Sentenza n. 243/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 3 e 38 del

d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032 (Approvazione del testo unico delle

norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili

e militari dello Stato); dell'articolo 1, terzo comma, lettera b),

della legge 27 maggio 1959 n. 324 (Miglioramenti economici al

personale statale in attività ed in quiescenza), nel testo

sostituito dall'articolo 1, primo comma, della legge 3 marzo 1960 n.

185; degli articoli 13 e 26 della legge 20 marzo 1975 n. 70

(Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di

lavoro del personale dipendente); dell'articolo 3 della legge 7

luglio 1980 n. 299 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L.

7 maggio 1980, n. 153, concernente norme per l'attività gestionale e

finanziaria degli enti locali per l'anno 1980); dell'articolo 4 della

legge 29 maggio 1982 n. 297 (Disciplina del trattamento di fine

rapporto e norme in materia pensionistica); dell'articolo 14 della

legge 14 dicembre 1973 n. 829 (Riforma dell'Opera di previdenza a

favore del personale dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello

Stato); dell'articolo 21, quarto comma, della legge 17 maggio 1985 n.

210 (Istituzione dell'ente "Ferrovie dello Stato"); dell'articolo 22

della legge 3 giugno 1975 n. 160 (Norme per il miglioramento dei

trattamenti pensionistici e per il collegamento alla dinamica

salariale); dell'articolo 1, terzo comma, lettere b) e c), della

legge 27 maggio 1959 n. 324 (Miglioramenti economici al personale

statale in attività ed in quiescenza), nel testo sostituito

dall'articolo 1, primo comma, della legge 3 marzo 1960 n. 185;

nonché degli articoli 3, 37 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032

(Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni

previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello Stato)

e dell'articolo 19 della legge della Regione Sicilia 15 giugno 1988,

n. 11 (Disciplina dello stato giuridico ed economico del personale

dell'Amministrazione regionale per il triennio 1985-1987 e modifiche

ed integrazioni alla normativa concernente lo stesso personale),

promossi con ordinanze emesse il 17 ottobre 1989 dal Tribunale

amministrativo regionale della Puglia, l'8 novembre 1990 dal

Tribunale amministrativo regionale dell'Abruzzo, Sezione distaccata

di Pescara, il 5 marzo 1990 dal Tribunale amministrativo regionale

del Lazio, il 19 febbraio 1991 dal Tribunale amministrativo regionale

della Sicilia, il 28 novembre 1990 dal Tribunale amministrativo

regionale della Lombardia, il 13 giugno 1991 dal Pretore di Roma, il

4 giugno 1991 dalla Corte di cassazione, il 15 novembre 1991 dal

Consiglio di Stato, il 6 novembre 1991 dal Tribunale amministrativo

regionale della Sicilia, Sezione distaccata di Catania, il 13

dicembre 1991 dal Consiglio di Stato e il 7 febbraio 1992 dal

Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione distaccata

di Catania, rispettivamente iscritte ai nn. 5, 66, 89, 389, 448 e 688

del registro ordinanze 1991 e ai nn. 50, 140, 245, 585 e 666 del

registro ordinanze 1992 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 5, 8, 9, 23, 27 e 46, prima serie speciale, dell'anno

1991 e nn. 7, 13, 20, 42 e 43, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Tarsia Giacomo, Iacobelli

Marcella ed altri, di Basola Nemes Carla Maria, di Archetti Rosa ed

altri, di Munafò Trifirò Marina, di Ceraldi Franco ed altri e

dell'I.N.A.D.E.L. nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri e della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi gli avvocati Franco Agostini per Tarsia Giacomo, Iacobelli

Marcella ed altri, Fabio Lorenzoni per Basola Nemes Carla Maria,

Carlo Rienzi per Archetti Rosa ed altri, Francesco Mobilia per

Munafò Trifirò Marina, Edoardo Ghera e Luciano Ventura per Ceraldi

Franco ed altri, Giuseppe La Loggia per l'I.N.A.D.E.L. e gli Avvocati

dello Stato Gaetano Zotta e Giuseppe Stipo per il Presidente del

Consiglio dei ministri e per la Regione Sicilia;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia con ordinanza

del 17 ottobre 1989 (r.o. n. 5 del 1991), quello dell'Abruzzo con

ordinanza dell'8 novembre 1990 (r.o. n. 66 del 1991), quello della

Lombardia con ordinanza del 28 novembre 1990 (r.o. n. 448 del 1991),

il Consiglio di Stato con ordinanza del 15 novembre 1991 (r.o. n. 140

del 1992) e il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,

sezione distaccata di Catania, con ordinanza del 7 febbraio 1992

(r.o. n. 666 del 1992), hanno sollevato questione di legittimità

costituzionale delle norme che escludono l'indennità integrativa

speciale dalla retribuzione da assumere come base di calcolo per la

determinazione dell'indennità di buonuscita spettante al personale

civile e militare dello Stato. I giudici remittenti denunziano

l'ingiustificata disparità di trattamento che tale disciplina

determina rispetto al regime generale vigente per il lavoro privato

in virtù dell'articolo 2120 cod. civ., nel testo modificato

dall'articolo 1 della legge 29 maggio 1982 n. 297, (che stabilisce il

carattere omnicomprensivo della retribuzione computabile nel

trattamento di fine rapporto), nonché rispetto alla normativa

applicabile ad altre categorie di dipendenti pubblici (ed in

particolare ai dipendenti degli enti locali per effetto dell'articolo

3 della legge 7 luglio 1980 n. 299, secondo cui, a decorrere dal 1

gennaio 1974, l'indennità integrativa speciale corrisposta a tale

personale è da computare nell'indennità premio di servizio). In

collegamento con la dedotta lesione del principio di uguaglianza,

viene denunziata anche la violazione dell'articolo 36 della

Costituzione, in ragione della natura retributiva dell'indennità

integrativa speciale, e della natura di retribuzione differita da

riconoscersi al trattamento di fine servizio, quale che ne sia la

denominazione, la disciplina, i meccanismi di provvista finanziaria e

il soggetto erogatore.

In talune ordinanze viene fatto riferimento anche all'articolo 38

della Costituzione, in ragione della funzione previdenziale

dell'indennità di buonuscita.

Le disposizioni legislative investite da tali censure sono

rappresentate dall'articolo 1, terzo comma, lettera b) della legge 27

maggio 1959 n. 324 e successive modificazioni (secondo cui

l'indennità integrativa speciale non è computabile agli effetti del

trattamento di quiescenza, di previdenza e dell'indennità di

licenziamento) e dagli articoli 3 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n.

1032, che, nel definire la "base contributiva" da prendere in

considerazione per la determinazione dell'indennità di buonuscita

spettante al personale statale, ne escludono l'indennità integrativa

speciale, dato che vi comprendono solo lo stipendio, la paga o la

retribuzione annui, nonché alcuni assegni specificatamente indicati

e gli altri assegni e indennità previsti dalla legge come utili ai

fini del trattamento previdenziale. L'ordinanza del Consiglio di

Stato del 15 novembre 1991 (r.o. n. 140 del 1992) estende

l'incidente anche alla lettera c) del citato terzo comma

dell'articolo 1, legge n. 324 del 1959 e all'articolo 37 del citato

d.P.R. n. 1032 del 1973 in ragione dell'esclusione - determinata da

tali norme - dell'indennità integrativa speciale dalla contribuzione

previdenziale prevista in funzione dell'indennità di buonuscita. 2.

- Questione analoga è stata sollevata dai Tribunali amministrativi

regionali del Lazio con ordinanza del 5 marzo 1990 (r.o. n. 89 del

1991), da quello della Sicilia con ordinanza del 19 febbraio 1991

(r.o. n. 389 del 1991) e dal Consiglio di Stato con ordinanza del 13

dicembre 1991 (r.o. n. 585 del 1991), in relazione all'indennità di

anzianità prevista per i dipendenti degli enti pubblici non

economici a norma dell'articolo 13 della legge 20 marzo 1975 n. 70.

Le norme che in questo settore escludono l'indennità integrativa

speciale dal computo dell'indennità di anzianità e che pertanto

vengono sottoposte al vaglio della Corte sono diversamente

individuate nelle tre ordinanze di rimessione. I due Tribunali

amministrativi regionali, infatti, denunziano gli articoli 13 e 26,

terzo comma, della suddetta legge n. 70 del 1975 (la prima di tali

norme commisura l'indennità di anzianità all'ultimo stipendio annuo

complessivo e la seconda, secondo l'interpretazione che ne dà la

giurisprudenza del Consiglio di Stato, stabilisce che l'indennità

integrativa speciale è corrisposta ai dipendenti degli enti pubblici

non economici "nella misura e con le forme vigenti per il personale

civile dello Stato"). Il Tribunale amministrativo regionale del

Lazio, peraltro, coinvolge nella censura anche: a) l'articolo 4,

della legge 29 maggio 1982 n. 297, nella parte in cui esclude i

dipendenti pubblici dall'applicazione della nuova disciplina generale

del trattamento di fine rapporto, pur dichiarata applicabile, dal

quarto comma del medesimo articolo 4, "a tutti i rapporti di lavoro

subordinato per i quali siano previste forme di indennità di

anzianità, di fine lavoro, di buonuscita, comunque denominate e da

qualsiasi fonte disciplinate"; b) l'articolo 3, della legge 7 luglio

1980 n. 299 che ha riconosciuto la computabilità dell'indennità

integrativa speciale nel trattamento di fine servizio per i

dipendenti degli enti locali e non anche per tutti i dipendenti

pubblici. Nella citata ordinanza del Consiglio di Stato, invece, la

censura è rivolta alle medesime norme che disciplinano l'indennità

integrativa speciale e l'indennità di buonuscita per il personale

dello Stato (articolo 1 della legge n. 324 del 1959 e articoli 3 e 38

del d.P.R. n. 1032 del 1973) ritenute, dalla giurisprudenza del

Consiglio di Stato, valevoli anche per la disciplina dei

corrispondenti istituti nel settore del parastato.

3. - Analoga

questione è stata sollevata dal Pretore di Roma, con ordinanza del

13 giugno 1991 (r.o. n. 688 del 1991), con riferimento all'indennità

di buonuscita corrisposta dall'O.P.A.F.S. - Opera di Previdenza e

Assistenza per i Ferrovieri dello Stato - al personale dell'Ente

Ferrovie dello Stato. La censura, in questo caso, investe

congiuntamente l'articolo 14 della legge 14 dicembre 1973 n. 829, che

regola la determinazione dell'indennità di buonuscita in questione,

e l'articolo 21, quarto comma, della legge 17 maggio 1985 n. 210,

istitutiva dell'Ente Ferrovie dello Stato, secondo cui "fino a quando

non sarà disciplinato l'assetto generale del trattamento

previdenziale e pensionistico dei lavoratori dipendenti, rimane fermo

il trattamento in atto".

4. - Analoga questione è stata sollevata

dalla Suprema Corte di Cassazione con ordinanza del 4 giugno 1991

(r.o. n. 50 del 1992) con riferimento al personale già dipendente

dell'O.N.M.I. e trasferito, dopo la soppressione di tale ente, alle

dipendenze di enti locali. La questione attiene, più precisamente,

alla liquidazione di quella parte del trattamento di fine servizio

che corrisponde alla durata del rapporto di impiego con l'O.N.M.I. e

riguarda soltanto il personale collocato a riposo prima della legge

27 ottobre 1988 n. 482 (che, all'articolo 6, ha disposto, per il

personale in oggetto, la ricongiunzione della complessiva anzianità

maturata presso l'ente di provenienza ai fini della liquidazione

dell'indennità premio di servizio). I profili prospettati

nell'ordinanza, peraltro, sono riferiti alla generalità dei

dipendenti pubblici il cui trattamento di buonuscita non prevede il

computo dell'indennità integrativa speciale. Le norme impugnate,

infatti, sono rappresentate, congiuntamente: a) dall'articolo 22,

della legge 3 giugno 1975 n. 160, che assoggetta l'indennità

integrativa speciale, a partire dal 1 gennaio 1974, alla

contribuzione previdenziale, senza peraltro farne conseguire la

computabilità per il calcolo del trattamento previdenziale stesso, e

cioè per il calcolo dell'indennità di buonuscita; b) dal già detto

articolo 3, della legge n. 299 del 1980, che, dall'assoggettamento

dell'indennità integrativa speciale alla contribuzione previdenziale

fa invece discendere la computabilità di essa ai fini del

trattamento di fine servizio, ma solo per i dipendenti degli enti

locali e non anche per tutti i dipendenti pubblici.

5. - Con

ordinanza del 6 novembre 1991 (r.o. n. 245 del 1992), infine, il

Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione distaccata

di Catania, denunzia l'illegittimità dell'esclusione dell'indennità

integrativa speciale dal computo dell'indennità di buonuscita

corrisposta ai dipendenti della Regione siciliana collocati a riposo

prima del 1 gennaio 1985. La norma impugnata è rappresentata in

questo caso dall'articolo 19 della legge regionale siciliana 15

giugno 1988 n. 11 che elimina tale esclusione, ma solo per i

dipendenti collocati a riposo dopo tale data. Il giudice a quo

ritiene che tale discriminazione temporale sia ingiustificata e

quindi in contrasto con l'articolo 3 in collegamento con l'articolo

36 della Costituzione.

6. - Gli argomenti esposti nelle ordinanze di

rimessione e nelle difese degli ex dipendenti costituiti nel giudizio

davanti a questa Corte sono in gran parte comuni. I giudici a quibus

sono consapevoli che questa Corte si è già pronunziata su analoghe

questioni (sentenza n. 220/1988; ordinanze nn. 639, 869, 915, 1070 e

1072 del 1988; 419/1989; 143, 189, 217, 218, 402 e 491 del 1990)

dichiarandole inammissibili o manifestamente inammissibili ed

affermando che rientra nella discrezionalità legislativa disporre in

merito alla determinazione della base retributiva da computare per i

trattamenti di fine rapporto nonché in merito ai modi e alla misura

di tali trattamenti. Talune delle ordinanze di rimessione, (in

particolare quella del Consiglio di Stato del 15 novembre 1991, r.o.

n. 140 del 1992), esprimono la richiesta di un superamento di tale

impostazione, osservando che il riconoscimento della discrezionalità

legislativa nella regolamentazione di una determinata materia non

può mai valere a precludere il vaglio di costituzionalità volto ad

accertare che il legislatore, nell'esercizio della discrezionalità

che gli compete, non abbia superato i limiti o violato i principi

posti dalla Costituzione.

Tutte le ordinanze, peraltro, ricordano e sottolineano quanto

enunciato già nella sentenza n. 220/1988, e cioè che appariva

"ormai indilazionabile un intervento legislativo volto a ricondurre

verso una disciplina omogenea i trattamenti di quiescenza nell'ambito

dell'impiego pubblico. Anche se giustificabili alla stregua delle

singole disposizioni, dalle quali risulta, il sistema già soffre di

sperequazioni sostanziali, che toccano le diverse categorie.

L'accentuazione frazionistica attraverso la prosecuzione dello

spezzettamento normativo, conseguente ad interventi parziali,

limitati e particolari, potrebbe condurre a valutazioni globali della

normativa, che, sulla base dell'accentuazione del carattere

irrazionale delle singole componenti, imporrebbero una valutazione di

illegittimità della normazione complessiva".

Tale monito era stato poi reiterato con le ordinanze nn. 419 del

1989, 143, 189, 217, 218, 402 e 491/1990, nelle quali la Corte

rivolgeva un "pressante invito al legislatore di procedere ad una

sistemazione organica della materia che realizzi l'omogeneità dei

trattamenti".

Queste sollecitazioni - rilevano i giudici a quibus - sono rimaste

inascoltate dal legislatore, sicché si impone ora una pronunzia che

elimini le disomogeneità che la Corte stessa ha riconosciuto e

denunziato.

7. - Svolgendo il tema della dedotta violazione del principio di

uguaglianza i giudici remittenti negano che la possibilità di

istituire un raffronto tra l'indennità di buonuscita spettante al

personale dello Stato, l'indennità di anzianità spettante ai

dipendenti degli enti pubblici non economici, l'indennità premio di

servizio spettante ai dipendenti locali e il trattamento di fine

rapporto spettante ai dipendenti privati sia preclusa dalla diversa

natura di tali istituti ovvero dalla diversità della loro

disciplina, o dalla diversità dei rapporti di lavoro ai quali essi

si collegano. Con riferimento alla pretesa natura previdenziale

dell'indennità di buonuscita e al conseguente meccanismo di

alimentazione (mediante contributi parzialmente posti a carico dello

stesso lavoratore) e di erogazione (da parte di un istituto

previdenziale), si osserva che tale profilo non può valere a

legittimare una differenza di trattamento tra impiegati dello Stato e

impiegati degli enti locali, posto che anche l'indennità premio di

servizio spettante a questi ultimi presenta gli stessi caratteri ed

è erogata da un istituto previdenziale sulla base di contributi

posti, per una quota, a carico del lavoratore.

La stessa Corte costituzionale - si afferma - ha successivamente

disatteso tale impostazione, allorquando, con le sentenze nn. 763 e

821 del 1988, ha dichiarato illegittime talune norme che regolavano

l'indennità premio di servizio corrisposta dall'I.N.A.D.E.L. in

maniera deteriore rispetto alla disciplina dell'indennità di

buonuscita corrisposta dall'E.N.P.A.S.. Non si comprenderebbe -

rileva in particolare la Corte di cassazione - la ragione per cui la

parificazione tra la posizione dei dipendenti degli enti locali e

quella dei dipendenti dello Stato non debba essere attuata anche nel

senso opposto, eliminando cioè quelle disposizioni che negano ai

dipendenti statali (e a quelli ad essi assimilati) diritti inerenti

al trattamento di fine rapporto che sono invece accordati ai

dipendenti pubblici iscritti all'I.N.A.D.E.L. Il medesimo profilo

viene invece ritenuto inconferente per ciò che riguarda l'indennità

di anzianità spettante al personale degli enti pubblici economici a

norma dell'articolo 13 della legge n. 70 del 1975. Le ordinanze e le

difese che si riferiscono a tale comparto sottolineano, infatti, che

la suddetta indennità di anzianità, esattamente alla pari del

trattamento di fine rapporto previsto per i lavoratori privati, è

corrisposta dallo stesso datore ed è posta integralmente a suo

carico, sicché non sarebbe in alcun modo possibile dubitare della

totale identità dei due istituti.

Più in generale le ordinanze di rimessione (ed in particolare

quelle del Consiglio di Stato) sostengono che la funzione

previdenziale eventualmente attribuibile all'indennità di buonuscita

non varrebbe comunque a negarne la natura di retribuzione differita,

ormai riconosciuta - anche dalla Corte costituzionale - come propria

di tutti i trattamenti di fine rapporto. I quali sono connotati - è

vero - da notevoli diversità di regolamentazione - in relazione alla

diversità delle loro origini storiche, peraltro superata dalla

successiva evoluzione legislativa - ma tutti rappresentano, in

realtà il risultato dell'accantonamento di una quota di retribuzione

(presso lo stesso datore di lavoro ovvero presso un apposito ente:

un'ipotesi, quest'ultima, che l'articolo 2123 prevedeva del resto

anche per il rapporto di lavoro privato) da corrispondere una tantum

al momento della cessazione del rapporto per sopperire alle esigenze

che a tale evento si collegano. E la previsione, per alcuni di tali

trattamenti di fine rapporto, di meccanismi di stampo previdenziale -

ovvero basati su versamenti contributivi ad un ente esterno al

rapporto di lavoro - è un dato che attiene alla strumentazione

prescelta per la realizzazione finanziaria dell'istituto, ma a nulla

vale per differenziarne la funzione o per escluderne la comune natura

di retribuzione differita. In argomento l'ordinanza del Tribunale

amministrativo regionale del Lazio (r.o. n. 89 del 1991) ricorda che

ciò è stato rilevato dalla stessa Corte, con l'esplicita

affermazione che "tra le indennità di fine rapporto possono bensì

sussistere differenze di dettaglio inerenti alle peculiarità proprie

di ciascuna, ma nella sostanza esse sono analoghe ed omogenee per

finalità da realizzare sicché la loro disciplina sostanziale e

fondamentale non può essere differente" (sentenza n. 763/1988).

Né potrebbe valere, al fine di legittimare o comunque rendere

insindacabili le denunziate disparità di trattamento, addurre la

diversità dei rapporti di lavoro ai quali si collegano i trattamenti

posti a raffronto. Tale argomento - rilevano i giudici a quibus - non

può evidentemente essere speso rispetto alla comparazione con il

premio di servizio corrisposto dall'I.N.A.D.E.L., dal momento che

pubblico impiego statale, pubblico impiego alle dipendenze di enti

pubblici non economici e pubblico impiego alle dipendenze di enti

locali non presentano, nei reciproci confronti, alcuna differenza che

sia idonea a giustificare la disparità in esame. Ed anzi lo stesso

legislatore - osserva la difesa privata nel giudizio promosso

dall'ordinanza del Pretore di Roma (r.o. n. 688 del 1991) - con

l'articolo 4 della legge quadro sul pubblico impiego (n. 93 del 1983)

ha inteso imporre espressamente il criterio dell'omogeneizzazione e

della perequazione come principio fondamentale dell'ordinamento

legislativo dello Stato.

Ma - si afferma in talune ordinanze (ed in particolare in quella

emessa dal Consiglio di Stato il 13 dicembre 1991, r.o. n. 585 del

1992) - il raffronto all'interno del pubblico impiego - che pur

rivela già di per sé la denunziata discriminazione a danno dei

dipendenti dello Stato e degli enti pubblici non economici - non è

sufficiente.

Il quadro di riferimento da assumere, per accertare se esiste un

trattamento previsto in via generale ed ordinaria rispetto al quale

quello riservato a tali due categorie è ingiustificatamente

deteriore, è rappresentato dall'intero mondo del lavoro, sia privato

che pubblico, atteso che la nostra Costituzione non consente, in

alcuna sua norma, di affermare una diversità strutturale o tanto

meno ontologica tra rapporto di lavoro privato e pubblico. È

indiscutibile - osserva il giudice amministrativo - che la disciplina

dei singoli rapporti di lavoro speciali sia rimessa alla

discrezionalità del legislatore, ma appunto l'uso di tale

discrezionalità solleva dubbi di costituzionalità nella misura in

cui si discosti dal quadro generale di riferimento attraverso

eccezioni ingiustificatamente deteriori. E il quadro di riferimento

"ordinario", nel senso sopra accennato, in relazione al quale

giudicare della eccezionalità di un trattamento, è costituito, nel

settore giuslavoristico allargato, da: 1) riconoscimento del diritto

ad un trattamento di fine rapporto considerato quale retribuzione

differita; 2) inclusione nel concetto di retribuzione di qualsiasi

meccanismo economico atto a salvaguardare la retribuzione stessa dai

danni prodotti dall'inflazione. In talune ordinanze e in talune

difese private (in particolare in quella svolta nel giudizio relativo

all'indennità di buonuscita erogata dall'O.P.A.F.S., r.o. n. 688 del

1991) si osserva che anche qui si è in presenza di un principio

generale enunciato dallo stesso legislatore anche se poi dallo stesso

contraddetto: il già ricordato quarto comma dell'articolo 4 della

legge n. 297 del 1982, infatti, enuncia la validità della nuova

disciplina del trattamento di fine rapporto per "tutti i rapporti di

lavoro subordinato per i quali siano previste forme di indennità di

anzianità, di fine lavoro, di buonuscita, comunque denominate e da

qualsiasi fonte disciplinate". Una formulazione questa - si osserva

- dalla quale si evince chiaramente la volontà del legislatore di

affermare un principio di validità generale, applicabile a tutte le

categorie di rapporti, privati e pubblici; sicché il successivo

sesto comma, secondo cui resta ferma la disciplina legislativa del

trattamento di fine servizio dei dipendenti pubblici, appare

rappresentare una contraddizione interna non razionale e non

giustificabile.

La piena legittimità di una comparazione con la disciplina del

trattamento di fine rapporto applicabile al settore privato viene poi

sostenuta dalle ordinanze concernenti i dipendenti degli enti

pubblici non economici (ed in particolare dalla citata ordinanza del

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, r.o. n. 89 del 1991)

sotto lo specifico e già menzionato profilo della piena identità di

struttura tra l'indennità di anzianità di cui all'articolo 13 della

legge n. 70 del 1975 e il trattamento di fine rapporto di cui

all'articolo 2120 cod. civ. Infine, l'argomento della presunta

diversità tra impiego pubblico e lavoro privato viene giudicato a

priori inidoneo a giustificare il trattamento deteriore riservato ai

dipendenti dell'ente Ferrovie dello Stato, il cui rapporto - come

sottolineano l'ordinanza del Pretore di Roma e la difesa svolta dalle

parti private nel conseguente giudizio - ha natura privatistica.

Talune ordinanze affrontano anche la tesi secondo cui la diversità

di disciplina tra il regime I.N.A.D.E.L. ed il regime applicabile

agli altri dipendenti pubblici sarebbe collegata al fatto

(espressamente enunciato nell'articolo 3 della legge n. 299 del 1980

e richiamato dalla sentenza n. 220/1988) che nel primo di tali

comparti l'indennità integrativa speciale è assoggettata alla

contribuzione cosiddetta previdenziale, mentre negli altri non lo è.

Al riguardo viene affermato (in particolare nell'ordinanza di

rimessione della Cassazione, r.o. n. 50 del 1992) che, a norma

dell'articolo 22 della legge n. 160 del 1975 l'indennità integrativa

speciale spettante agli impiegati dello Stato (e quindi anche quella

spettante a tutti i dipendenti pubblici) è stata assoggettata alla

contribuzione cosiddetta previdenziale a decorrere dal 1 gennaio

1974. Né può ritenersi che il citato articolo 22 concerne soltanto

la contribuzione relativa agli assegni familiari: l'articolo 12 della

legge n. 153 del 1969, cui tale norma fa riferimento, detta infatti

prescrizioni che sono state sempre ritenute di valenza generale, e

cioè applicabili a qualunque forma di contribuzione, ed in tal senso

- riferisce il giudice a quo - l'articolo 22 è stato di fatto

applicato dalle amministrazioni interessate. Diversa è invece

l'argomentazione svolta su questo punto dal Consiglio di Stato, con

l'ordinanza del 15 novembre 1991 (r.o. n. 140 del 1992). Premessa la

natura incontestabilmente retributiva dell'indennità integrativa

speciale e premesso altresì il principio che la retribuzione cui fa

riferimento l'articolo 36, primo comma della Costituzione è la

retribuzione lorda, comprensiva cioè degli oneri tributari e delle

contribuzioni previdenziali, sia per la parte gravante sul lavoratore

che per quella facente carico all'Amministrazione, il giudice a quo

afferma che le norme impugnate appaiono in contrasto con il suddetto

articolo 36, primo comma, proprio per il fatto di escludere che

l'indennità integrativa speciale sia maggiorata della contribuzione

previdenziale a carico dell'Amministrazione oltreché per la

conseguenziale riduzione della retribuzione globale che così si

determina con riferimento alla misura del trattamento di fine

servizio.

Infine, nell'ordinanza di rimessione del Pretore di Roma (r.o. n.

688 del 1991) si pone in rilievo che l'esclusione dell'indennità

integrativa speciale dal computo del trattamento di fine servizio non

può essere considerata alla stregua di una di quelle

differenziazioni di dettaglio che legittimamente (perché rientranti

nella incensurabile discrezionalità legislativa) possono registrarsi

nella disciplina di istituti analoghi ma inseriti in regimi normativi

molto diversificati tra loro, quali sono quelli che regolano le varie

categorie di rapporti di lavoro pubblico e privato. Infatti - si

osserva - l'eliminazione, dal trattamento accantonato e corrisposto

in via differita, di una voce retributiva a carattere fisso e

permanente, espressamente intesa a conservare il potere d'acquisto

reale dei salari e degli stipendi e che, progressivamente, è venuta

a rappresentare una quota sempre maggiore, quando non maggioritaria,

della retribuzione effettiva - si risolve anche, necessariamente, in

una violazione del principio di proporzionalità della retribuzione

(differita) con la qualità e quantità del lavoro prestato.

Tale rilievo viene poi posto in relazione all'evoluzione della

disciplina legislativa dell'indennità integrativa speciale

(ripercorsa in modo particolarmente analitico nelle difese che in

questo giudizio hanno svolto gli ex dipendenti dell'ente Ferrovie

dello Stato): quest'ultima si è venuta sempre più omologando

all'indennità di contingenza corrisposta ai privati, così

evidenziando l'irrazionalità della diversità delle relative discipline per quanto concerne la computabilità nei trattamenti di fine

servizio (dei quali, in parallelo, è venuta progressivamente ad

evidenziarsi l'identità di natura e funzione, pur nella diversità

delle articolazioni normative).

8. - Nei giudizi davanti a questa

Corte, esclusi quelli relativi alle ordinanze iscritte ai nn. 245 e

666 del 1992, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato

richiamando, per quanto riguarda le questioni relative all'indennità

di buonuscita, le numerose pronunzie di inammissibilità già

intervenute sul punto. Con riferimento, invece, alle questioni

attinenti all'indennità di anzianità di cui all'articolo 13 della

legge n. 70 del 1975, l'Avvocatura sostiene che vale anche per essa

il medesimo giudizio di inammissibilità "essendo di esclusiva

competenza del legislatore determinare, in relazione alla struttura

complessiva della retribuzione e dei trattamenti di fine rapporto e

pensionistici, nell'ambito di ciascun sistema retributivo e

previdenziale, la misura dei vari tipi di indennità dovute al

dipendente al termine del rapporto di lavoro e non essendo

comparabile, a detto fine, la posizione dei dipendenti degli enti

pubblici di cui alla legge n. 70 del 1975, con quella dei dipendenti

privati, né con quella dei dipendenti iscritti all'I.N.A.D.E.L.,

appartenendo essi a sistemi differenziati". Nel merito, l'Avvocatura

ha sostenuto che la questione di legittimità costituzionale in esame

è da considerare infondata per difetto della identità delle

posizioni dei dipendenti pubblici e privati che hanno diritto al

trattamento di fine rapporto, avuto riguardo sia alla eterogeneità

dei rapporti, sia alla diversità strutturale degli istituti in

questione.

Né potrebbe essere validamente operato un raffronto con

l'indennità di fine servizio corrisposta dall'I.N.A.D.E.L. ai suoi

iscritti, perché la struttura stessa dei due sistemi previdenziali

è diversa e non confrontabile. Ricorda l'Avvocatura che la Corte ha

più volte affermato che ai fini dell'articolo 3 della Costituzione

è determinante, per impedire una valutazione comparativa, la

diversità strutturale delle indennità raffrontate. Pur apparendo le

stesse equivalenti sia per finalità, che per struttura, non è

tuttavia possibile istituire il raffronto per la diversità della

regolamentazione dei rapporti cui esse accedono. Invero, come è

stato rilevato con la sentenza n. 26/1980, "non sussiste, sia

riguardo al trattamento economico in attività di servizio, sia

riguardo al sistema contributivo preordinato al trattamento di

quiescenza, quella parità di situazioni che è il presupposto per la

valutazione della legittimità costituzionale, in riferimento

all'articolo 3 della Costituzione, di una diversità di disciplina".

Ed infatti "la dedotta valutazione comparativa non può essere

limitata a singole disposizioni dei due diversi sistemi, anche se

possa risultare una diversità di trattamento, in quanto le norme

particolari considerate non possono essere avulse dal sistema cui

ineriscono".

Quanto poi la disciplina del trattamento di fine rapporto sia

differente, tanto da impedire qualsiasi possibilità di raffronto fra

l'indennità di fine servizio corrisposta dall'I.N.A.D.E.L., e

l'indennità di anzianità corrisposta dall'ente pubblico datore di

lavoro, risulta evidente - secondo l'Avvocatura - se solo si pone

mente ai seguenti fattori: a) la diversa natura delle due indennità,

quella dell'I.N.A.D.E.L., avente fini previdenziali, e la seconda,

avente natura retributiva; b) nel sistema I.N.A.D.E.L. il lavoratore

contribuisce con l'ente locale ad accantonare le somme che

costituiranno la provvista per il pagamento dell'indennità, mentre

nel regime della legge n. 70 del 1975 l'indennità di anzianità è a

totale carico dell'ente datore di lavoro; c) nel sistema I.N.A.D.E.L.

è appunto l'ente previdenziale a dover corrispondere l'indennità,

essendo l'obbligo dell'ente locale assolto con il versamento

periodico dei relativi contributi; nel secondo caso è l'ente datore

di lavoro debitore dell'indennità di anzianità.

Che poi il trattamento di fine servizio dell'impiego privato e

quello degli impiegati degli enti pubblici di cui alla legge n. 70

del 1975 siano strutturalmente diversi e non confrontabili fra di

loro, è dimostrato non soltanto dal fatto che l'indennità

integrativa speciale ha natura previdenziale, ma anche dalla

circostanza che nell'impiego privato l'indennità di anzianità è

costituita da quote di retribuzione accantonate dal datore di lavoro

e indicizzate secondo le disposizioni di cui alla legge n. 297 del

1982, mentre quella spettante agli impiegati pubblici in questione

viene attribuita sulla base dell'ultimo stipendio percepito dagli

interessati all'atto della cessazione del servizio. Il che è

certamente un vantaggio di notevole consistenza, che è arduo

valutare e quantificare per raffrontarlo col trattamento di fine

servizio dell'impiego privato. In relazione alla ipotizzata

violazione dell'articolo 36 della Costituzione, l'Avvocatura osserva

che l'indennità integrativa speciale, ha natura previdenziale e non

retributiva, diversamente da quanto accade invece per la contingenza

nell'impiego privato. Sicché, anche a voler condividere la tesi

secondo cui la retribuzione differita rappresenta nel vigente

ordinamento costituzionale un'entità fatta oggetto, sul piano morale

e su quello patrimoniale, di particolare protezione, deve

considerarsi che l'indennità integrativa speciale non ha natura

retributiva. Sarebbe poi abbastanza problematico ritenere che il

mancato computo della medesima nell'indennità di anzianità possa

essere in contrasto con il precetto costituzionale posto a presidio

della sufficienza del corrispettivo da lavoro subordinato "ad

assicurare a se e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa",

quando ci si trova di fronte alla corresponsione di una somma una

tantum per le ben note finalità previdenziali. Secondo

l'Avvocatura, infine, le questioni poste dalle ordinanze di

rimessione appaiono in contrasto con l'articolo 81 della

Costituzione, in quanto tendono ad integrare una norma di legge

(articolo 14 della legge n. 829 del 1973), imponendo ad un ente

pubblico nuove e maggiori spese senza la indicazione dei mezzi per

farne fronte.

9. - Nel giudizio promosso dall'ordinanza della Cassazione (r.o.

n. 50 del 1992) si è costituito l'I.N.A.D.E.L., chiedendo che la

questione sia dichiarata inammissibile e richiamando a tal fine le

pronunzie di questa Corte nn. 220 del 1988 e 402 del 1990

(quest'ultima relativa proprio al personale dell'O.N.M.I. transitato

alle dipendenze di altri enti).

L'Istituto ricorda che, dovendo il legislatore disciplinare il

trattamento di fine rapporto (dato che esso era diverso per

l'O.N.M.I. e per gli enti locali), è stato disposto dall'articolo 9

della legge 23 dicembre 1975, n. 698 che esso debba computarsi con

due distinti calcoli: per il periodo di servizio presso l'O.N.M.I.

sulla base del regolamento organico per il trattamento di quiescenza

del relativo personale (che non prevedeva il computo dell'indennità

integrativa speciale), e per il periodo di servizio presso l'ente locale, sulla base del trattamento I.N.A.D.E.L. vigente per il

personale degli enti locali presso cui i dipendenti ex O.N.M.I. erano

stati trasferiti. Tale disciplina - osserva l'I.N.A.D.E.L. - rientra

nella legittima discrezionalità del legislatore riguardo alla

disciplina dei vari e diversi rapporti di impiego pubblico. È da

rilevare, del resto, che il fatto che l' ex dipendente O.N.M.I.

transitato presso un ente locale abbia diritto a due diversi

trattamenti previdenziali per il periodo di servizio prestato presso

l'ente locale; e il fatto che il trattamento relativo al primo

servizio sia diverso da quello che gli sarebbe spettato se fosse

stato dipendente statale o da ente locale, altro non concretizza che

un trattamento diverso di due situazioni giuridiche diverse.

10. - Nel giudizio promosso con l'ordinanza del Tribunale

amministrativo regionale della Sicilia del 6 novembre 1991 (r.o. n.

245 del 1992), relativa al personale di quella regione è intervenuto

il Presidente della Giunta della Regione siciliana, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, sostenendo la manifesta

infondatezza della questione e ricordando, a tal fine, che, secondo

la costante giurisprudenza di questa Corte, "non può contrastare con

il principio di uguaglianza un differenziato trattamento applicato

alla stessa categoria di soggetti, ma in momenti diversi nel tempo,

perché lo stesso fluire di questo costituisce di per sé un elemento

diversificatore in rapporto a situazioni concernenti sia gli stessi

soggetti come gli altri componenti dell'aggregato sociale" (sentenze

nn. 138/1977 e 138/1979; la Corte si era del resto pronunziata in

senso conforme, in precedenza, con le sentenze nn. 57/1973 e 92/1975

ed il medesimo indirizzo è stato poi ribadito con la recente

ordinanza n. 395/1990).

11. - I giudizi relativi alle ordinanze

iscritte ai nn. 5, 66, 448, 89 e 389 del registro ordinanze 1991 sono

stati da ultimo chiamati all'udienza pubblica del 19 novembre 1991.

All'esito della discussione, la Corte, con ordinanza istruttoria del

16 dicembre 1991 - ritenuta la necessità di accertare - mediante una

comparazione complessiva delle indennità di fine rapporto vigenti

nei vari settori del lavoro subordinato - l'incidenza sostanziale,

negli ultimi cinque anni, della inclusione o esclusione

dell'indennità integrativa speciale nel calcolo dell'indennità di

fine rapporto prevista in ciascun settore, in relazione alle diverse

discipline di tali indennità, nonché all'eventuale variare nel

tempo della incidenza percentuale della indennità integrativa sulla

retribuzione complessiva - dispose che la Presidenza del Consiglio

dei ministri, anche tramite i ministri competenti e l'I.S.T.A.T.,

fornisse alla Corte costituzionale le informazioni necessarie per

accertare: a) quale è attualmente e quale sia stata in ciascuno

degli ultimi cinque anni l'incidenza percentuale dell'indennità

integrativa speciale sulla retribuzione complessiva (omnicomprensiva)

dei dipendenti civili e militari dello Stato ai quali si applica il

regime E.N.P.A.S., nonché per i dipendenti degli enti pubblici non

economici soggetti alla disciplina di cui alla legge 20 marzo 1975,

n. 70; b) quale è attualmente e quale sia stato in ciascuno degli

ultimi cinque anni, per i lavoratori cessati dal servizio

(distintamente per i lavoratori del settore privato o il cui rapporto

sia comunque di diritto privato, per coloro ai quali si applica il

regime E.N.P.A.S., per coloro ai quali si applica la legge 20 marzo

1975, n. 70 e per coloro ai quali si applica il regime I.N.A.D.E.L.),

il rapporto medio tra l'ammontare complessivo del trattamento di fine

rapporto, diviso per il numero degli anni di servizio presi in

considerazione per il calcolo di esso, e l'ultima retribuzione annua

omnicomprensiva.

La Presidenza del Consiglio ha trasmesso in più riprese le

risposte che alcune delle Amministrazioni interessate avevano fornito

al quesito. In particolare, il Dipartimento per la funzione pubblica

ha comunicato una relazione tecnica sugli effetti finanziari

derivanti dall'inclusione dell'indennità integrativa speciale nel

computo dell'indennità di buonuscita del personale iscritto

all'E.N.P.A.S. e alle altre gestioni previdenziali interessate

(O.P.A.F.S. e I.P.O.S.T.) e del personale degli enti pubblici non

economici. Dal Ministero di grazia e giustizia sono pervenute le

risposte relative al personale degli uffici notificazioni, esecuzioni

e protesti nonché al personale degli archivi notarili e al personale

dell'amministrazione penitenziaria. Le prime due risposte sono

peraltro limitate alla parte del quesito relativa all'incidenza

percentuale dell'indennità integrativa speciale sulla retribuzione

complessiva. Dalla prima, che riguarda personale inquadrato nei

livelli dal V al VII, si evince che tale incidenza è pari ad una

quota che - a seconda degli anni e dei livelli - va dal 46 al 64 per

cento. Dalla seconda, che riguarda personale con qualifica di

dirigente o di funzionario, si ricava che la suddetta incidenza

percentuale è pari al 19-20 per cento per i dirigenti, mentre per i

funzionari è variata negli anni dal 45 al 36 per cento. Per il

personale dell'amministrazione penitenziaria, infine, l'indennità

integrativa speciale rappresenta in media il 57 per cento della

retribuzione mentre per lo stesso personale il rapporto medio tra

l'ammontare complessivo del trattamento di fine rapporto e l'ultima

retribuzione annua omnicomprensiva è del 3,1 per cento. L'Istituto

Nazionale di Statistica ha riferito di non essere in grado di

rispondere al quesito sulla base dei dati in suo possesso ed ha

aggiunto che, per fornire le informazioni richieste, sarebbe

necessaria l'esecuzione di un'indagine e di elaborazioni ad hoc,

ovvero, in alternativa, la costruzione di un modello simulativo.

Il Ministro del tesoro, insieme alla prospettazione di alcune

valutazioni giuridiche in ordine alle questioni sottoposte all'esame

della Corte, ha comunicato i dati, riferiti al complesso dei

dipendenti iscritti all'E.N.P.A.S. e all'I.N.A.D.E.L. e ai dipendenti

del parastato, concernenti l'incidenza percentuale, anno per anno,

dell'indennità integrativa speciale sulla retribuzione lorda

omnicomprensiva e al rapporto esistente tra la quota del trattamento

di fine rapporto riferibile ad un anno di servizio e l'ultima

retribuzione annua lorda omnicomprensiva. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte dalle ordinanze

in epigrafe sono analoghe o connesse: i relativi giudizi pertanto

possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

Esse, pur partendo da diverse angolazioni normative, hanno per

oggetto la esclusione della indennità integrativa speciale dal

trattamento di fine rapporto percepito dai dipendenti (civili e

militari) dello Stato e degli enti pubblici non economici, dai

dipendenti delle Ferrovie dello Stato, nonché dagli ex dipendenti

dell'O.N.M.I. trasferiti agli enti locali dopo la soppressione di

tale organismo. Aspetti particolari presenta la questione sollevata

dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione

distaccata di Catania, con ordinanza del 6 novembre 1991 (r.o. n. 245

del 1992) con la quale viene impugnato l'articolo 19 della legge

Regionale siciliana 15 giugno 1988 n. 11, che dispone, a favore dei

dipendenti della Regione, il computo, nella indennità di buonuscita,

dell'indennità di contingenza o di altra analoga indennità in

godimento all'atto della cessazione dal servizio, ma solo a decorrere

dal 1 gennaio 1985, con esclusione, quindi, di coloro il cui rapporto

sia cessato prima di tale data. Salvo quest'ultima questione, che

sarà esaminata in seguito, tutte le altre censure possono essere

valutate congiuntamente perché pongono in sostanza un comune

problema.

2. - Sostengono i giudici a quibus che all'indennità

integrativa speciale - introdotta con la legge 27 maggio 1959 n. 324

a favore di tutti i dipendenti pubblici - è da riconoscere, per la

sua funzione di adeguamento della retribuzione al costo della vita,

natura retributiva, al pari della indennità di contingenza prevista

per i dipendenti privati. Nonostante ciò, essa non è calcolata né

nel trattamento di fine rapporto dei dipendenti civili e militari

dello Stato (indennità di buonuscita) né in quello dei dipendenti

degli enti non economici di cui alla legge 20 marzo 1975 n. 70

(indennità di anzianità): essa invece viene computata - in forza

dell'articolo 3 della legge 7 luglio 1980 n. 289 - nell'indennità

premio di servizio corrisposta ai dipendenti degli enti locali

iscritti all'I.N.A.D.E.L., nonché - sotto forma di indennità di

contingenza - nel trattamento di fine rapporto dei dipendenti

privati.

Muovendo da tali premesse tutti i giudici remittenti hanno

prospettato a questa Corte il dubbio sulla conformità a Costituzione

delle varie norme che nei diversi ordinamenti escludono o non

ricomprendono l'indennità integrativa speciale nel calcolo delle

indennità di fine rapporto dei dipendenti statali e parastatali, e

ciò sia con riferimento all'articolo 3 della Costituzione - per la

disparità di trattamento che in tal modo si determina rispetto ai

dipendenti pubblici e privati per i quali tale computo è previsto -

sia con riguardo all'articolo 36 della Costituzione - per la

violazione dei principi di proporzionalità e sufficienza della

retribuzione - in ragione della natura retributiva dell'indennità

integrativa speciale e della natura di retribuzione differita del

trattamento di fine rapporto. Con riferimento al principio di

uguaglianza i giudici negano che la possibilità di istituire un

raffronto tra l'indennità di buonuscita spettante al personale dello

Stato, l'indennità di anzianità spettante ai dipendenti degli enti

pubblici non economici, l'indennità premio di servizio spettante ai

dipendenti degli enti locali e il trattamento di fine rapporto

spettante ai dipendenti privati, sia preclusa dalla differente loro

disciplina o dalla diversità dei rapporti di lavoro ai quali si

collegano. Più in generale, le ordinanze di remissione sostengono

che la funzione previdenziale eventualmente attribuibile

all'indennità di buonuscita non verrebbe comunque a negarne la

natura di retribuzione differita ormai riconosciuta - anche da questa

Corte - come propria di tutti i trattamenti di fine rapporto, né la

comune funzione economico-sociale. Inoltre, l'ordinanza di rimessione

della Corte di cassazione ravvisa un particolare motivo di violazione

del principio di uguaglianza nel fatto che per i dipendenti dello

Stato l'indennità integrativa speciale, pur non essendo computata

nell'indennità di buonuscita, sarebbe assoggettata alla relativa

contribuzione, a norma dell'articolo 22, secondo comma, della legge 3

giugno 1975 n. 160.

Oltre ai parametri sopraindicati, invocati da tutte le ordinanze

di rimessione, le questioni sollevate hanno assunto a riferimento

anche l'articolo 38 della Costituzione, in ragione della funzione

previdenziale dell'indennità di buonuscita; gli articoli 1, 4 e 35

della Costituzione, che assicurano ad ogni attività lavorativa pari

tutela e dignità, e gli articoli 97 e 98 della Costituzione, che

tutelano l'efficienza e la funzionalità della pubblica

amministrazione.

I giudici a quibus si dichiarano consapevoli che questa Corte si

è già espressa su analoghe questioni dichiarandole inammissibili o

manifestamente inammissibili, in quanto rientrerebbe nella

discrezionalità legislativa disporre in merito alla determinazione

della base retributiva da computare per i trattamenti di fine

rapporto; essi tuttavia fanno riferimento alla esigenza espressa

dalla Corte nella sentenza n. 220/1988 - e ribadita da successive

ordinanze - di ricondurre verso una disciplina omogenea i trattamenti

di quiescenza nell'ambito dell'impiego pubblico e, constatato come

tale esigenza non abbia ancora trovato soddisfazione, chiedono una

pronunzia nel merito atta ad eliminare la rilevata disomogeneità.

Di conseguenza, quasi tutte le ordinanze di remissione prospettano

una pronunzia che dichiari la illegittimità delle norme impugnate (e

precisamente l'articolo 1, terzo comma, lettere b) e c), della legge

27 maggio 1959 n. 324 nel testo sostituito dall'articolo 1, primo

comma, della legge 3 marzo 1960 n. 185; gli articoli 3, 37 e 38 del

d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032; l'articolo 22 della legge 3 giugno

1975 n. 160; l'articolo 3 della legge 7 luglio 1980 n. 299; gli

articoli 13 e 26 della legge 20 marzo 1975 n. 70; l'articolo 4 della

legge 29 maggio 1982 n. 297; l'articolo 14 della legge 14 dicembre

1973 n. 829; l'articolo 21, quarto comma, della legge 17 maggio 1985

n. 210) nella parte in cui non prevedono o escludono l'indennità

integrativa speciale dal computo dell'indennità di buonuscita dei

dipendenti statali o dell'indennità di anzianità del parastato.

L'articolo 4 della legge 29 maggio 1982 n. 297 è invece impugnato

nella parte in cui esclude i dipendenti pubblici dalle nuove norme in

materia di trattamento di fine rapporto. Infine le ordinanze r.o. nn.

140/1992, 688/1991 e 666/1992 impugnano per intero le varie

disposizioni sopra ricordate.

3. - Come ricordano i giudici a

quibus, questa Corte ha già preso in esame la questione ora

sottoposta al suo giudizio e, con la sentenza n. 220/1988, l'ha

dichiarata inammissibile, sia con riferimento all'articolo 3 che agli

articoli 36 e 38 della Costituzione, reputando rimessa alla

discrezionalità del legislatore la determinazione della base utile

ai fini dei trattamenti di quiescenza. La Corte ha comunque in tale

occasione rilevato che per effetto del mancato computo

dell'indennità integrativa speciale nella buonuscita si era creata

una "discrasia .. tra retribuzione complessiva dei dipendenti statali

e retribuzione utile ai fini della determinazione dell'indennità di

buonuscita", e che - per quanto riguarda le sollevate questioni di

legittimità costituzionale - appariva "ormai indilazionabile un

intervento legislativo volto a ricondurre verso una disciplina

omogenea i trattamenti di quiescenza nell'ambito dell'impiego

pubblico". Ha ancora aggiunto che "il sistema già soffre di

sperequazioni sostanziali che toccano le diverse categorie" e che

interventi che si esaurissero in provvedimenti parziali, limitati e

particolari, accentuando il carattere irrazionale delle singole

componenti, avrebbero potuto imporre una valutazione di

illegittimità della normazione complessiva.

Con la sentenza n. 763/1988, la Corte ha ribadito e precisato che

"la permanenza e la continuazione del carattere irrazionale di

singole componenti, in una valutazione globale della normativa

avrebbe potuto imporre una declaratoria di illegittimità

costituzionale di disposizioni difformi e violatrici dei diritti dei

lavoratori". Con l'ordinanza n. 419/1989, la Corte ha avvertito che

permaneva "pressante" l'invito già rivolto al legislatore, indicando

- in relazione ai problemi di carattere economico che si sarebbero

aperti - la strada di interventi generali da realizzare gradualmente.

Ulteriori inviti (o moniti) sono stati rivolti al legislatore con

l'ordinanza n. 143/1990 e poi ancora con le ordinanze nn. 189, 217,

218, 402 e 491 dello stesso anno. La Corte non ritiene - a

differenza di quanto sostenuto e richiesto dall'Avvocatura Generale

dello Stato - di dover continuare a pronunziare altre decisioni di

inammissibilità fondate sul rispetto della discrezionalità del

legislatore, né di esprimere ulteriori moniti. Permanendo, infatti,

ed essendosi anzi aggravato, per il decorrere del tempo, lo stato di

irrazionalità e le sperequazioni chiaramente denunziate dalla

sentenza n. 220/1988, una pronunzia che ancora una volta rimettesse

il superamento di queste situazioni, che incidono su valori

costituzionali, all'intervento del legislatore - inutilmente a lungo

sollecitato - non potrebbe non apparire - come è stato rilevato in

dottrina - come abdicazione alle funzioni del giudice delle leggi e

non potrebbe non risolversi nella protezione non già della

discrezionalità del legislatore, ma della sua inerzia.

4. - Né ad una pronunzia di inammissibilità diversamente

motivata, o addirittura di infondatezza, possono indurre le

considerazioni espresse dall'Avvocatura Generale dello Stato,

riferite, per un verso, alla peculiare natura delle indennità di

fine rapporto in questione, che indurrebbe ad escludere la violazione

dell'articolo 3 della Costituzione; per altro verso, alla natura non

retributiva dell'indennità integrativa speciale, che porterebbe a

ritenere insussistente la violazione dell'articolo 36 della

Costituzione. Per quanto riguarda la natura delle indennità di fine

rapporto occorre innanzitutto ricordare l'evoluzione subìta nel

tempo da questo istituto - originariamente inteso e regolato come

premio alla fedeltà del dipendente - sino all'attuale affermazione

della sua natura retributiva con funzione previdenziale. Nel settore

del lavoro privato questa evoluzione si è compiuta già per effetto

dell'articolo 9 della legge 15 luglio 1966 n. 604 e della

giurisprudenza della Corte a partire dalla sentenza n. 75/1968 - che

hanno portato a riconoscere il diritto all'indennità di anzianità

in tutti i casi di cessazione del rapporto di lavoro e

indipendentemente dai motivi di risoluzione dello stesso - ed è

stata ulteriormente confermata dai successivi interventi innovativi

(legge 29 maggio 1982 n. 297) che, introducendo un meccanismo di

computo per quote, consentono di sottolineare la proporzionalità del

trattamento di fine rapporto alle attività effettivamente svolte.

Più complessa è stata l'evoluzione della natura delle indennità di

fine rapporto nel pubblico impiego, per la coesistenza di discipline

differenziate, alcune delle quali fondate su un sistema di

contribuzione e sulla erogazione delle indennità da parte di

apposite strutture amministrative. Così mentre per l'indennità di

anzianità corrisposta al personale degli enti pubblici non economici

dallo stesso soggetto datore di lavoro e a totale suo carico è stato

agevole il riconoscimento della natura retributiva (sentenza n.

220/1988), è prevalsa per un certo tempo la tendenza ad attribuire

natura previdenziale alle indennità di fine rapporto degli altri

dipendenti pubblici. Ma anche su questo terreno profonda è stata

l'evoluzione dell'istituto, determinata dall'intervento del

legislatore e stimolata dalla giurisprudenza costituzionale, con la

progressiva erosione della rilevanza e della portata dei vari indici

che inducevano ad escludere la natura retributiva della indennità di

buonuscita e della indennità premio di servizio.

Tale evoluzione, per quest'ultima indennità, è particolarmente

messa in luce dalle sentenze nn. 471/1989 e 319/1991, le quali

riconoscono che essa, come indennità di fine rapporto, ha

definitivamente acquisito natura di retribuzione differita con

funzione previdenziale, secondo un paradigma ribadito successivamente

dalle sentenze nn. 63 e 439 del 1992 e 99/1993.

Quanto alla natura dell'indennità di buonuscita dei dipendenti

statali, la più recente giurisprudenza, pur rilevandone spesso le

particolarità di disciplina rispetto ad altri istituti analoghi, ha

abbandonato l'iniziale orientamento propenso a riconoscere ad essa

natura solo previdenziale ed è pervenuta a ricondurla alla categoria

generale dei trattamenti di fine rapporto.

Invero, non può negarsi che la natura retributiva propria

dell'indennità di fine rapporto permane e vale quali che siano i

soggetti tenuti ad erogare il trattamento (il medesimo datore di

lavoro o un terzo), quale che sia il meccanismo di alimentazione

della provvista (contributi o accantonamenti) quali che siano i

soggetti su cui grava l'onere contributivo in senso lato (il datore

di lavoro, il lavoratore o entrambi). Il soggetto erogatore non ha

alcun rilievo in ordine alla identificazione della natura e della

funzione giuridico-sociale che il trattamento svolge per il

lavoratore stesso: tale profilo, infatti, riguarda il soggetto

investito del potere-dovere di gestire i fondi di risparmio che

l'istituto determina.

Né ha rilievo il fatto che la provvista avvenga mediante

contributi o accantonamenti: l'assoluta equivalenza funzionale delle

due forme è dimostrata dall'articolo 2123 del codice civile, che

autorizza il datore di lavoro ad adempiere in tutto o in parte ai

suoi obblighi in materia di indennità di anzianità facendo ricorso

a forme di previdenza equivalenti. Infine non ha rilievo il fatto

che i contributi siano tutti o parte a carico del datore di lavoro:

quale che ne sia l'imputazione contabile, l'onere contributivo fa

parte del costo del lavoro, per cui ciò che il datore versa come

contributo non lo dà come retribuzione corrente e il lavoratore

riceve in meno come retribuzione corrente ciò che serve ad

alimentare il suo futuro trattamento di fine rapporto. Pertanto,

anche per i dipendenti dello Stato - e non solo del parastato - deve

essere confermata la natura di retribuzione differita con funzione

previdenziale della indennità di fine rapporto: funzione che è

quella di far superare al lavoratore le difficoltà economiche

conseguenti al venir meno del trattamento retributivo per effetto

della cessazione del rapporto di lavoro.

5. - La giurisprudenza di questa Corte, sulla base della asserita

diversità di natura e di disciplina delle varie indennità di fine

rapporto, ha per lungo tempo affermato che esse non erano utilmente

raffrontabili in vista del controllo sul rispetto del principio di

eguaglianza (v. ancora la sentenza n. 220/1988 e l'ordinanza n.

135/1988, ma anche le significative eccezioni rappresentate dalle

sentenze nn. 115/1979 e 110/1981).

Più recentemente, peraltro, la stessa Corte, riconoscendo con

sempre maggiore determinazione la raggiunta sostanziale omogeneità,

quanto a natura e funzione, delle indennità in questione, ha ammesso

la possibilità di istituire tra di esse confronti e comparazioni. In

particolare, con riguardo alla indennità premio di servizio e a

quella di buonuscita, la sentenza n. 763/1988, dopo aver sottolineato

come, nonostante le differenze di dettaglio inerenti alle

peculiarità proprie di ciascuna, esse fossero ormai divenute - anche

in seguito a interventi legislativi e per effetto della

giurisprudenza - analoghe ed omogenee per finalità da realizzare, ha

valutato nel merito l'eccepita disparità di trattamento

relativamente alla disciplina dei presupposti per conseguire le

indennità, ritenendola costituzionalmente illegittima perché priva

di adeguata e razionale giustificazione. Il medesimo orientamento è

stato successivamente ribadito con le decisioni nn. 821/1988, 63 e

439 del 1992.

Nell'ambito di una impostazione più generale, la sentenza n.

99/1993, ponendo espressamente in evidenza la loro comune natura di

retribuzione differita, ha ritenuto comparabili tutti i trattamenti

di fine rapporto, sia nella sfera del settore pubblico, sia tra

questa e quella del settore privato. Questa sentenza registra così

quel più ampio processo di assimilazione che tende ormai a permeare

l'intero assetto del rapporto di lavoro dipendente, come dimostra il

d.P.R. 3 febbraio 1993 n. 29 che, in attuazione della delega disposta

dall'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992 n. 421 ha avviato la c.d.

privatizzazione del rapporto d'impiego pubblico, stabilendo che i

rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche

sono disciplinati dalle disposizioni delle sezioni II e III, capo I,

titolo II del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di

lavoro nell'impresa, in quanto compatibili con la specialità del

rapporto e il perseguimento degli interessi generali nei termini

definiti dal decreto medesimo. Il fatto che tale decreto

contestualmente disponga che, in attesa di una nuova regolamentazione

contrattuale della materia, resti ferma per i dipendenti pubblici la

disciplina vigente in materia di trattamenti di fine rapporto, non

smentisce la nuova impostazione, dal momento che riguarda una

disposizione transitoria: in particolare, non contraddice il rilevato

processo di generale omogeneizzazione della natura di tali

trattamenti.

Si può quindi, in definitiva, affermare che le indennità di fine

rapporto, nonostante le diversità di regolamentazione, costituiscono

ormai, una categoria unitaria connotata da identità di natura e

funzione e dalla generale applicazione a qualunque tipo di rapporto

di lavoro subordinato e a qualunque ipotesi di cessazione del

medesimo.

I rilievi espressi, pertanto, dalla Avvocatura dello Stato in

ordine alla non invocabilità dell'articolo 3 della Costituzione per

la non comparabilità dei trattamenti di fine rapporto qui in

discussione, non hanno fondamento.

6. - Parimenti non condivisibili sono le deduzioni che

l'Avvocatura ha formulato per sostenere l'inapplicabilità

dell'articolo 36 della Costituzione, argomentando che l'indennità

integrativa speciale, non ha natura retributiva ma previdenziale,

sicché la sua esclusione non potrebbe porsi in contrasto con il

precetto costituzionale posto a presidio della sufficienza del

corrispettivo del lavoro subordinato.

La premessa di tale argomentazione è invero priva di fondamento,

non essendovi ormai dubbio che l'indennità integrativa speciale

abbia evidente carattere retributivo.

Anche questa indennità, istituita con la legge n. 324 del 1959 a

favore di tutti i dipendenti del settore pubblico, ha subìto nel

corso degli anni una profonda trasformazione. Concepita in origine

come elemento contingente ed esterno alla retribuzione, esente da

qualsiasi ritenuta, compresa quella erariale, e non concorrente a

formare reddito complessivo ai fini dell'imposta complementare, non

cedibile, non pignorabile, non computabile ai fini di quiescenza, di

previdenza e di indennità di buonuscita, corrisposta infine solo in

relazione al periodo di lavoro realmente effettuato, l'indennità

integrativa speciale ha assunto nel tempo caratteristiche nettamente

diverse.

Ciò è avvenuto a seguito di una serie di interventi legislativi,

quali quelli ricordati in diverse ordinanze di rimessione, che, ferma

rimanendo la funzione di adeguamento della retribuzione al costo

della vita, hanno soppresso tutti i connotati enunziati nella legge

originaria, con l'unica esclusione della sua non computabilità nella

indennità di buonuscita.

Gli effetti di questo processo sono stati recepiti dalla

giurisprudenza di questa Corte che, con la sentenza n. 115/1990, ha

affermato la pignorabilità, sequestrabilità e cedibilità della

stessa non essendovi "dubbio che l'indennità integrativa speciale è

da considerare un elemento della retribuzione complessiva del

pubblico dipendente così come l'indennità di contingenza lo è per

i dipendenti privati".

7. - Tutto ciò premesso, occorre ora valutare l'effettiva

esistenza della lesione dei parametri costituzionali invocati da

parte dei giudici remittenti.

La rilevata identità di natura e di funzione delle indennità di

fine rapporto in esame esclude - in ragione del principio di

uguaglianza stabilito dall'articolo 3 della Costituzione - che le

varietà di struttura e di disciplina che esse presentano nei vari

settori del lavoro subordinato possano tradursi in sperequazioni

sostanziali, salvo che queste ultime non siano razionalmente

collegabili a specifiche diversità delle situazioni regolate, tali

da giustificare una diversa considerazione delle esigenze alle quali

si riferisce la funzione economico-sociale dell'istituto.

Mentre nel campo del lavoro privato il disegno di graduale

unificazione e di equiparazione dei trattamenti di fine rapporto per

tutte le categorie di lavoratori è stato portato a compimento con la

legge n. 297 del 1982 ed in particolare con l'articolo 5 di detta

legge, nell'ambito del pubblico impiego continuano a sussistere,

nonostante i numerosi interventi correttivi della Corte, sistemi,

meccanismi e strutture differenti da settore a settore.

È di competenza del legislatore valutare l'opportunità del

mantenimento di sistemi differenziati nell'ambito del pubblico

impiego, ma tale discrezionalità incontra un primo limite nel

principio di uguaglianza, nel senso che, nonostante le diverse

articolazioni normative, i trattamenti di fine lavoro del pubblico

impiego debbono comunque essere equivalenti, essendo essi, come si è

rilevato più sopra, omogenei per natura e finalità da realizzare e

non essendo ipotizzabile, tra i vari settori del pubblico impiego,

diversità sostanziali tali da giustificare una differenziata

considerazione delle esigenze sottese a tali finalità. Ma è subito

da precisare che, se il vincolo che il principio di uguaglianza

impone al legislatore di osservare riguarda l'equivalenza dei vari

trattamenti di fine lavoro, anche la valutazione comparativa diretta

a vagliare il rispetto o meno di tale principio deve analogamente

riferirsi soltanto ai risultati complessivi dei vari meccanismi e non

può invece limitarsi a singole disposizioni, avulse dalla specifica

disciplina in cui ciascuna di esse si colloca (sentenza n. 220/1988).

Un secondo limite alla discrezionalità del legislatore discende

dalla rilevata comune natura retributiva delle indennità in oggetto,

nel senso che la disciplina di esse non può essere tale da ledere il

principio di proporzionalità rispetto alla quantità e qualità del

lavoro, né il principio di sufficienza rispetto alle particolari

esigenze di vita che tali indennità sono dirette a fronteggiare.

8. - Con riferimento ad entrambi i parametri costituzionali sopra

accennati - quello dell'articolo 3 e quello dell'articolo 36 -

l'inclusione o meno dell'indennità integrativa speciale nella base

di calcolo dei trattamenti di fine lavoro presenta aspetti peculiari,

che dipendono dai caratteri e dalla funzione di tale indennità e che

pongono il problema in termini diversi rispetto a qualunque altra

differenza normativa inerente alle modalità di determinazione dei

trattamenti stessi.

Occorre considerare, al riguardo, che l'indennità integrativa

speciale è una voce retributiva che, per come è stata regolata, ha

avuto la caratteristica di crescere nel tempo non solo in cifra, ma

anche, nella generalità dei casi, in rapporto al complesso della

retribuzione, specialmente in ragione dei processi inflattivi che si

sono verificati nell'ultimo ventennio. È così accaduto che la quota

di retribuzione rappresentata dall'indennità integrativa speciale è

divenuta sempre maggiore con il passare degli anni (e questo - come

si dirà - è stato particolarmente evidente per le retribuzioni dei

livelli bassi e medi). Ciò ha comportato che l'esclusione

dell'indennità integrativa speciale dal computo delle indennità di

fine rapporto ha provocato effetti di depauperamento di tali

indennità sempre maggiori e non più compensati - nel paragone con

la disciplina dei trattamenti di fine lavoro di altri settori ed in

particolare nel paragone con l'indennità premio di servizio

corrisposta dall'I.N.A.D.E.L. - da altri più favorevoli fattori di

calcolo, quali, in particolare, quello relativo alla quota della

retribuzione annuale da moltiplicare per il numero degli anni di

servizio. L'equilibrio che prima poteva ipotizzarsi tra i vari

trattamenti nonostante la diversità dei relativi sistemi si è

quindi progressivamente alterato - ed è destinato ad alterarsi

sempre di più con il passare del tempo - senza che a questo fenomeno

corrisponda alcuna razionale giustificazione ed in particolare senza

che abbiano subìto modificazione alcuna quelle eventuali

"peculiarità" dei vari rapporti di impiego, che potevano, in

ipotesi, giustificare le differenze iniziali, allorquando queste

ultime erano ancora configurabili come differenze di dettaglio.

9. - La sperequazione tra i diversi settori del pubblico impiego

che si è venuta in tal modo a determinare e ad aggravarsi

progressivamente si riproduce poi anche all'interno di ciascuno dei

settori nei quali l'indennità integrativa speciale è esclusa dal

computo del trattamento di fine lavoro, poiché tale esclusione

incide sulle retribuzioni più basse in misura proporzionalmente

maggiore di quanto essa non incida sulle retribuzioni più alte.

Infatti, l'indennità integrativa speciale maturata fino

all'entrata in vigore del d.P.R. 1 febbraio 1986 n. 13, è

corrisposta in misura sostanzialmente uguale, in cifra, per tutti i

dipendenti pubblici, quale che sia il loro livello retributivo,

mentre con tale decreto è stata prevista, per gli adeguamenti

successivi alla sua entrata in vigore, una indicizzazione solo

parziale della parte di retribuzione eccedente un determinato

ammontare-base, uguale per tutti, che viene invece rivalutato

integralmente. Ciò implica che l'indennità integrativa speciale

costituisce, per i livelli più bassi, una quota della retribuzione

complessiva molto più alta (attualmente tale quota supera talora

anche la metà) di quella che essa rappresenta per i livelli più

elevati, come bene è evidenziato dai risultati dell'indagine

istruttoria già riferiti al paragrafo 11 della narrativa in fatto. E

ne consegue, automaticamente, che l'esclusione dell'indennità

integrativa speciale depaupera i trattamenti di fine lavoro, in

rapporto alla retribuzione complessiva, in misura proporzionalmente

maggiore per i livelli retributivi più bassi rispetto a quelli più

alti, per i quali operano incisivi meccanismi di compensazione.

La disciplina in esame, pertanto, produce non soltanto disparità

sostanziali tra l'uno e l'altro settore del pubblico impiego, ma

anche disparità interne a ciascun settore; e queste ultime sono

particolarmente irragionevoli e particolarmente ingiuste, perché

volte a danno delle categorie meno abbienti.

10. - Con riferimento al principio di proporzionalità di cui

all'articolo 36 della Costituzione, va ricordato quanto già si è

detto e cioè che l'indennità di fine rapporto - proprio in ragione

della sua funzione e della sua natura - è sempre rapportata alla

retribuzione e alla durata del rapporto e quindi, attraverso questi

due parametri, alla quantità e alla qualità del lavoro.

L'esclusione dell'indennità integrativa speciale dalla base di

calcolo del trattamento di fine lavoro, proprio per le già accennate

caratteristiche di tale indennità, fa sì che il rapporto tra

trattamento di fine lavoro e retribuzione vada riducendosi

automaticamente con il passare del tempo, senza che ciò corrisponda

ad una riduzione della qualità o della quantità del lavoro. Ne

consegue una lesione del principio di proporzionalità stabilito

dall'articolo 36. Ciò è stato già rilevato da questa Corte con la

sentenza n. 142/1980, secondo cui l'esclusione della contingenza dal

computo dell'indennità di anzianità spettante ai lavoratori privati

(esclusione disposta dal decreto-legge n. 12 del 1977, convertito,

con modificazioni, nella legge n. 91 del 1977), anche se nel breve

periodo non arrecava offesa in misura censurabile al criterio di

proporzionalità stabilito dall'articolo 36 della Costituzione, con

il progredire del tempo, in difetto di congrue compensazioni, avrebbe

rischiato di determinare squilibri più gravi di quelli in atto, il

che avrebbe obbligato il legislatore a por mano ad adeguati

bilanciamenti al fine di evitare offesa non solo agli articoli 3 e

36, ma anche all'articolo 38 della Costituzione.

Più in generale, infatti, occorre considerare che l'indennità

integrativa speciale è uno strumento per adeguare il valore reale

della retribuzione alle variazioni del valore reale della moneta

cagionate dall'inflazione. Tale adeguamento - in qualunque modo

attuato - è essenziale per conservare il rapporto di

proporzionalità, garantito dall'articolo 36, tra retribuzione e

quantità e qualità del lavoro, posto che tale rapporto richiede

ovviamente di essere riferito ai valori reali di entrambi i suoi

termini. L'adeguamento delle retribuzioni alle variazioni del costo

della vita può essere perseguito con una molteplicità di strumenti:

ma se - e nella misura in cui - la legge o la contrattazione abbiano

scelto la via degli adeguamenti automatici, obliterarli significa

ledere il rapporto di proporzionalità costituzionalmente

necessitato.

11. - Il principio di sufficienza assume un autonomo rilievo per

le retribuzioni più basse, in relazione alle quali l'indennità

integrativa speciale - riferita come essa è alle variazioni del

costo della vita - assolve anche ad una ineliminabile funzione di

conservare alla retribuzione reale quella capacità di assicurare al

lavoratore e alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa che

costituisce il secondo e più strettamente cogente criterio stabilito

dall'articolo 36 della Costituzione.

Questa considerazione induce a rilevare che l'esclusione

dell'indennità integrativa speciale dall'indennità di buonuscita o

dall'indennità di anzianità è potenzialmente idonea ad incidere -

per le retribuzioni più basse - sullo stesso criterio di

sufficienza, rapportato alle specifiche e già dette funzioni

"previdenziali" che tale istituto retributivo è deputato ad

assolvere.

12. - Le considerazioni svolte dimostrano che

l'esclusione in toto dell'indennità integrativa speciale dal calcolo

dei trattamenti di fine rapporto qui in discussione produce

sostanziali e ingiustificabili sperequazioni e impedisce il pieno

rispetto dei principi costituzionali della proporzionalità e

sufficienza della retribuzione, anche differita, del lavoro

dipendente. Di conseguenza le norme legislative dalle quali consegue

tale esclusione - e cioè i combinati disposti dell'articolo 1, terzo

comma, lettere b) e c), della legge 27 maggio 1959 n. 324 con gli

articoli 3 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032; con gli articoli

13 e 26 della legge 20 marzo 1975 n. 70 e con gli articoli 14 della

legge 14 dicembre 1973 n. 829 e 21 della legge 17 maggio 1985 n. 210

- debbono essere dichiarate costituzionalmente illegittime per

contrasto con gli articoli 3 e 36 della Costituzione, con

l'assorbimento delle altre censure. Tale dichiarazione non può,

peraltro, tradursi in una pronunzia meramente caducatoria, come

sembra invece auspicare il Tribunale amministrativo regionale

dell'Abruzzo (r.o. n. 66 del 1991): anche a prescindere dai dubbi che

potrebbero sorgere circa il rispetto dei limiti effettivi

dell'impugnativa, decisiva in contrario è la considerazione che una

simile pronunzia, colpendo il globale sistema di calcolo dei diversi

trattamenti di fine rapporto, paralizzerebbe la stessa corresponsione

delle indennità attualmente dovute, così determinando gravi lesioni

degli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione.

L'adeguamento alla legalità costituzionale non si può ottenere

neppure - al contrario di quanto ritiene la maggior parte dei giudici

a quibus - mediante una pronunzia additiva di questa Corte alla quale

consegua un puro e semplice inserimento dell'indennità in questione

nella base di computo del trattamento di fine rapporto. Una simile

operazione compenserebbe lo squilibrio già evidenziato, ma -

rimanendo invariate tutte le altre modalità di calcolo delle

indennità di fine rapporto, come pure le discipline attinenti ai

contributi a carico dei lavoratori e dei datori di lavoro - ne

potrebbe creare altri, anche se in direzione opposta, nei confronti

di entrambi i settori del lavoro subordinato qui addotti come termini

di comparazione e cioè sia nei confronti del lavoro privato, sia nei

confronti del pubblico impiego alle dipendenze degli enti locali.

L'indennità di buonuscita e l'indennità di anzianità del

parastato, infatti, sono calcolate sulla base dell'ultima

retribuzione (che è di regola la più alta), mentre il trattamento

di fine rapporto regolato dalla legge n. 297 del 1982 si determina

sulla base delle retribuzioni concretamente percepite durante il

servizio, sia pur rivalutate di anno in anno in base ad una quota

dell'indice ISTAT. L'ipotesi di soluzione in esame, quindi, farebbe

sì che nell'impiego statale e parastale l'indennità di fine

rapporto sarebbe tutta calcolata sull'ultima retribuzione comprensiva

dell'ultima indennità integrativa speciale, con evidente, notevole e

non giustificato vantaggio rispetto al settore privato.

Ma uno squilibrio verrebbe a determinarsi anche rispetto al regime

I.N.A.D.E.L., nel quale l'indennità integrativa speciale è compresa

nella base di calcolo dell'indennità premio di servizio secondo

l'ammontare raggiunto nell'ultimo anno del rapporto, ma la quota

della retribuzione annua che viene computata è inferiore, essendo

pari ad un quindicesimo dell'ottanta per cento, anziché ad un

dodicesimo dell'ottanta per cento, come è per l'impiego statale o ad

un dodicesimo del cento per cento, come è per l'impiego nel

parastato. Il maggior favore sarebbe poi ancor più evidente per il

regime gestito per l'O.P.A.F.S., in cui il numero degli anni di

servizio per il quale va moltiplicata la quota retributiva annua è

aumentato di un quinto rispetto agli anni di servizio effettivo.

Orbene non appare congruo che una pronunzia che intenda porre

rimedio ad una violazione del principio di uguaglianza, crei a sua

volta disuguaglianze, sia pure di segno opposto. E comunque un simile

risultato non sarebbe conforme a quell'indirizzo di omogeneizzazione

che invece la Corte ha chiesto al legislatore di seguire.

13. - Escluso, pertanto, il ricorso alla ipotesi ora esaminata, ed

esclusa altresì la caducazione integrale della normativa impugnata,

al fine di ricondurre quest'ultima a piena conformità ai principi

costituzionali occorre invece che il computo dell'indennità

integrativa speciale nel calcolo dei trattamenti di fine rapporto

avvenga in modo da assicurare - insieme al rispetto del principio di

proporzionalità e di sufficienza - una effettiva e ragionevole

equivalenza nel risultato complessivo, senza la quale continuerebbe a

sussistere - sia pure in forma diversa - una ulteriore situazione di

squilibrio. Simile risultato non può essere perseguito se non

approntando - tenendo conto della diversità dei sistemi di gestione,

alimentazione ed erogazione - appositi meccanismi idonei a realizzare

l'equivalenza delle indennità di fine rapporto qui considerate: non

solo quindi all'interno del settore del pubblico impiego, ma anche,

in prospettiva, nei confronti del lavoro privato, in considerazione

del ricordato processo di assimilazione in corso, delineato dal

decreto legislativo n. 29 del 1993 e della esigenza di una graduale

eliminazione delle differenze che ancora si registrano tra i due

settori del lavoro subordinato e che non trovino giustificazione

nella specialità delle situazioni. La determinazione di tali

meccanismi spetta al legislatore anche in vista dell'adozione delle

scelte di politica economica necessarie al reperimento delle

indispensabili risorse finanziarie. È riservato al suo

discrezionale apprezzamento - nel rispetto del canone di

ragionevolezza e degli altri principi costituzionali - di determinare

i livelli sui quali attestare la perequazione tra i diversi

trattamenti, in relazione ai vari elementi che li costituiscono,

tenendo in debito conto i contributi e gli accantonamenti posti dalla

legge a carico dei lavoratori, in rapporto a quelli corrisposti

dall'amministrazione, e, più in generale, equilibrando e compensando

vantaggi e svantaggi che emergono dalle vigenti normative riguardo

alle modalità di calcolo delle indennità (retribuzione base,

divisore applicato, numero delle annualità da computare, e così

via).

Detti meccanismi di riequilibrio e di compensazione dovranno

essere modellati in modo tale da perseguire anche l'obiettivo di

uniformare i trattamenti di fine lavoro ai principi di

proporzionalità e di sufficienza di cui all'articolo 36 della

Costituzione, considerando la rimarcata diversa valenza che

l'esclusione dell'indennità integrativa speciale ha avuto ed ha nei

confronti di coloro che sono collocati ai livelli meno elevati della

scala retributiva, rispetto a coloro che si trovano più in alto.

Pertanto, le compressioni nel computo dell'indennità integrativa

speciale nel trattamento di fine rapporto che siano eventualmente

indispensabili al fine di realizzare la perequazione, non potranno

incidere sulle posizioni dei soggetti meno retribuiti, per i quali

occorre comunque evitare che si verifichino pregiudizi al principio

della sufficienza della retribuzione e alla funzione previdenziale

dell'indennità di fine rapporto.

Si tratta, infine, come già detto, di superare tendenzialmente

gli squilibri che esistono nei trattamenti di fine rapporto tra

lavoratori pubblici e privati.

Stante la necessaria valutazione di tutti i principi e gli

interessi in gioco, la complessiva omogeneizzazione delle prestazioni

di fine rapporto potrà richiedere di essere realizzata secondo

moduli improntati al principio di gradualità (cfr., tra le più

recenti, le decisioni nn. 419 del 1989; 101, 260, 401 e 422 del 1990;

119 del 1991) nei quali trovino adeguata considerazione la concreta

disponibilità dei mezzi finanziari, e l'esigenza di perequare con

priorità - anche in relazione a situazioni pregresse - i trattamenti

corrispondenti alle retribuzioni più basse per le quali l'attuale

situazione normativa lede il principio della sufficienza e pregiudica

l'effettività della funzione previdenziale.

14. - Pertanto, la

dichiarazione di incostituzionalità colpisce le norme impugnate

nella parte in cui non prevedono meccanismi di computo

dell'indennità integrativa speciale nei trattamenti di fine rapporto

considerati. Tali meccanismi saranno realizzati dal legislatore

secondo scelte discrezionali che rispettino i principi indicati

specificamente nel paragrafo precedente. Questa dichiarazione

comporta il riconoscimento della titolarità - in capo ai soggetti

interessati - del diritto ad un adeguato computo dell'indennità

integrativa speciale ai fini della determinazione del loro

trattamento di fine rapporto. Spetta però al legislatore,

determinando la misura, i modi e i tempi di detto computo, rendere in

concreto realizzabile il diritto medesimo. Poiché dunque

l'intervento del legislatore - in forza della presente dichiarazione

di illegittimità costituzionale - è necessario per reintegrare

l'ordine costituzionale violato, esso deve avvenire con adeguata

tempestività. Considerato che lo stesso legislatore dovrà

provvedere al reperimento e alla destinazione delle risorse

occorrenti a far fronte agli oneri finanziari che ne conseguono, la

predisposizione dei suddetti meccanismi di omogeneizzazione dovrà

essere avviata in occasione della prossima legge finanziaria, o

comunque nella prima occasione utile per l'impostazione e la

formulazione di scelte globali della politica di bilancio.

Naturalmente ove ciò non avvenisse, oppure se i tempi del

graduale adeguamento alla legalità costituzionale si prolungassero

oltre ogni ragionevole limite, ovvero, se i principi enunciati nella

presente decisione risultassero disattesi, questa Corte, se

nuovamente investita del problema, non potrebbe non adottare le

decisioni a quella situazione appropriate.

15. - Individuata nel combinato disposto delle disposizioni

sopraindicate la fonte diretta delle violazioni così riconosciute le

censure riferite alle altre norme impugnate - e cioè articolo 37 del

d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032, articolo 22 legge 3 giugno 1975 n.

160, articolo 3 legge 7 luglio 1980 n. 299, articolo 4 legge 29

maggio 1982 n. 297 - vanno dichiarate inammissibili.

16. - Deve infine essere dichiarata non fondata la questione

concernente l'articolo 19 della legge regionale siciliana 15 giugno

1988 n. 11, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale della

Sicilia, Sezione distaccata di Catania, (r.o. n. 245 del 1992), che

lamenta il contrasto di quest'ultima con l'articolo 3 in collegamento

con l'articolo 36 della Costituzione, perché, nell'introdurre il

computo, nella indennità di buonuscita, dell'indennità di

contingenza o di altra analoga indennità in godimento all'atto della

cessazione dal servizio, fa decorrere l'applicazione del beneficio

dal 1 gennaio 1985, senza alcun riferimento ai rapporti pregressi.

La questione così proposta riguarda pertanto non la disparità di

trattamento tra diverse categorie di lavoratori subordinati, ma tra

lavoratori appartenenti alla medesima categoria, il cui trattamento

sia differenziato soltanto in ragione della data della cessazione dal

servizio.

Questa Corte ha più volte statuito in casi analoghi che "non può

contrastare con il principio di uguaglianza un differenziato

trattamento applicato alla stessa categoria di soggetti, ma in

momenti diversi nel tempo, perché lo stesso fluire di questo

costituisce di per sé un elemento diversificatore" (cfr., tra le

tante, le pronunzie nn. 504 del 1988; 190, 272, 395 del 1990, etc.).

D'altra parte nel caso presente la data del 1 gennaio 1985 non può

ritenersi arbitraria o comunque incongrua, dal momento che coincide

con il termine di decorrenza del nuovo ordinamento giuridico ed

economico del personale improntato al principio della contrattazione

collettiva, inaugurato con la legge regionale 29 ottobre 1985 n. 41 e

di cui la legge impugnata costituisce attuazione per il triennio

1985-1987.