convenuto si era opposto alla domanda, concludendo perché la

Sezione specializzata dichiarasse manifestamente infondata la questione

di legittimità costituzionale e rigettasse nel merito il ricorso.

Con l'ordinanza sopra indicata il Tribunale ha riconosciuto la

rilevanza, rispetto al giudizio principale, delle questioni di

legittimità costituzionale sollevate dal ricorrente e ne ha escluso la

manifesta infondatezza, fatta eccezione per i riferimenti agli artt. 38

e 46 della Costituzione, mentre ha aggiunto d'ufficio il richiamo

all'art. 2 della Costituzione stessa. Esso ha, quindi, proposto tali

questioni nei riguardi di entrambe le leggi; tanto di quella della

Regione siciliana quanto di quella dello Stato, considerate ciascuna

nella sua interezza, vale a dire senza esaminare distintamente le

diverse disposizioni ivi contenute.

L'ordinanza è stata regolarmente comunicata ai Presidenti delle

due Camere del Parlamento e notificata al Presidente del Consiglio dei

Ministri ed al Presidente della Regione siciliana, nonché pubblicata

per disposizione del Presidente della Corte costituzionale, nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 161 del 1 luglio 1961 e nella

Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 32 del 5 luglio 1961.

Si sono costituite, depositando in cancelleria le loro deduzioni,

entrambe le parti private; e sono intervenuti il Presidente della

Regione siciliana e il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso, come per legge, dall'Avvocatura generale dello

Stato.

Nelle deduzioni depositate in cancelleria il 24 maggio 1961

l'attore Gaudioso ha esposto sinteticamente i motivi, in base ai quali

sostiene la illegittimità delle due leggi, affermando che esse violano

l'art. 2 della Costituzione, perché realizzano una ingiustificata

compressione del principio di libertà, l'art. 3 perché trasgrediscono

il principio di eguaglianza e attribuiscono ad alcuni lavoratori una

posizione di privilegio nei confronti di altri, l'art. 4 perché ledono

il pari diritto di tutti i cittadini al lavoro e l'obbligo di

promuovere le condizioni perché questo diritto sia reso effettivo, gli

artt. 41 e 42 perché limitano la libera determinazione

dell'imprenditore agricolo e l'esercizio dei poteri garantiti al

proprietario, e, infine, l'art. 44, perché esulano dai fini previsti e

indicati in tale norma.

Il Mazzotta, invece, nelle deduzioni depositate il 5 giugno 1961,

contesta decisamente la sussistenza dei vizi di legittimità

costituzionale denunciati, richiamandosi anche alla giurisprudenza

della Corte di cassazione in materia; afferma che le leggi statali e

regionali hanno mirato precisamente ad attuare il precetto dell'art. 44

della Costituzione e che è indubbia la preminenza dell'interesse della

collettività a conseguire una più equa distribuzione della terra

coltivabile, il conseguente accesso dei coltivatori al possesso del

suolo e l'incremento della produttività.

La difesa della Regione si richiama, nell'atto di intervento

depositato il 26 maggio 1961, al testo degli artt. 2, 3 e 4, che si

suppongono violati, osservando che essi tutelano precisamente "i

diritti inviolabili dell'uomo", la "dignità sociale" e l'eguaglianza

dei cittadini davanti alla legge, e il "diritto al lavoro"; né meno

infondata sarebbe la censura rivolta alle leggi con riferimento agli

artt. 51 e 44 della Costituzione.

L'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri è

stato depositato il 27 maggio 1961. In esso l'Avvocatura generale dello

Stato propone anzitutto due questioni pregiudiziali, osservando che

l'ordinanza del Tribunale di Siracusa ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale rispetto a entrambe le leggi, quella

regionale e quella statale, integralmente, con riferimento a tutte le

norme ivi contenute, senza indicare quali fra le varie disposizioni

delle leggi stesse (che disciplinano, entrambe numerose altre materie

oltre alla proroga dei contratti agrari) sarebbero viziate da

illegittimità costituzionale; così sarebbe stato, invece, necessario

fare, giusta l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Mancherebbe,

pertanto, ogni giudizio di "rilevanza specifica", non risultando

chiarito perche le questioni proposte dall'attore riguardino ciascuna

legge "nella sua interezza". Osserva, poi, che non era dubbio che il

rapporto Gaudioso - Mazzotta fosse regolato dalla legge regionale

siciliana, e non da quella dello Stato; e che non potrebbe ammettersi

la proposizione di una questione di legittimità costituzionale

concernente una legge non applicabile al rapporto controverso se non in

via ipotetica e, comunque, futura, vale a dire solo per la eventualità

che, dichiarata illegittima la legge regionale, si prospettasse

applicabile al rapporto quella dello Stato.

La difesa dello Stato conclude, pertanto, perché la Corte

costituzionale voglia rimettere gli atti al giudice a quo, affinché

questi indichi quali delle disposizioni contenute nelle leggi ordinarie

di che trattasi hanno rilevanza ai fini della definizione della lite in

corso, o, subordinatamente, voglia dichiarare che non è da far luogo a

decisione sulla questione di legittimità costituzionale della legge

dello Stato 11 luglio 1952, n. 765; perché, comunque, le questioni

proposte siano dichiarate infondate nel merito, in quanto proprio dalle

stesse norme costituzionali che si affermano violate, risulterebbe

giustificata l'emanazione delle leggi sospettate di illegittimità.

Sono state depositate memorie dalla difesa della Regione siciliana,

in data 28 febbraio 1962, e dalla difesa del Gaudioso, in data 8 marzo

1962.

Quest'ultima replica anzitutto alla eccezione preliminare proposta

dall'Avvocatura generale dello Stato in relazione alla omissione,

nell'ordinanza del Tribunale, di ogni indicazione delle norme oggetto

del giudizio di legittimità costituzionale, e sostiene che la

questione da risolvere è chiaramente identificata come quella che

concerne la legittimità di una proroga disposta senza limiti di tempo;

aggiunge che già in altro caso, recentemente deciso, la Corte non

avrebbe ravvisato un motivo di inammissibilità nel fatto che il

giudice del processo principale avesse proposto la questione nei

riguardi di un intero testo legislativo, essendo questo metodo utile ai

fini dell'applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

In quanto alla estensione del controllo di legittimità anche alla

legge nazionale, la difesa del Gaudioso afferma che sarebbe eccessivo

pretendere in siffatti casi la proposizione consecutiva di due distinti

giudizi davanti alla Corte, posto che la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della legge regionale denunciata

determinerebbe automaticamente l'applicazione al rapporto controverso

delle disposizioni della legge statale affetta dallo stesso vizio

rilevato in quella regionale. Aggiunge poi che, vertendosi in materia

di disciplina giuridica di rapporti privati, la questione di

legittimità costituzionale della legge regionale dipende stretta mente

dalla risoluzione di quella concernente la legge statale, anche secondo

le massime ripetutamente accolte nella giurisprudenza della Corte.

Per quel che concerne il merito, la memoria contiene un'ampia

critica delle leggi impugnate, basata anche sul confronto fra le

disposizioni vincolistiche adottate durante l'ultimo conflitto e negli

anni immediatamente successivi e le leggi del 1952, che risponderebbero

ad una esigenza nuova e diversa: quella di mantenere ferma la

situazione di fatto in vista di una successiva riforma dei contratti

agrari. Ciò implicherebbe, peraltro, una sospensione della libertà

del proprietario imprenditore, in ordine alla scelta dei collaboratori

e dei mezzi necessari all'esercizio dell'impresa agricola, con

violazione delle norme contenute negli artt. 3, 41 e 42 della

Costituzione; né varrebbe ad escludere la lesione del diritto di

liberta e del principio di eguaglianza la previsione di alcune ipotesi

di eccezioni alla regola, soggette a numerose condizioni e

sottocondizioni divenute ancora più rigorose a seguito della

interpretazione accolta dalla giurisprudenza più autorevole.

La difesa del Gaudioso ravvisa, poi, una grave contraddizione tra

l'ammissione del legislatore che il diritto vigente non corrisponda ai

bisogni collettivi e alla coscienza comune, implicita nel preannuncio

di nuove leggi, e la immobilizzazione di situazioni createsi in base

alle leggi non ritenute più consone: immobilizzazione, che afferma

essere causa di gravi danni, generali e particolari, data la

eterogeneità dei rapporti immobilizzati, e non consentita dalle norme

contenute negli artt. 41 e 44 della Costituzione, perché non

corrisponde ad alcun programma, né ad alcuno dei fini previsti nelle

norme stesse. In conclusione, essa ravvisa nelle due leggi una

compressione dei diritti di libertà e di eguaglianza, senza che vi

siano finalità atte costituzionalmente a legittimarle, e chiede venga

dichiarata la illegittimità costituzionale della legge nazionale 11

luglio 1952, n. 765, e precisamente dell'art. 1 e delle norme

dipendenti, nonché della legge regionale 26 giugno 1952, n. 16, art.

1, e norme dipendenti.

La difesa della Regione siciliana si rimette a quanto già esposto

per ciò che concerne ogni eccezione preliminare e si sofferma, invece,

sulle questioni di merito, sostenendo la infondatezza delle censure

mosse alle disposizioni, che sanciscono la proroga del termine dei

contratti agrari.

A suo avviso non esiste violazione dell'art. 2 della Costituzione,

né compressione di un preteso principio di libertà, poiché

l'autonomia contrattuale non ha carattere assoluto, è riconosciuta

dalla legislazione ordinaria (art. 1322 Cod. civ.) e soggetta a ogni

sorta di limiti, imposti da norme imperative ordinarie.

Non sussiste nemmeno - sempre secondo la difesa della Regione -

alcuna violazione dell'art. 3, poiché le norme denunciate dispongono

indistintamente per tutti i soggetti che vengono a trovarsi nelle

condizioni da esse astrattamente previste, senza alcun richiamo alle

disposizioni vietate dalla norma costituzionale; né la proroga

disposta attribuirebbe una posizione di privilegio ad alcuni lavoratori

nei confronti di altri.

In quanto alla violazione dell'art. 4, la difesa della Regione

contesta che la proroga leda il diritto dei lavoratori agricoli non

legati dal contrattto prorogato, perché questo potrebbe essere sempre

rinnovato col medesimo lavoratore, senza alcun diritto da parte di

altri, qualora venisse a scadere.

Nei riguardi dell'art. 41 della Costituzione, la stessa difesa

ravvisa nelle disposizioni delle leggi denunciate una funzione

attuativa della norma costituzionale, anziché una violazione di

questa, la quale pone all'iniziativa privata dell'imprenditore un

limite generale inviolabile, in relazione a possibili contrasti fra il

suo svolgimento e la utilità sociale, e ne prevede limiti particolari,

imposti da leggi ordinarie nell'interesse sociale. D'altra parte,

osserva che il secondo comma dell'art. 41 demanda vasti compiti al

legislatore ordinario, autorizzandolo a determinare programmi e

controlli, affinché l'attività economica pubblica e privata possa

essere indirizzata e coordinata a fini sociali, vale a dire a compiere

interventi assai più penetranti di quanto non possa essere una

semplice proroga contrattuale.

Non sussisterebbe, infine, alcuna violazione degli artt. 42 e 44,

perché le leggi denunciate non impongono obblighi, limiti e vincoli al

diritto di proprietà come tale, ma soltanto un limite temporaneo alla

facoltà dispositiva contrattuale, tanto più consentito in quanto

diretto a finalità sociali, che varrebbero a giustificare anche veri e

propri limiti al diritto di proprietà.

La difesa della Regione insiste, pertanto, nelle conclusioni già

formulate nell'atto di intervento.

Nella discussione orale all'udienza i difensori delle parti

private, della Regione e dello Stato hanno illustrato ampiamente gli

argomenti già esposti, ribadendo le rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le eccezioni pregiudiziali proposte dall'Avvocatura generale

dello Stato non possono essere accolte.

È occorso altre volte, infatti, che sia stato sottoposto al

giudizio di legittimità costituzionale l'intero testo di un

provvedimento legislativo e che la Corte costituzionale abbia deciso le

questioni relative senza rilevare alcun difetto dei presupposti del

proprio giudizio, sempreché le censure di legittimità fossero tali da

investire tutte le norme contenute nel provvedimento denunciato. Ed è

ciò che si è presentato nella specie, perché il vizio di

legittimità costituzionale denunciato concerne precisamente l'intero

contenuto di leggi, che, secondo la tesi di chi ha promosso il

giudizio, non avrebbero potuto legittimamente disporre la proroga della

disciplina giuridica dei rapporti da esse considerati.

2. - Si presenta, invece, per la prima volta all'esame della Corte

la figura di un giudizio di legittimità costituzionale proposto in via

eventuale e ipotetica, come risulta dalla ordinanza del Tribunale di

Siracusa, il quale ha sottoposto alla Corte costituzionale le norme

contenute in due testi legislativi distinti - una legge regionale e

l'altra dello Stato - recanti una disciplina analoga di rapporti della

stessa specie, motivando che, ove fosse dichiarata la illegittimità

costituzionale della legge della Regione, al rapporto giuridico oggetto

della controversia principale avrebbero dovuto applicarsi le norme

contenute nella legge dello Stato, rispetto alle quali si sarebbe

potuto configurare - e per gli stessi motivi - un analogo vizio di

legittimità costituzionale.

La Corte non ravvisa alcun argomento, né testuale né sistematico,

che induca a negare a priori l'ammissibilità di una siffatta forma di

proposizione delle questioni, i cui vantaggi ai fini dell'economia dei

giudizi sono evidenti, valendo ad escludere la necessità di una

duplice fase e del procedimento principale e del procedimento

incidentale costituzionale nella ipotesi che la prima si concluda con

una dichiarazione di illegittimità delle norme denunciate. È ovvio,

d'altra parte, che, ove tale ipotesi non si avveri e la prima questione

sia dichiarata non fondata, la Corte costituzionale non potrà prendere

in esame la seconda, proposta in via subordinata, essendo risultato

inesistente il presupposto della rilevanza di essa ai fini del giudizio

principale, e ciò ai termini della stessa ordinanza di rimessione

degli atti alla Corte e, quindi, con pieno rispetto della competenza

esclusiva del giudice del processo principale ad accertare la rilevanza

della questione di legittimità costituzionale nei riguardi di tale

processo.

3. - Passando all'esame della questione concernente la legge

regionale di cui si discute, la Corte non può certamente considerare

favorevolmente, in linea di principio, il metodo della proroga

continuativa di forme di disciplina legislativa dei rapporti aventi

dichiarato carattere di provvisorietà.

Già in una precedente sentenza la Corte ebbe occasione di

osservare: "Indice della natura contingente della situazione che ha

dato causa alle leggi di cui trattasi è anche la loro temporaneità.

Infatti, la prima legge (siciliana) del 22 settembre 1947, n. 11, ha

l'esplicita durata di un solo anno; le successive ricorrenti proroghe

non fanno che dimostrare il permanere delle particolari situazioni. La

proroga contenuta nella legge 26 giugno 1952, n. 16, 'fino alla

entrata in vigore della legge sulla riforma dei contratti agrari',

mostrerebbe inoltre la volontà della Regione di uniformarsi alla

futura, e sembra imminente, legge statale sui contratti agrari"

(sentenza n. 6 del 24 gennaio 1958).

Come è noto, le previsioni di un intervento decisivo a breve

scadenza del legislatore nazionale non si sono avverate. Né occorre in

questa causa valutare i motivi per i quali una riforma generale della

materia dei contratti agrari non è stata compiuta.

In tali condizioni della legislazione dello Stato, il problema

della legittimità costituzionale della legge regionale siciliana 26

giugno 1952, n. 16, deve essere esaminato alla stregua dei principi

più volte affermati da questa Corte in materia di competenza

legislativa della Regione a disciplinare i rapporti intersubbiettivi

privati: competenza, che si è ammessa soltanto in relazione a

situazioni eccezionali e per periodi di tempo limitati.

La tesi che la legge regionale in questione, emanata come legge

temporanea, destinata a regolare i rapporti "fino alla entrata in

vigore della legge sulla riforma dei contratti agrari" (art. 1, primo

comma), avrebbe perduto tale carattere di temporaneità perché la

legge statale non è stata ancora emanata, non può essere accolta,

fino a tanto che non sia esclusa la possibilità che venga emanata la

legge dello Stato destinata a regolare funditus la materia, ovvero che

risulti rinviata indefinitivamente tale situazione legislativa; nel

qual caso potrebbe sorgere la questione della sopraggiunta

illegittimità costituzionale della legge per il carattere non più

temporaneo della legge stessa.

Di conseguenza, la questione di legittimità costituzionale della

legge regionale denunciata deve essere dichiarata non fondata, proprio

in considerazione del carattere temporaneo e speciale delle esigenze,

alle quali essa ha inteso provvedere, sulla falsariga dei provvedimenti

adottati dal legislatore nazionale, che ne ha espressamente confermato

la temporaneità, e della costante giurisprudenza di questa Corte in

materia di legislazione della Regione siciliana e di conformità delle

sue norme ai principi della Costituzione.

4. - Riconosciuta non fondata la questione di legittimità

costituzionale della legge 26 giugno 1952, n. 16, della Regione

siciliana, la Corte non può non tener conto della precisazione

contenuta nella ordinanza con la quale il Tribunale di Siracusa ha

rimesso gli atti alla Corte, indicando la legge dello Stato n. 765 del

1952 come quella "che questa Sezione specializzata dovrebbe applicare a

favore del convenuto, nel caso di inefficacia della legge regionale".

Sarebbe difficile immaginare un altro esempio, nel quale risultasse

in modo più chiaro che il giudice del processo principale si è

pronunciato esaurientemente sul punto della rilevanza della questione

di legittimità costituzionale nei riguardi del giudizio di merito,

dichiarando la sussistenza della rilevanza nel caso che l'accertamento

della illegittimità della legge regionale rendesse applicabile la

legge statale, ed escludendo conseguentemente la rilevanza stessa nel

caso inverso, posto che la legittimità della legge regionale imponeva

la sua applicazione al rapporto controverso e rendeva irrilevante

rispetto al giudizio principale ogni questione sulla legittimità di

una legge dello Stato, che non avrebbe trovato applicazione.

La Corte non ha, pertanto, il potere di esaminare la legittimità

costituzionale della legge dello Stato 11 luglio 1952, n. 765, in

riferimento alla causa pendente davanti alla Sezione specializzata del

Tribunale di Siracusa, e deve riservarla impregiudicata.