Sentenza n. 53/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt, 3,

4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 della legge 18 dicembre 1970, n. 1138

(Nuove norme in materia di enfiteusi), nonché degli artt. 2, 3, 4 e 5

della legge 22 luglio 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e

prestazioni fondiarie perpetue), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 3 dicembre 1971 dalla Corte di appello di

Palermo nel procedimento civile vertente tra Fontana Ignazio e

Salvatore e Grimaldi Maria Virginia ed altri, iscritta al n. 313 del

registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 279 del 25 ottobre 1972;

2) ordinanza emessa l'11 gennaio 1972 dal pretore di Melito Porto

Salvo nel procedimento civile vertente tra Pansera Giovanni e Sergi

Maria ed altri, iscritta al n. 127 del registro ordinanze 1972 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 122 del 10

maggio 1972;

3) ordinanza emessa il 18 gennaio 1973 dal pretore di S. Teresa di

Riva nel procedimento civile vertente tra Di Natale Giuseppe e Trovato

Carmelo ed altri, iscritta al n. 67 del registro ordinanze 1973 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 112 del 2

maggio 1973;

4) ordinanza emessa il 29 gennaio 1973 dal pretore di S. Teresa di

Riva nel procedimento civile vertente tra Puglisi Teresa ed altri e

Fleres Pietro ed altri, iscritta al n. 135 del registro ordinanze 1973

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 151 del 13

giugno 1973;

5) ordinanza emessa il 14 dicembre 1971 dal pretore di Palermo nel

procedimento civile vertente tra Caruso Umberto ed altri e Carcione

Giuseppina ed altri, iscritta al n. 78 del registro ordinanze 1972 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 104 del 19

aprile 1972;

6) ordinanza emessa il 6 luglio 1972 dal pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra il Monastero delle Oblate Agostiniane

di S. Maria dei Sette Dolori e Casali Alessandro ed altri, iscritta al

n. 138 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 163 del 27 giugno 1973.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione di Sergi Maria ed altri, Fleres Marco Luigi

e Casali Alessandro;

udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 1973 il Giudice relatore

Guido Astuti;

uditi gli avvocati Salvatore Orlando Cascio, Carlo Selvaggi,

Giovanni Malgeri e Antonino Campolo, per Sergi Maria ed altri, Fleres

Marco Luigi e Casali Alessandro, ed il sostituto avvocato generale

dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

Le sei ordinanze indicate in epigrafe, provenienti dai pretori di

Palermo, di Melito Porto Salvo, di S. Teresa di Riva e di Roma e dalla

Corte di appello di Palermo, hanno sollevato due ordini di questioni di

legittimità costituzionale, relative alla legge 18 dicembre 1970, n.

1138, recante nuove norme in materia di enfiteusi.

Quattro ordinanze concernono la disposizione dell'art. 3 della

legge. Questa violerebbe il principio di eguaglianza per la

ingiustificata assimilazione alle enfiteusi di fondi rustici, ai fini

dell'affrancazione, di situazioni sostanzialmente diverse quali i

contratti, a struttura associativa, di colonia parziaria con clausola

migliorativa, ed i contratti di affitto con clausola ad meliorandum.

Lo stesso art. 3, ancora, richiamando la procedura di affrancazione

prevista nella legge 22 luglio 1966, n. 607 (articoli 2, 3, 4 e 5),

violerebbe il diritto di difesa del concedente, privo della reale

possibilità di contrastare efficacemente nella fase pretorile del

procedimento la pretesa del richiedente, cui sarebbe concessa la

facoltà di provare il proprio diritto all'affranco con un atto

notorio.

Il citato art. 3, inoltre, violerebbe anche gli artt. 41 e 42 della

Costituzione, rispettivamente per la sottoposizione dei rapporti ivi

considerati ad una disciplina giuridica del tutto diversa da quella

voluta dalle parti e per la ingiustificata compressione del diritto di

proprietà sui terreni condotti in colonia ed in affitto.

Le altre due ordinanze concernono la disciplina delle enfiteusi

urbane. Esse ritengono non manifestamente infondato il dubbio circa la

legittimità costituzionale degli artt. 5, 6, 9 e 10 della legge. Si

osserva in proposito che tali norme, prevedendo per l'affrancazione

degli immobili urbani gravati da canone enfiteutico una somma esigua

non corrispondente alla consistenza del diritto soppresso,

contrasterebbero con gli articoli 3 e 42 della Costituzione, essendo

ravvisabile nella disciplina impugnata una ipotesi di espropriazione

con tenue indennizzo per utilità privata e non per fini sociali o a

beneficio della generalità dei cittadini.

Gli artt. da 5 a 10 sarebbero in contrasto con il principio di

eguaglianza anche per un diverso profilo: sotto un profilo soggettivo

per la disparità di trattamento in danno dei cittadini direttari ed a

favore dei cittadini enfiteuti, e sotto un profilo oggettivo per la

ingiustificata equiparazione operata tra le enfiteusi di immobili

urbani e quelle di immobili rustici.

Infine, la intera legge sarebbe viziata da eccesso di potere

legislativo, essendo da escludere una sua rispondenza a fini di

interesse generale.

È intervenuto in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura generale dello

Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, deducendo

l'infondatezza di tutte le questioni di legittimità costituzionale

proposte.

Si sono altresì costituiti in giudizio Casali Alessandro, parte

nel giudizio innanzi al pretore di Roma, Maria, Faustina e Simone Sergi

e Angelina De Lieto, parti nel giudizio innanzi al pretore di Melito

Porto Salvo, e Fleres Marco, parte nel giudizio innanzi al pretore di

S. Teresa di Riva, tutti chiedendo l'accoglimento delle questioni di

legittimità costituzionale sollevate nel corso dei rispettivi giudizi. Considerato in diritto :

1. - Con le prime quattro ordinanze, emesse nel corso di

procedimenti civili di affrancazione di fondi rustici concessi con

contratti di colonia o di affitto con clausola migliorataria, è stata

sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della

legge 18 dicembre 1970, n. 1138, anche in relazione agli artt. 2, 3,

4, 5 della legge 22 luglio 1966, n. 607, e dell'art. 9 della stessa

legge n. 1138 del 1970, in riferimento agli artt. 3, 24, 41 e 42 della

Costituzione, sotto i seguenti profili:

a) se l'art. 3 della legge citata, equiparando contratti, anche di

natura associativa, quali le colonie parziarie con clausola

migliorataria, ed i contratti di affitto ad meliorandum, alle

enfiteusi ed agli altri rapporti elencati nell'art. 13 della legge 22

luglio 1966, n. 607, violi il principio di eguaglianza, per la

ingiustificata assimilazione nella disciplina giuridica di situazioni

sostanzialmente diverse;

b) se lo stesso art. 3, nel disporre la trasformazione dei rapporti

obbligatori ivi indicati con l'applicazione di un regime normativo del

tutto diverso da quello contrattualmente stabilito dalle parti, leda il

principio di libertà dell'iniziativa economica privata, sancito

dall'art. 41 della Costituzione;

c) se lo stesso art. 3, determinando una ingiustificata

compressione del diritto di proprietà dei terreni concessi in colonia

ed affitto con clausola migliorataria, e consentendo l'affrancazione

alle stesse condizioni previste per i fondi enfiteutici, violi l'art.

42 della Costituzione;

d) se lo stesso art. 3, richiamando l'art. 13 della legge n. 607

del 1966, e in conseguenza la procedura contemplata negli artt. 2, 3, 4

e 5 della medesima legge, violi il diritto di difesa, in quanto la

facoltà accordata al richiedente di provare il proprio diritto

all'affranco con la semplice produzione di un atto notorio, porrebbe il

concedente in condizione di inferiorità nella difesa del suo diritto,

senza concreta possibilità di farlo valere nel giudizio successivo

alla disposta affrancazione.

Con le ultime due ordinanze, emesse nel corso di procedimenti

civili di affrancazione aventi ad oggetto immobili concessi in

enfiteusi urbane o edificatorie, è stata sollevata la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e

12 della legge 18 dicembre 1970, n. 1138, in riferimento agli artt. 3 e

42 della Costituzione, sotto i seguenti profili:

a) se gli artt. 5, 6, 9 e 10 siano in contrasto con gli artt. 3 e

42 della Costituzione, comportando praticamente una espropriazione con

tenue indennizzo, per utilità privata, e non per fini sociali o per

beneficio della generalità dei cittadini;

b) se gli artt. 3 - 12 della stessa legge violino il principio di

eguaglianza, sia per ingiustificata disparità di trattamento tra

direttari ed enfiteuti, sia per la irrazionale assimilazione delle

enfiteusi urbane o ad aedificandum alle enfiteusi rustiche;

c) se l'intera legge sia viziata per eccesso di potere legislativo,

in quanto priva di rispondenza a fini di interesse generale.

Poiché trattasi di questioni concernenti la medesima legge, e

aventi tutte ad oggetto, in particolare, la nuova disciplina

dell'affrancazione, i giudizi possono essere riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Occorre considerare partitamente le questioni, cominciando da

quelle proposte con le prime quattro ordinanze. Ad illustrarne i

precisi termini, giova il richiamo della giurisprudenza di questa Corte

sulla legislazione dell'ultimo decennio in materia di enfiteusi

rustiche e di rapporti alle medesime assimilati, giurisprudenza nella

quale si possono rinvenire criteri determinanti ai fini della

decisione. Con legge 25 febbraio 1963, n. 327, i rapporti a miglioria

in uso nelle provincie del Lazio, comunque denominati e costituiti, nei

quali il coltivatore avesse il possesso del fondo da oltre trenta anni

e vi avesse apportato migliorie in conformità dell'uso locale o della

convenzione, furono dichiarati perpetui, e ad essi venne estesa

l'applicabilità delle disposizioni del titolo "dell'enfiteusi" del

codice civile, e successive modificazioni e integrazioni, ammettendo la

immediata affrancazione in deroga all'art. 971 del codice civile, e

dettando altresì speciali norme quanto alla determinazione dei canoni

e dei capitali di affranco. Questa Corte, con sentenza n. 30 del 1966,

riconobbe la legittimità dell'assimilazione al regime proprio delle

enfiteusi, in considerazione della particolare natura e funzione

consuetudinaria propria di quei rapporti di colonia migliorataria,

tipici delle provincie laziali, caratterizzati dall'impianto di colture

arboree ed arbustive (uliveti e vigneti) sopra terreni incolti e nudi,

ad esclusiva opera e spesa del miglioratario (o del precedente

possessore, al quale l'attuale miglioratario avesse pagato il valore

delle migliorie all'atto dell'ingresso nel fondo); ma ebbe cura di

escludere l'applicabilità della legge alle colonie parziarie con

clausola migliorataria (art. 2164 del codice civile), precisando che i

rapporti in questione si distinguevano da esse per la mancanza di

carattere associativo e di funzione direttiva del concedente. La stessa

sentenza dichiarò la incostituzionalità degli artt. 4 e 5 della

legge, nei quali erano stabiliti i criteri e la procedura per la

determinazione della quota di prodotto del concedente o del canone a

lui spettante, e quindi del capitale di affrancazione, osservando che

tale disciplina, esemplata su quella dettata a tutt'altro fine dalla

legge 12 giugno 1962, n. 567, per la determinazione dell'equo canone

per l'affitto di fondi rustici, introduceva una ingiustificata

disparità di trattamento tra i proprietari di fondi concessi in

enfiteusi e a miglioria, e poteva portare, in casi non marginali né

eccezionali, "a una sostanziale espropriazione senza un adeguato e

razionale indennizzo". Per gli stessi motivi, la Corte dichiarò anche

la illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge, che

richiamava le norme della citata legge 12 giugno 1962, n. 567, e

dell'art. 8, che genericamente estendeva la nuova normativa "ai

contratti aventi ad oggetto rapporti di miglioria di contenuto e

caratteristiche identici a quelli di cui all'art. 1, relativi a fondi

rustici situati in altre parti del territorio nazionale"; e infine, a

norma dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiarò la

incostituzionalità del quinto comma dell'art. 13 della legge 15

settembre 1964, n. 756, recante norme sui contratti agrari, il quale

disponeva che "se nel contratto prevalgono o sono più analoghi gli

elementi della enfiteusi da valutarsi secondo i criteri e nei limiti

fissati dalla legge 25 febbraio 1963, n. 327, si applicano

esclusivamente le norme regolatrici del rapporto enfiteutico, il tutto

in conformità e secondo le disposizioni previste dalla legge

anzidetta".

3. - Con legge 22 luglio 1966, n. 607, fu riformata la disciplina

delle enfiteusi e prestazioni fondiarie perpetue, abrogando l'art. 962

del codice civile e gli artt. 142 e seguenti delle disposizioni

transitorie relative alle enfiteusi costituite sotto le leggi

anteriori: canoni e prestazioni vennero commisurati al reddito

dominicale dei fondi, disponendo la loro eventuale riduzione e il

computo dell'equivalente in denaro pei canoni in natura, ed ammettendo

quindi in ogni caso l'affrancazione mediante il pagamento di una somma

corrispondente a quindici volte il valore dei canoni così determinati,

salve le condizioni di maggior favore per l'enfiteuta; fu altresì

introdotto un più spedito e semplice procedimento di affrancazione,

affidato alla competenza del pretore, qualunque fosse il valore della

domanda giudiziale di affranco. L'art. 13 di detta legge stabilì

inoltre che le sue disposizioni dovessero applicarsi anche: a) ai

rapporti a miglioria in uso nelle provincie del Lazio, di cui alla

legge 25 febbraio 1963, n. 327; b) ai rapporti a miglioria "analoghi,

per contenuto e caratteristiche, a quelli di cui alla lettera a) e

relativi a fondi rustici situati in altre parti del territorio

nazionale", ai quali venivano altresì estese le disposizioni degli

artt. 1, 2, 3, 6 e 9 della legge n. 327 del 1963; c) ai rapporti

"costituiti in base a contratti agrari atipici ed in cui siano

prevalenti gli elementi del rapporto enfiteutico". Le stesse

disposizioni, ad eccezione di quelle contenute nell'art. 1, venivano

estese anche ai canoni livellari veneti, regolati dalla legge 25

febbraio 1958, n. 74.

La legge fu sottoposta all'esame di questa Corte, che con sentenza

n. 37 del 1969 dichiarò l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,

limitatamente alla parte in cui comprendeva nella nuova normativa anche

i rapporti enfiteutici e equiparati, conclusi successivamente al 28

ottobre 1941, data di entrata in vigore del libro terzo del codice

civile. La stessa sentenza, nel dichiarare non fondata la questione di

costituzionalità che era stata sollevata, per l'art. 13, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, svolse tuttavia puntuali

considerazioni dirette a circoscrivere l'ambito d'applicazione delle

disposizioni ivi contenute, precisando, tra l'altro, che per i rapporti

a miglioria in uso nel Lazio, purché aventi i dati caratteristici

precisati nell'art. 1 della legge n. 327 del 1963, l'applicabilità

delle norme generali sull'enfiteusi e di quelle speciali e successive

sull'affrancazione era sottoposta al verificarsi delle condizioni

stabilite dalla legge medesima, "da accertarsi in fatto dal giudice

ordinario competente"; che l'assimilazione, negli effetti,

all'enfiteusi doveva invece essere esclusa per i rapporti di colonia

parziaria con clausola migliorataria, in cui è prevalente il carattere

associativo; che la estensione della ricordata normativa ai rapporti a

miglioria relativi a fondi rustici siti in altre parti del territorio

nazionale, analoghi per contenuto e caratteristiche a quelli delle

provincie del Lazio, poteva coerentemente essere ammessa, "salvo al

giudice di merito verificare, caso per caso, la sussistenza di tutte le

condizioni di analogia"; che la stessa equiparazione di trattamento

anche per i rapporti costituiti in base a contratti agrari atipici

poteva ritenersi giustificata in quanto espressamente condizionata

all'accertamento che in essi fossero prevalenti gli elementi

caratteristici del rapporto enfiteutico.

4. - Disattendendo i principi enunciati nelle decisioni dianzi

ricordate, la legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia

di enfiteusi), ha stabilito, secondo il testuale dettato dell'art. 3,

che "le disposizioni di cui all'art. 13 della legge 22 luglio 1966, n.

607, si applicano anche ai contratti ed ai rapporti, anche di natura

associativa, di colonia e di affitto con clausola migliorataria, nei

quali il colono, l'affittuario, il concessionario o un loro dante causa

abbiano eseguito opere di trasformazione fondiaria e agraria di

carattere sostanziale e permanente di qualunque tipo. Il concedente

all'atto dell'affrancazione ha diritto al rimborso integrale delle

spese anticipate".

La questione di costituzionalità di questa disposizione,

prospettata dalle ordinanze di rimessione sotto diversi profili, appare

fondata per i seguenti motivi.

Appare anzitutto manifesta la violazione del principio di

eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, che si è

concretata nell'estensione della nuova disciplina normativa dettata per

i rapporti enfiteutici dalle leggi 22 luglio 1966, n. 607, e 18

dicembre 1970, n. 1138, al regolamento di rapporti giuridici

essenzialmente diversi. La nuova normativa, diretta a favorire gli

enfiteuti di fondi rustici per motivi di ordine economico - sociale,

agevolando l'affrancazione con più convenienti criteri di

determinazione dei canoni e dei capitali d'affranco, e con più rapide

e sommarie forme di procedimento, era già stata oggetto, mediante il

disposto dell'art. 13 della legge n. 607 del 1966, di estensione ad

ampie categorie di rapporti di concessione fondiaria, aventi tutte

contenuto e caratteri analoghi o affini a quelli tipici del rapporto

enfiteutico; e la legittimità costituzionale di dette disposizioni era

stata riconosciuta da questa Corte con rigoroso riferimento alla

stretta interpretazione dei requisiti che, per ciascuna categoria di

rapporti, potevano giustificare la equiparazione al regime proprio

dell'enfiteusi, sulla base degli accertamenti deferiti alla competenza

dei giudici di merito sulle singole concrete situazioni di fatto e di

diritto.

Con la norma dell'art. 3, mediante sommario rinvio alle

disposizioni dell'art. 13 della precedente legge, che conteneva a sua

volta un semplice rinvio, il nuovo regime introdotto per l'enfiteusi è

stato ulteriormente esteso, disponendone l'indiscriminata

applicabilità a tutti i contratti e rapporti, anche di natura

associativa, di colonia e di affitto con clausola migliorataria, con

l'unica condizione che siano state eseguite sul fondo, dal colono,

affittuario o concessionario, o da un loro dante causa, opere di

trasformazione fondiaria e agraria di carattere sostanziale e

permanente di qualunque tipo.

Non occorre sottolineare l'ampiezza di questa estensione, che

comprende ogni forma di colonia parziaria e di affitto rustico, senza

considerare la misura della partecipazione del concedente all'impresa

agraria, senza nemmeno richiedere che il concessionario debba essere

coltivatore diretto, e senza tener conto della durata del rapporto, né

della condizione oggettiva del fondo, quanto ad estensione, importanza

degli investimenti effettuati dal proprietario, natura delle colture;

che determina in modo generico il requisito dei miglioramenti,

accomunando opere di trasformazione fondiaria ed agraria "di qualunque

tipo", indipendentemente da qualsiasi controllo circa la loro sicura

utilità per il fondo e per la produzione (cfr. art. 1632 codice

civile), o circa la rispondenza all'interesse generale della produzione

agraria (cfr. articolo unico legge 13 giugno 1961, n. 527); che,

infine, riconoscendo al concedente, all'atto della affrancazione, il

diritto al rimborso integrale delle spese anticipate, non soltanto

esclude ogni sua partecipazione all'incremento di valore conseguito dal

fondo per effetto degli eseguiti miglioramenti, tanto nei rapporti di

tipo associativo quanto in quelli di tipo commutativo, ma attribuisce

ad esclusivo vantaggio del concessionario anche i miglioramenti

effettuati in base ad anticipazione delle spese ad opera del

concedente.

5. - Il contrasto con il principio di eguaglianza si appalesa anche

in riferimento alle disposizioni degli artt. 41, primo comma, e 42

della Costituzione, che riconoscono e garantiscono la libertà

dell'iniziativa economica privata, e la proprietà fondiaria privata,

nei limiti stabiliti dallo stesso art. 42 e dall'art. 44. L'iniziativa

economica dei proprietari di terreni agricoli, che non possano o non

intendano condurli in economia diretta, si concreta precisamente

nell'esercizio dell'autonomia negoziale, ossia nella scelta delle forme

di conduzione e gestione dei fondi, mediante la costituzione dei più

diversi rapporti di concessione fondiaria o agraria. Sotto questo

profilo, non occorre porre in rilievo la profonda, radicale differenza

tra la scelta del proprietario che abbia ritenuto di concedere un fondo

in enfiteusi, perpetua o a lungo termine, costituendo a favore del

concessionario un diritto reale di pieno godimento, liberamente

disponibile, e la scelta del proprietario che, nella impossibilità,

anche temporanea, di condurre direttamente un fondo, abbia invece

inteso attuare un rapporto puramente obbligatorio, sia di natura

locatizia, mediante contratto di affitto ad un privato imprenditore o

ad un coltivatore diretto, a termine o senza determinazione di tempo

(cfr. artt. 1629 e 1630 codice civile), sia di natura associativa,

mediante contratto di colonia parziaria, caratterizzato dall'obbligo

del colono di prestare il proprio lavoro secondo le direttive del

concedente (cfr. artt. 2164 e 2167 codice civile).

La natura giuridica propria di questi contratti agrari, come di

altri contratti tipici o atipici in uso nelle diverse regioni italiane,

non può ritenersi modificata sostanzialmente dalla presenza della

clausola migliorataria, che costituisce una delle condizioni

consuetudinarie o convenzionali del rapporto, ma non appare, di per

sé, sufficiente a determinarne l'assimilazione o equiparazione

all'enfiteusi, né a giustificarne la trasformazione da temporanei

(anche se prorogati ex lege), a perpetui. Si deve ricordare, al

riguardo, che l'obbligo. imposto al conduttore di attuare migliorie,

mediante l'apporto di lavoro ed anche di capitale proprio, non modifica

gli elementi essenziali tipici del rapporto che, come è stato

riconosciuto dalla giurisprudenza, rimane sempre un affitto. Si è

discusso in dottrina se la distinzione tra affitto semplice e ad

meliorandum potesse ritenersi ancora giustificata dopo che il codice

civile aveva riconosciuto all'affittuario il diritto ad indennizzo per

le migliorie eseguite (cfr. art. 1633), potendo ormai sostenersi che

ogni affitto rustico fosse per sua natura ad meliorandum, dato che ogni

affittuario aveva, nei limiti e con le modalità prescritte, la

facoltà di migliorare il fondo e pretendere di essere indennizzato.

Effettivamente l'istanza del miglioramento è oggi intrinseca a tutte

le forme di gestione dell'impresa agraria: e giustamente la nuova

disciplina dell'affitto di fondi rustici introdotta con la legge 11

febbraio 1971, n. 11, in considerazione dell'interesse pubblico allo

sviluppo quantitativo e qualitativo della produzione agraria, ha

attribuito anche all'affittuario le più ampie iniziative di

organizzazione e di gestione richieste dalla razionale coltivazione del

fondo, dall'allevamento di animali, o dall'esercizio delle attività

connesse, indipendentemente dall'esistenza di clausola migliorataria,

anzi comminando la nullità di ogni clausola convenzionale limitatrice

dei poteri riconosciuti all'affituario per l'esecuzione di

miglioramenti (titolo II, art. 10 e seguenti). Analogo discorso si

impone, con anche maggiore evidenza, per i rapporti di colonia

parziaria ad meliorandum, data la struttura associativa del rapporto,

per cui il concedente, con poteri di direzione, partecipa ai rischi ed

utili dell'impresa, e concorre di regola con apporti in denaro e in

natura all'esecuzione di opere di trasformazione e miglioramento (come

risulta, ad esempio, dalle clausole del contratto collettivo che

regola la colonia migliorataria siciliana).

La estensione a questi contratti agrari tipici del regime proprio

dei rapporti di tipo enfiteutico, con la conseguente facoltà di

affrancazione, non potrebbe nemmeno trovare giustificazione nel fatto

della esecuzione di opere di miglioramento di carattere sostanziale e

permanente, di qualunque tipo. Negli sviluppi anche recenti del nostro

ordinamento positivo, l'iniziativa e l'esecuzione di tali opere, di

trasformazione fondiaria come di miglioramento agrario, da parte dei

concessionari di fondi rustici altrui in base a contratti di tipo

associativo o cornmutativo, non hanno mai costituito titolo per

l'acquisto della proprietà, ma unicamente per la riduzione dei

canoni, per la proroga dei rapporti, per la corresponsione di una

giusta indennità. Anche nell'enfiteusi, del resto, l'acquisto della

proprietà si può conseguire solo mediante il pagamento del capitale

d'affranco, e non già come effetto delle eseguite migliorie, per

quanto importanti e pregevoli possano essere. Non vi è dunque motivo

di ammettere che il legislatore possa mutare la natura e la causa del

contratto, trasformando un rapporto obbligatorio tipico, previsto e

disciplinato dalla legge come fonte di diritti di credito, di

carattere temporaneo, anche se in regime di proroga legale, in un

rapporto reale perpetuo, con facoltà di immediato affranco,

prescindendo da qualsiasi requisito di durata, e in aperto contrasto

con la libera volontà negoziale delle parti.

6. - Si deve altresì riconoscere il contrasto con gli artt. 3 e 42

della Costituzione, risultante dall'estensione ai contratti di colonia

e di affitto con clausola migliorataria delle disposizioni delle leggi

n. 607 del 1966 e n. 1138 del 1970 relative all'affrancazione. Gli

stessi criteri di determinazione dei canoni e dei capitali di affranco,

stabiliti per l'affrancazione dei fondi enfiteutici, a titolo

corrispettivo della estinzione del dominio diretto, ovvero dei canoni

enfiteutici e prestazioni fondiarie assimilate, dovrebbero essere

applicati per il trasferimento della proprietà a favore dei coloni o

affittuari, titolari di rapporti obbligatori, prescindendo, inoltre,

da qualsiasi valutazione delle eventuali pertinenze del fondo,

attrezzature e scorte. L'irrazionalità dell'equiparazione

all'enfiteusi appare evidente, considerando la profonda differenza tra

la situazione giuridica del concedente in enfiteusi, cui appartiene

solo la cosiddetta nuda proprietà, avendo egli a suo tempo ceduto

all'enfiteuta ogni potere attuale di godimento e di disposizione, e

quella del pieno proprietario, che tale rimane anche quando abbia

concesso temporaneamente ad altri il suo fondo con contratti di colonia

o di affitto, sia pur con clausola migliorataria. Nulla può

giustificare la sperequazione che si verificherebbe calcolando il

capitale d'affranco a norma dell'art. 9, a danno del proprietario

(anche medio o piccolo, o coltivatore diretto), e a beneficio del

concessionario (che può anche non essere coltivatore diretto, oppure

essere privo di forze di lavoro e di capitali adeguati alla conduzione

del fondo), senza che ricorra alcuno dei fini economici e sociali

previsti dall'art. 44 della Costituzione, e senza quell'equo indennizzo

che è richiesto nell'espropriazione per causa di pubblica utilità.

Né certamente vale ad indennizzare il concedente la disposizione del

secondo comma dell'art. 3, che gli accorda, all'atto

dell'affrancazione, solo il diritto al rimborso delle spese anticipate,

ossia, con ulteriore disparità di trattamento, non gli riconosce

nemmeno quella indennità corrispondente all'aumento di valore

conseguito dal fondo, che la legge comune attribuisce all'affittuario.

7. - Deve invece dichiararsi privo di fondatezza l'ultimo profilo

della questione di costituzionalità, concernente la menomazione del

diritto di difesa che conseguirebbe all'applicazione delle norme di

procedura introdotte con gli artt. 2 e seguenti della legge n. 607 del

1966. La legittimità costituzionale del nuovo procedimento sommario di

affrancazione è già stata riconosciuta da questa Corte con la

ricordata sentenza n. 37 del 1969, precisando che anche nella prima

fase davanti al pretore è riservata "cognizione ampia su tutti i

presupposti della domanda", e che la consentita produzione di atti di

notorietà "è soltanto un surrogato di atti la cui mancanza dovrà

essere ovviamente giustificata". Del resto l'atto di notorietà è

previsto dall'art. 2, secondo comma, solo "sulla esistenza della

prestazione e sull'importo di essa", e ovviamente non potrebbe essere

ritenuto sufficiente come mezzo di prova delle condizioni d'un

contratto di colonia o di affitto, che si assumesse appartenente ad una

delle categorie considerate dall'art. 13 della legge n. 607 del 1966, e

tanto meno della natura ed entità degli eseguiti miglioramenti.

8. - La seconda questione di legittimità costituzionale, proposta

dalle due ultime ordinanze, concerne la nuova disciplina introdotta con

gli artt. 5 e seguenti della legge 18 dicembre 1970, n. 1138, per le

enfiteusi urbane ed edificatorie. Questa Corte, nella sentenza n. 37

del 1969, aveva ritenuto che il sistema della legge 22 luglio 1966, n.

607, non comprendesse le enfiteusi urbane ed ad aedificandum nella

previsione normativa, avente ad oggetto le sole enfiteusi di fondi

rustici. Con le disposizioni della legge n. 1138 del 1970 il

legislatore ha voluto regolare espressamente anche questa speciale

categoria di rapporti enfiteutici, estendendo l'applicazione del

disposto dell'art. 18, secondo comma, della legge del 1966 a tutti i

canoni enfiteutici a qualsiasi fine costituiti (art. 4), dettando nuove

norme circa la misura, la rivalutazione e il pagamento del canone annuo

delle enfiteusi urbane ed edificatorie (artt. 5 e 8), disponendo che

anche per queste enfiteusi l'affrancazione si opera mediante il

pagamento di una somma pari a 15 volte l'ammontare del canone (art. 9),

e si applicano le stesse norme sulla competenza e sulla procedura

sancite dalla legge n. 607 del 1966, fatta eccezione per i giudizi

previsti dall'art. 5, quinto comma, di detta legge, che seguiranno le

norme ordinarie sulla competenza (art. 11)

Sotto il profilo della denunziata violazione del principio di

eguaglianza, per ingiustificata disparità di trattamento tra direttari

ed enfiteuti, e per irrazionale assimilazione delle enfiteusi urbane ed

edificatorie alle enfiteusi rustiche, la questione non è fondata. Nel

regime storico dell'istituto, a cominciare dalle riforme del

Settecento, così come in quello stabilito dal vigente codice civile,

la diversità tra la posizione giuridica del concedente e del

concessionario può dirsi costante, proprio per quanto concerne la

possibilità di acquisto della piena proprietà mediante il riscatto

dell'altrui diritto, ossia mediante l'esercizio della facoltà di

affrancazione, riconosciuta al solo enfiteuta da norma oggi

inderogabile, e prevalente sulla domanda di devoluzione, mentre la

facoltà di chiedere la devoluzione è stata sempre accordata al

direttario soltanto nel caso di specifiche e gravi inadempienze

dell'enfiteuta.

Nemmeno si può ravvivare nella legge una arbitraria equiparazione

delle enfiteusi urbane alle rustiche, dal momento che il legislatore,

proprio per considerazione delle speciali caratteristiche dei rapporti

aventi ad oggetto immobili urbani o terreni a destinazione

edificatoria, ha provveduto a dettare per essi una speciale disciplina,

diversa da quella prevista per le enfiteusi rustiche e i rapporti alle

medesime assimilati.

Egualmente priva di fondamento è la denunzia dell'intera legge per

eccesso di potere legislativo, in quanto priva di rispondenza a fini di

interesse generale. Non occorre ricordare che le scelte politiche

operate dal legislatore sfuggono al controllo di questa Corte,

rigorosamente circoscritto all'ipotesi di assoluta carenza di motivi

logici e coerenti, o di palese contraddizione sui presupposti, tale da

incidere negativamente nel campo di diritti costituzionalmente

garantiti. Nella specie, è ovviamente insindacabile la decisione del

legislatore di introdurre nuove norme regolatrici delle enfiteusi

urbane ed edificatorie, nel palese intento di favorirne

l'affrancazione.

9. - Rimane da esaminare la questione se le norme con le quali sono

stati stabiliti per queste enfiteusi nuovi criteri di determinazione

del canone, e quindi del capitale d'affranco, possano ritenersi in

contrasto con gli artt. 3 e 42 della Costituzione, sia in quanto

darebbero luogo ad una sorta di espropriazione per utilità privata,

senza alcuna giustificazione di ordine economico o sociale, si a in

quanto assegnerebbero al direttario un indennizzo insufficiente a

compensare la perdita del suo diritto dominicale, e praticamente

irrisorio.

Sotto il primo aspetto la questione non è fondata, perché appare

arbitrario equiparare all'espropriazione l'esercizio della facoltà di

riscatto della piena proprietà mediante l'affrancazione, e l'enfiteuta

non può essere considerato come il beneficiario d'un ingiustificato

trasferimento dell'altrui proprietà, fonte di indebito arricchimento

d'un soggetto privato ai danni di un altro. Si può anche ammettere

che i concessionari in enfiteusi di immobili urbani o di suoli

edificatori non appartengano, di massima, a categorie sociali più

deboli e meritevoli di protezione rispetto a quelle dei direttari

concedenti: ma non si deve dimenticare che il diritto di affranco era

già riconosciuto dal nostro ordinamento positivo agli enfiteuti di

immobili urbani come a quelli di fondi rustici, senza alcuna speciale

limitazione, e che le disposizioni di cui viene contestata la

costituzionalità hanno introdotto soltanto alcune innovazioni tendenti

ad agevolare l'esercizio di tale diritto, senza tuttavia modificare la

struttura giuridica del rapporto, che è rimasta sostanzialmente

immutata.

Si tratta dunque unicamente di accertare se i nuovi criteri di

determinazione dei canoni, e conseguentemente dei capitali d'affranco,

possano ritenersi congrui, e comunque applicabili senza grave ed

ingiustificata lesione dei diritti dei concedenti. Al riguardo, non

sembra ammissibile il dubbio sulla legittimità della norma dell'art. 9

della legge del 1970, con cui è stato introdotto anche per le

enfiteusi urbane o edificatorie il criterio di calcolo del capitale in

misura pari a quindici volte l'ammontare del canone, già stabilito per

le enfiteusi rustiche con l'art. 1, quarto comma, della legge 22 luglio

1966, n. 607. La modificazione, in misura limitata, del tasso di

capitalizzazione stabilito già dall'art. 971 del codice civile,

rientra sicuramente nella discrezionalità del legislatore, non

soggetta a sindacato in questa sede.

L'art. 5 stabilisce in linea generale che il canone annuo delle

enfiteusi urbane ed edificatorie non può essere superiore a quello

fissato all'inizio del rapporto enfiteutico, salva, per i rapporti

costituiti anteriormente al 28 ottobre 1941, la rivalutazione di cui

alla legge 1 luglio 1952, n. 701; e gli artt. 7 e 8 mantengono ferma la

misura dei canoni imposta dall'art. 5, anche nei casi di intervenuta

sentenza passata in giudicato o transazione per rivalutazione dei

canoni stessi, eccettuati solo i pagamenti già eseguiti per i periodi

anteriori all'entrata in vigore della legge. Peraltro, a norma

dell'art. 6 è prevista in ogni caso la rivalutazione dei canoni a

richiesta della parte interessata, in misura proporzionale al mutato

potere di acquisto della lira, quale risulta dalle statistiche

dell'Istituto centrale di statistica, dal 1 gennaio 1963 (o dalla data

di costituzione del rapporto, se successiva) al 31 dicembre 1968.

Queste disposizioni sulla misura dei canoni, frutto di valutazioni

politico - legislative il cui contenuto non può essere qui posto in

discussione, possono ritenersi ineccepibili sotto il profilo della

legittimità costituzionale, se riferite alle enfiteusi costituite

anteriormente all'entrata in vigore del libro "della proprietà" del

codice civile; rispetto alle quali non sussiste difficoltà ad

ammettere anche l'applicabilità del disposto dell'art. 4 della legge

n. 1138 del 1970, con cui è stato fatto richiamo alla norma dell'art.

18, secondo comma, della legge n. 607 del 1966, che aveva abrogato, tra

l'altro, l'art. 962 del codice civile. Trattasi infatti di disposizioni

che accordano una rivalutazione, per quanto limitata, dei canoni

originari, altrimenti non consentita, mentre la possibilità di

revisione dei canoni stessi in relazione al valore attuale dei fondi,

prevista dall'art. 962, costituisce una innovazione introdotta solo con

il codice vigente, rispetto al principio dell'inalterabilità dei

canoni, sancito dal codice civile del 1865, in conformità con le

preesistenti norme consuetudinarie e legislative.

Ma l'abrogazione della norma attributiva del diritto alla

rivedibilità del canone, di cui questa Corte ebbe occasione di

riconoscere la legittimità costituzionale con la sentenza n. 37 del

1969, "in funzione della materia, propria ed esclusiva, dell'enfiteusi

sui fondi rustici", può ritenersi egualmente ammissibile, per le

enfiteusi urbane ed edificatorie, soltanto nei confronti dei vecchi

rapporti enfiteutici, costituiti anteriormente all'entrata in vigore

del libro "della proprietà" del codice civile. Come già fu notato

nella richiamata sentenza, il diritto a chiedere la revisione periodica

del canone, riconosciuto ad entrambe le parti dall'art. 962 del codice

civile, ha conferito al contratto un nuovo elemento di rilievo,

rispetto al tipo tradizionale, talché la data del 28 ottobre 1941

segna una importante demarcazione tra i rapporti di antica o meno

recente costituzione, e quelli costituiti e svoltisi successivamente,

sotto la garanzia della possibile operatività di quel diritto, e di un

sistema normativo in cui la posizione giuridica del concedente era

stata oggetto di più equilibrata considerazione, nel fine di

promuovere la costituzione di nuovi rapporti.

Queste considerazioni, che già furono da questa Corte ritenute

determinanti ai fini della declaratoria della incostituzionalità

dell'art. 1 della legge 22 luglio 1966, n. 607, limitatamente alla

parte in cui si riferiva ai rapporti costituiti successivamente alla

data del 28 ottobre 1941, conducono ad analoga decisione per quanto

concerne le nuove norme di determinazione del canone delle enfiteusi

urbane ed edificatorie, di cui deve dichiararsi la parziale

illegittimità costituzionale, rispetto ai rapporti costituiti dopo il

28 ottobre 1941, per i quali la possibilità di rivalutazione dei

canoni prevista dall'art. 6 con esclusivo riferimento al periodo 1

gennaio 1963 - 31 dicembre 1968 risulta manifestamente inadeguata a

sostituire il criterio di revisione stabilito dall'art. 962 del codice

civile.