Sentenza n. 405/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 11 del

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali), promosso con ordinanza emessa il 13 gennaio

1998 dal pretore di Brescia nel procedimento civile vertente tra

l'INAIL e la Filatura di Montirone s.p.a. ed altro, iscritta al n.

272 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno 1998.

Visti gli atti di costituzione della Filatura di Montirone s.p.a.

e dell'INAIL;

Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 1999 il giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Uditi gli avvocati Luciano Nardino per la Filatura di Montirone

s.p.a., Marcello Britti e Lucio Di Giorgio per l'INAIL.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso della controversia promossa dall'Istituto nazionale

per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro nei confronti

della s.p.a. Filatura di Montirone il pretore di Brescia, in funzione

di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 10 e 11 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124

(Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria

contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), in

riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione.

Il giudice a quo premette che la società convenuta ha eccepito

l'illegittimità costituzionale della permanenza, nell'ambito del

vigente ordinamento, dell'azione di regresso dell'INAIL in caso di

infortunio sul lavoro conseguente a responsabilità penale del

datore. Rileva quindi il pretore che non occorre attardarsi a

motivare la rilevanza della prospettata questione, poiché il

giudizio in corso è stato promosso in via di regresso dall'INAIL

proprio sulla base delle norme impugnate.

Ciò posto, il giudicante osserva che l'eccezione, non

adeguatamente motivata dalla parte privata in relazione agli artt.

23, 25 e 32 Cost., dev'essere invece sollevata, siccome non

manifestamente infondata, per sospetta violazione dei parametri

costituzionali in precedenza indicati.

Ed infatti l'istituto del regresso, cui si collega, nei casi

previsti dalla legge, l'esonero del datore di lavoro dalla

responsabilità civile, appare atipico ed ormai anacronistico,

specialmente in un momento come quello attuale, nel quale bisogna

cercare di accrescere le risorse disponibili per lo sviluppo

dell'iniziativa imprenditoriale privata. Le imprese, in conseguenza

della possibilità di vedersi citate dall'INAIL per il rimborso di

quanto erogato dall'ente previdenziale in favore del lavoratore

infortunato, debbono stipulare delle ulteriori polizze assicurative,

col risultato che la sottrazione di risorse economiche, oltre ad

essere irrazionale, viola anche l'art. 41 della

Costituzione.

Il pretore richiama, inoltre, la giurisprudenza di questa Corte

(che definisce adeguatrice) in forza della quale i termini

dell'azione di regresso (e di surroga) si sono notevolmente

modificati, con conseguente riduzione della concreta operatività

dell'istituto dell'esonero; tutto ciò impone la rimessione della

questione al giudice delle leggi, affinché valuti la permanente

compatibilità delle norme impugnate coi richiamati parametri

costituzionali.

2. - Si è costituita in giudizio la s.p.a. Filatura di Montirone,

in persona del legale rappresentante, chiedendo la declaratoria di

illegittimità costituzionale delle norme impugnate e, in quanto

possa occorrere, anche dell'art. 1916 cod. civ., nella parte in cui

consentono la rivalsa ovvero il regresso dell'INAIL contro il

responsabile civile dell'infortunio assicurato.

Premette la società costituita che l'eccezione sollevata nel

giudizio

a quo è stata accolta dal pretore soltanto in rapporto all'art. 3

Cost., avendo il giudicante individuato un ulteriore parametro

costituzionale (l'art. 41) alternativo rispetto agli artt. 23, 25, 32

e 38 richiamati dalla stessa società. La parte privata, però,

ritiene che le doglianze non recepite nell'ordinanza di rimessione

possano essere ugualmente scrutinate da questa Corte.

Sulla base di dette premesse la s.p.a. Filatura di Montirone

osserva che la giurisprudenza costituzionale da un lato ha ridotto e

quasi eliminato la pregiudiziale penale, dall'altro ha evidenziato la

totale estraneità del danno biologico e del danno morale dall'ambito

di operatività dell'esonero. Ne consegue che l'invito già rivolto

da questa Corte al legislatore, con le sentenze n. 87 e n. 485 del

1991, affinché venga rivisitata l'intera materia deve ritenersi oggi

quanto mai attuale ed urgente. Poiché, infatti, l'assicurazione

gestita dall'INAIL ha perso il proprio connotato assicurativo, il

regresso si traduce in una chiara violazione del dettato

costituzionale, dal momento che il datore di lavoro, oltre a dover

sopportare il carico della contribuzione verso l'ente previdenziale,

non viene poi a beneficiare dell'esonero, con conseguente

duplicazione degli oneri economici. Ben diverso è, invece, il

trattamento riservato dalle norme in materia di azione di surroga

(artt. 1900, 1916 e 1917 cod. civ.), perché qui la rivalsa viene

esercitata solo nei confronti del terzo responsabile, e mai anche

contro l'assicurato.

Le osservazioni contenute nelle sentenze n. 22 del 1967, n. 134 del

1971 e n. 319 del 1989 di questa Corte, perciò, sono ormai da

ripensare, poiché il vigente quadro normativo è evidentemente

sbilanciato ad esclusivo danno dei datori di lavoro.

3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito l'INAIL,

chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile ovvero non

fondata. L'ente previdenziale osserva innanzitutto che il pretore di

Brescia ha evidentemente posto alla Corte una questione di politica

legislativa, con ciò dimostrando di superare i limiti della propria

funzione giurisdizionale. Nel merito, l'INAIL rileva che gli

istituti dell'esonero e del regresso, così come attualmente

strutturati, rappresentano un punto di equilibrio imprescindibile per

il rispetto delle garanzie di cui all'art. 38 della Costituzione

Infatti, da una parte il lavoratore viene indennizzato dall'ente

previdenziale con carattere di automaticità, anche quando il datore

di lavoro non sia in regola con il versamento dei contributi

assicurativi; dall'altra l'INAIL tutela il datore di lavoro

esonerandolo da ogni responsabilità, a condizione che la sua

condotta non integri gli estremi di un reato perseguibile d'ufficio.

Il pagamento del premio, infine, avviene sulla base di calcoli

statistici, onde assicurare all'istituto il suo fabbisogno

finanziario. Ne deriva che l'esperibilità dell'azione di regresso

è uno strumento necessario per garantire al lavoratore il tempestivo

indennizzo per l'infortunio attraverso il reperimento delle risorse

da parte dell'INAIL, tenendo presente che l'attuale regime

assicurativo è finalizzato a liberare il lavoratore dal bisogno. La

questione, quindi, dovrebbe comunque essere ritenuta inammissibile,

poiché l'eventuale creazione di un sistema alternativo rispetto a

quello vigente è di spettanza esclusiva del legislatore.

4. - In prossimità dell'udienza la s.p.a. Filatura di Montirone ha

presentato una memoria, insistendo per l'accoglimento della

questione.

La parte privata ha osservato che, in considerazione

dell'ampliamento delle possibilità di esperire l'azione di regresso

anche in assenza di una sentenza penale di condanna, e tenendo conto

delle pronunce costituzionali sull'autonoma risarcibilità del danno

biologico, l'originario disegno di cui al d.P.R. n. 1124 del 1965 è

totalmente mutato, con la conseguenza che l'esonero del datore di

lavoro si è ridotto eccessivamente. Ne deriva che la possibilità di

essere chiamato a rispondere in via di regresso costituisce una sorta

di sanzione privata indeterminata; il che vale a fondare il sospetto

di violazione degli artt. 23 e 25, secondo comma, della Carta

fondamentale.

Oltre a ciò, con l'azione di regresso l'INAIL procede al recupero

immediato non solo delle somme realmente anticipate, ma anche di

quelle che costituiscono la capitalizzazione di una rendita futura ed

incerta, che forse l'Istituto non dovrà mai effettivamente pagare.

L'azione di regresso, che non è prevista da ordinamenti stranieri

che pure hanno un sistema di assicurazione contro gli infortuni sul

lavoro, va dunque eliminata.

5. - Anche l'INAIL ha presentato una memoria, chiedendo una

declaratoria di inammissibilità o di manifesta infondatezza della

questione.

L'ente previdenziale ha rilevato che l'invito rivolto da questa

Corte al legislatore affinché provveda ad una rivisitazione della

normativa in questione è stato recentemente raccolto; l'art. 55,

comma 1, lett. s), della legge 17 maggio 1999, n. 144, nel conferire

al Governo un'apposita delega per la riforma dell'assicurazione

INAIL, stabilisce che la normativa che si andrà ad elaborare dovrà

prevedere un'idonea copertura e valutazione indennitaria del danno

biologico con la conseguente impossibilità per il lavoratore di

chiedere autonomamente al datore il risarcimento di tale ulteriore

forma di danno. Detta riforma legislativa, che ridurrai sensibilmente

la sfera di responsabilità patrimoniale del datore di lavoro,

dovrebbe condurre alle conclusioni in precedenza rassegnate dall'ente

previdenziale. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Brescia sottopone allo scrutinio della Corte gli

artt. 10 e 11 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle

disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni

sul lavoro e le malattie professionali), nella parte in cui

consentono all'INAIL l'azione di regresso nei confronti del datore di

lavoro in caso di infortunio conseguente a responsabilità penale

dello stesso, in deroga alla regola generale, che prevede invece

l'esonero.

I parametri richiamati sono gli artt. 3 e 41 Cost., sia per la

presunta irrazionalità del sistema, che non copre ogni ipotesi di

responsabilità del datore di lavoro, sia per la violazione del

principio della libertà di iniziativa economica, poiché la sola

possibilità che il datore sia chiamato a rispondere civilmente per i

danni conseguenti all'infortunio sottrae all'attività

imprenditoriale privata cospicue risorse economiche che potrebbero

essere altrimenti utilizzate.

Le doglianze del giudice a quo vengono riferite, più in generale,

alle conseguenze dell'avvenuto ridimensionamento dell'effettiva

operatività dell'esonero, che è escluso non solo nel caso di

responsabilità penale, ma anche per il danno biologico, il danno

morale e per ogni danno estraneo all'ambito della copertura

assicurativa dell'INAIL. Ne deriva che il datore, benché

assoggettato all'onere contributivo in misura nettamente maggiore

rispetto al lavoratore, si vede spesso costretto a stipulare un

ulteriore contratto di assicurazione onde cautelarsi dall'eventuale

regresso dell'INAIL e dalle altre domande avanzate dai dipendenti per

i danni non risarciti dall'ente previdenziale.

2. - Occorre innanzitutto affrontare una preliminare questione

processuale: la parte privata Filatura di Montirone s.p.a. ha

sollecitato questa Corte a scrutinare le norme in oggetto con

riguardo ad ulteriori parametri costituzionali, diversi rispetto a

quelli di cui all'ordinanza di rimessione, per di più chiedendo di

estendere il presente giudizio all'art. 1916 del codice civile.

Costituisce affermazione costante della giurisprudenza di questa

Corte (v., da ultimo, le sentenze n. 49 del 1999 e n. 63 del 1998)

che nei giudizi in via incidentale i termini della questione ed i

parametri in base ai quali si compie la verifica di costituzionalità

non possono essere altri che quelli indicati dal giudice rimettente,

rimanendo perciò estranee al giudizio le altre censure prospettate

dalla parte. E tale conclusione riguarda sia le eccezioni da questa

sollevate nel giudizio a quo e non recepite nell'ordinanza di

rimessione, sia le successive estensioni o modificazioni del thema

decidendum.

3.- Nel merito, la questione non è fondata.

Come questa Corte ha più volte osservato (v. le sentenze n. 350

del 1997, n. 74 del 1981 e n. 134 del 1971), l'assicurazione contro

gli infortuni sul lavoro, fondata sul rapporto trilaterale tra

lavoratore, datore di lavoro ed ente previdenziale, realizza un

contemperamento dei reciproci diritti ed interessi: il lavoratore

riceve automaticamente le prestazioni, però con precisi limiti

qualitativi (franchigia per gli infortuni con diminuzione

dell'attitudine al lavoro inferiore al dieci per cento) e

quantitativi (commisurazione della rendita alla capacità di lavoro

generica, con esclusione di quella specifica); il datore di lavoro

sopporta la maggior parte dell'onere contributivo, ricevendone in

cambio l'esonero dalla responsabilità; l'INAIL paga le rendite,

agendo in regresso contro i datori di lavoro che siano dalla legge

ritenuti responsabili dell'infortunio occorso al lavoratore.

Nell'ambito di un rapporto siffatto, non basato sul principio della

totale socializzazione del rischio ed ispirato "piuttosto ad una

logica di tipo assicurativo che non ad una di tipo pienamente

solidaristico" (v. sentenza n. 297 del 1999), si inserisce in maniera

coerente la regola per cui il datore di lavoro è esonerato dalla

responsabilità civile soltanto se il suo comportamento non è

penalmente sanzionabile; altrimenti non troverebbe alcuna

giustificazione l'esonero medesimo, poiché è primario il dovere del

datore di garantire l'incolumità del lavoratore.

Non ha pregio, quindi, l'osservazione del giudice rimettente

secondo cui a carico del datore di lavoro verrebbe posto un doppio

onere, ossia quello del pagamento dei contributi e quello del

rimborso all'INAIL delle somme da questo versate al lavoratore

infortunato. Ed invero, in caso di responsabilità penale,

l'intervento dell'INAIL non ha altra finalità che quella di

favorire il lavoratore, secondo lo spirito dell'art. 38 Cost.,

anticipando le somme che poi dovranno essere restituite

dall'effettivo responsabile (v. sentenza n. 134 del 1971), perché in

detta ipotesi il rischio non è coperto dai contributi versati.

4. - Ad ulteriore conferma di tale ricostruzione sta il rilievo per

cui le sentenze di questa Corte che hanno inciso sulla cosiddetta

pregiudiziale penale (sentenze n. 499 del 1995, n. 118 del 1986, n.

102 del 1981 e n. 22 del 1967) non hanno eliminato il principio di

fondo che ispira il sistema, limitandosi ad ampliare i margini di

cognizione del reato, incidenter tantum da parte del giudice civile,

là dove l'art. 10 oggi in esame ancorava in origine il risorgere

della responsabilità civile del datore al caso di sentenza penale di

condanna per il fatto dal quale l'infortunio è derivato.

Richiamare poi, come fa il pretore di Brescia, le sentenze

costituzionali che hanno stabilito la piena risarcibilità, a titolo

di danno differenziale, del danno biologico e del danno morale, non

ha influenza ai fini della presente questione. È vero che dette

pronunce hanno, in concreto, ancor più ridotto l'ambito di

operatività della regola dell'esonero, ma ciò si deve in realtà al

fatto che la rendita che l'INAIL paga al lavoratore infortunato

costituisce risarcimento del solo danno conseguente a diminuzione

della capacità lavorativa, sicché l'esonero non avrebbe alcun

fondamento giuridico in presenza di altre voci di danno. Anche il

legislatore considera tale differenza, com'è confermato dall'art.

55, comma 1, lett. s), della legge 17 maggio 1999, n. 144, che

prevede un'espressa riforma in tal senso del sistema assicurativo

gestito dall'INAIL.

In base a tutte le precedenti osservazioni, dunque, emerge che

nelle norme impugnate non è ravvisabile un'irrazionalità che

determini violazione dell'art. 3 della Costituzione.

5. - Parimenti infondata è la denunziata violazione dell'art. 41

della Costituzione prospettata dal giudice a quo.

Come questa Corte ha già avuto modo di osservare nella sentenza n.

22 del 1994, "recuperando le somme anticipate, l'INAIL è in

condizione di continuare ad indennizzare i lavoratori infortunati

quando il datore di lavoro non provvede subito o non è coperto da

assicurazione, così salvaguardandosi anche i limiti entro i quali

può esercitarsi l'iniziativa economica privata". In altre parole,

non può esservi contrapposizione tra il meccanismo assicurativo

contro gli infortuni sul lavoro e l'esercizio dell'impresa privata,

ma semmai integrazione. Da un lato, infatti, la legge è

strutturata, secondo quanto già detto, in modo da contemperare i

vari interessi in gioco, ed in tale prospettiva l'esercizio del

regresso da parte dell'INAIL si collega con l'onere per detto ente di

pagare automaticamente e comunque le prestazioni, allo scopo di

tutelare più efficacemente il lavoratore infortunato; d'altro canto,

l'esercizio di un'attività imprenditoriale che si traduca in un

illecito penale non può essere privo di obblighi risarcitori in sede

civile, tanto che l'invocato art. 41 della Costituzione limita

espressamente la tutela dell'iniziativa economica privata quando

questa ponga in pericolo la "sicurezza" del lavoratore.