Sentenza n. 381/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 18, 19 e 20

del decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415, intitolato ("Norme

urgenti in materia di finanza locale e di rapporti finanziari tra lo

Stato e le Regioni, nonché disposizioni varie"), convertito, senza

modificazioni, nella legge 28 febbraio 1990, n. 38, promossi con

ricorsi delle Regioni Sardegna, Trentino-Alto Adige, Valle d'Aosta,

Friuli-Venezia Giulia e Sicilia e delle Province autonome di Bolzano

e di Trento, notificati il 29 gennaio, il 21, il 29 e il 30 marzo

1990, depositati in cancelleria il 6 e il 7 febbraio, il 27 marzo, il

4, il 5 e il 9 aprile 1990 ed iscritti ai nn. 8, 9, 10, 11, 13, 14,

21, 25, 27, 28, 29, 30 e 32 del registro ricorsi 1990;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 1990 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Sergio Panunzio per le Regioni Sardegna,

Trentino-Alto Adige, Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia e per la

Provincia autonoma di Trento, Roland Riz e Sergio Panunzio per la

Provincia autonoma di Bolzano, Silvio De Fina per la Regione Sicilia

e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Regione

Sardegna ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli

artt. 18, 19 e 20 del decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415 (Norme

urgenti in materia di finanza locale e di rapporti finanziari tra lo

Stato e le regioni, nonché disposizioni varie), per contrasto con

gli artt. 3, 4, 5 e 6 e con il titolo III (artt. 7-14) dello Statuto

speciale della Regione Sardegna e relative norme di attuazione; con

gli artt. 3, 32, 81, 97, 116 e 119 della Costituzione; con l'art. 47

dello Statuto sardo e relative norme di attuazione.

Secondo la ricorrente, l'art. 19 del decreto-legge impugnato,

riducendo del 5 per cento le assegnazioni alla Regione della parte

corrente del Fondo sanitario nazionale di cui all'art. 51 della legge

n. 833 del 1978, imporrebbe alla Regione una spesa sanitaria senza

che essa abbia gli strumenti per controllarla o ridurla, come sarebbe

attestato dal fatto che tanto le spese ospedaliere (livelli

retributivi del personale e spese per acquisti di beni e servizi),

quanto quelle per l'assistenza farmaceutica, l'assistenza

specialistica e la medicina di base sfuggono alla determinazione

regionale (come questa Corte avrebbe riconosciuto con le sentenze nn.

245 del 1984 e 452 del 1989). La disciplina impugnata, da un lato,

lascerebbe immutata la regolamentazione del servizio sanitario e

l'entità degli oneri e, dall'altro, scaricherebbe il costo della

manovra finanziaria sulle sole regioni a statuto speciale e province

autonome, con violazione dei principi costituzionali di

ragionevolezza, di autonomia finanziaria regionale e di copertura

delle spese (v. artt. 81, quarto comma, della Costituzione e 27 della

legge 5 agosto 1978, n. 468, che impone l'obbligo di indicare detta

copertura in capo alle "leggi che comportano oneri, anche sotto forma

di minori entrate", a carico degli enti del settore pubblico

allargato).

La stessa disciplina violerebbe, altresì, gli artt. 3, 32 e 116

della Costituzione, discriminando in peius una Regione a statuto

speciale rispetto a quelle ad autonomia ordinaria, nonché i

cittadini italiani che in tale regione risiedono rispetto agli altri,

a causa dei riflessi negativi della contrazione di spesa sulla

funzionalità e sulla qualità dei servizi. Sulla base di

quest'ultimo rilievo, anzi, la ricorrente prospetta una ulteriore

violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.

La Regione Sardegna impugna anche l'art. 18, che, al primo comma,

esclude la stessa Regione dai fondi concernenti la spesa sanitaria

(Fondo per il servizio dei consultori familiari), adducendo argomenti

analoghi a quelli sopra enunciati, considerato che anche qui si

tratterebbe di oneri per i quali la regione non avrebbe rilevanti

poteri di scelta o di controllo.

La stessa disposizione viene, altresì, censurata dalla Regione

Sardegna nella parte in cui esclude la Regione medesima dal riparto

del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle

aziende di trasporto di cui all'art. 9 della legge n. 151 del 1981,

imponendole il rispetto dei principi stabiliti da quella legge, fra

cui quello che pone a carico delle regioni parte del ripiano dei

disavanzi delle aziende (artt. 6 e 9). Questa disciplina, che

inciderebbe su materie di competenza esclusiva (trasporti di

interesse regionale: art. 3, lett. g, dello Statuto) e concorrente

(servizi pubblici di interesse regionale: art. 4 lett. g, dello

Statuto), addosserebbe alla Regione un nuovo onere senza fornirle le

risorse per fronteggiarlo e senza che essa abbia poteri di controllo

sulla spesa, specie se si considera la potestà statale in ordine

alla determinazione delle tariffe (v. decreto-legge n. 77 del 1989,

convertito nella legge n. 160 del 1989 e, per un caso analogo, la

sent. n. 307 del 1983 di questa Corte).

Con argomentazioni analoghe la ricorrente censura anche gli artt.

18, primo comma, e 20, per quanto riguarda l'esclusione della Regione

dalle erogazioni provenienti dal fondo speciale per l'esercizio delle

funzioni della soppressa ONMI e dal fondo per gli asili nido (art.

18, primo comma), nonché da quelle provenienti da altri fondi di

settore (art. 20, lett. da a a d).

Dopo aver osservato che la complessiva decurtazione alla finanza

derivata della Regione risultante dalle norme impugnate ammonta a

circa 419 milioni (7 per cento del bilancio preventivo per il 1990),

la ricorrente richiama la sentenza n. 307 del 1983 di questa Corte

nella parte in cui ha statuito che il rispetto dell'autonomia

finanziaria regionale impone al legislatore statale di evitare una

"grave alterazione" del "necessario rapporto di complessiva

corrispondenza... fra bisogni regionali e mezzi finanziari per farvi

fronte". La decurtazione arrecata alla finanza regionale non andrebbe

dunque considerata, secondo la ricorrente, "in termini quantitativi",

ma per quella "grave alterazione" cui la Corte aveva fatto

riferimento.

Infine, la stessa ricorrente lamenta la violazione dell'art. 47

dello Statuto e relative norme di attuazione, giacché il Presidente

della Regione non è stato convocato per intervenire alla seduta del

Consiglio dei ministri in cui veniva deliberato il decreto-legge

impugnato, diversamente da quanto avvenuto in occasione della

predisposizione del disegno di legge "di accompagnamento" alla legge

finanziaria per l'anno 1990, il cui contenuto è stato ripreso dal

decreto legge in questione.

2. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la

Provincia di Bolzano ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 18, 19 e 20 del decreto-legge n. 415 del

1989 per violazione: degli artt. 8, 9, 10, 16, 69 ss. (titolo VI, con

le modifiche e integrazioni apportate dalla legge n. 386 del 1989)

dello Statuto del Trentino-Alto Adige e delle relative norme di

attuazione; degli artt. 3, 32, 81, 97, 116 e 119 della Costituzione;

dell'art. 52, ultimo comma, dello Statuto e relative norme di

attuazione.

Una specifica censura della Provincia concerne la lesione

dell'art. 116 della Costituzione da parte dell'art. 19, per la

duplice discriminazione operata nei confronti delle Regioni a statuto

ordinario e di quelle a statuto speciale, giacché la riduzione delle

assegnazioni di parte corrente del Fondo sanitario nazionale risulta

per queste ultime minore di quella stabilita per la provincia, con

conseguente irragionevole discriminazione nei confronti dei suoi

abitanti.

Una seconda specifica censura viene mossa nei confronti dello

stesso art. 19 alla luce del principio, stabilito dall'art. 5 della

legge 30 novembre 1989, n. 386 (adottata con la procedura di cui

all'art. 104 dello Statuto), che impone la partecipazione delle

province autonome alla "ripartizione di fondi speciali istituiti per

garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme per tutto il

territorio nazionale" (primo comma).

Per il resto, le censure vengono svolte con argomentazioni

identiche a quelle sostenute nel ricorso riassunto nel numero

precedente.

3. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Trentino-Alto Adige ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 18, 19 e 20 del decreto-legge n. 415 del

1989 per violazione: degli artt. 4, 5, 6, 8, 9, 10, 16, 69 e ss.

dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige e delle relative

norme di attuazione; degli artt. 3, 32, 81, 97, 116 e 119 della

Costituzione; dell'art. 40, ultimo comma, dello Statuto della Regione

Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione.

La Regione osserva preliminarmente che, sebbene le decurtazioni di

trasferimenti finanziari colpiscono le due Province autonome prima e

più che la Regione, occorrerebbe, d'altro canto, tener conto che

l'art. 20, lett. a) esclude la ricorrente dal fondo per i programmi

regionali di sviluppo. Inoltre, non si potrebbe trascurare il nesso

inscindibile che lega la Regione alle due Province, che è fondato

sul comune statuto di autonomia e sulla coincidenza degli elementi

territoriali, organizzativi e personali dei tre enti. Ciò

rileverebbe particolarmente nella specie, poiché la pretesa lesione

dell'autonomia finanziaria comporta conseguenze negative per i

cittadini delle due Province, che sono anche cittadini della Regione.

Al fine di giustificare la legittimazione della Regione a proporre il

ricorso, la ricorrente richiama poi l'art. 98, primo comma, dello

Statuto, che prevede il potere regionale di impugnativa, non solo per

lesione di specifiche competenze, ma per ogni "violazione del

presente Statuto". Per il resto, le censure regionali vengono svolte

con argomentazioni identiche a quelle sostenute nel ricorso della

Provincia di Bolzano (v. punto n. 2).

4. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la

Provincia di Trento ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 18, 19 e 20 del decreto-legge n. 415 del

1989. Le norme invocate a parametro e le argomentazioni addotte

risultano identiche a quelle del ricorso della Provincia di Bolzano

(v. punto n. 2).

5. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Valle d'Aosta ha sollevato questione di legittimità costituzionale

degli artt. 18, 19 e 20 del decreto-legge n. 415 del 1989 per

violazione: degli artt. 2, 3 e 4; del titolo III (artt. 12 e 13, come

modificati e integrati dalle leggi 29 novembre 1955, n. 1179 e 26

novembre 1981, n. 690) dello Statuto della Regione Valle d'Aosta e

delle relative norme di attuazione; degli artt. 32, 81, 97, 116 e 119

della Costituzione; dell'art. 44 dello Statuto e relative norme di

attuazione.

Le argomentazioni addotte risultano identiche a quelle del ricorso

della Regione Sardegna (v. punto n. 1).

6. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Friuli-Venezia Giulia ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 18, 19 e 20 del decreto-legge n. 415 del

1989, per violazione degli artt. 4, 5, 6, 7, 8 e del titolo IV (artt.

48-57) dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia e delle

relative norme di attuazione; degli artt. 3, 32, 81, 97, 116 e 119

della Costituzione; dell'art. 44 dello Statuto e delle relative norme

di attuazione.

Le argomentazioni addotte risultano identiche a quelle del ricorso

della Regione Sardegna (v. punto n. 1).

7. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in

giudizio in relazione a tutti i ricorsi indicati nei punti

precedenti.

Il resistente contesta, in primo luogo, che la riduzione delle

assegnazioni di parte corrente del Fondo sanitario nazionale,

disposta per ciascuna delle regioni a statuto speciale e per le

province autonome dall'impugnato art. 19, avrebbe leso la loro

autonomia finanziaria. Richiamati taluni passi della sentenza n. 245

del 1984 di questa Corte, dai quali desume l'affermazione di una

spettanza alle amministrazioni regionali di specifici poteri

esercitabili per contenere la spesa sanitaria ed impedire il formarsi

di maggiori oneri, il resistente rileva l'infondatezza dell'assunto

relativo all'assoluta impotenza delle regioni a statuto speciale nel

governare e tenere sotto controllo la spesa sanitaria. Diversamente

da altre norme in passato dichiarate illegittime dalla Corte, quella

in esame non comporterebbe un accollo di nuove spese sulle finanze

regionali, ma si limiterebbe ad eguagliare le assegnazioni sul Fondo

nazionale alla più contenuta spesa riconosciuta occorrente al fine

di garantire il servizio sanitario a livelli omogenei rispetto a

quelli esistenti nell'intero territorio nazionale. Da ciò

deriverebbe, altresì, l'infondatezza delle censure mosse in

relazione agli artt. 81 della Costituzione e 27 della legge n. 468

del 1978, nonché in relazione agli artt. 3, 32, 81, 97 e 116 della

Costituzione. Del resto, soggiunge l'Avvocatura, la pretesa

discriminazione rispetto alle regioni a statuto ordinario sarebbe

esclusa dalla circostanza, sottolineata dalla stessa norma

denunciata, che le regioni a statuto speciale partecipano ai tributi

statali in una misura maggiore di quella propria delle regioni a

statuto ordinario. In base a tale premessa, l'esigenza perequativa,

sottolineata dalla sentenza n. 245 del 1984 di questa Corte in

materia di diritto alla salute, non potrebbe costituire argomento per

conservare o conseguire un trattamento preferenziale in una materia

che non giustifica le particolari garanzie ad altri fini accordate

agli enti ad autonomia speciale.

Quanto al primo comma dell'art. 18 ed all'art. 20 lett. e),

l'Avvocatura rileva che la sussistenza di specifici poteri regionali

sia in materia di sanità sia in quella dei consultori familiari

(artt. 2 e 7 legge n. 405 del 1975), giustificherebbe l'esclusione

delle regioni a statuto speciale tanto dal riparto del fondo

sanitario nazionale in conto capitale, quanto dai finanziamenti

statali per il servizio dei consultori.

In ordine all'esclusione delle stesse regioni dal riparto del

fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle

aziende di trasporto (art. 18, primo comma), l'Avvocatura dello Stato

ricorda che quel riparto aveva la finalità (enunciata dall'art. 9,

ottavo comma, della legge n. 151 del 1981) di conseguire l'equilibrio

di bilancio delle aziende entro il termine massimo di cinque anni e

che le regioni erano all'uopo tenute a fissare, tra l'altro, gli

indirizzi per l'organizzazione e la ristrutturazione dei servizi di

trasporto, previa definizione dei limiti territoriali dei c.d. bacini

di traffico. Se così è, anche in tal caso mancherebbe il

presupposto di un'assenza di poteri regionali di controllo e di

governo della spesa in materia.

Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, l'esclusione dalla

partecipazione al riparto di altri fondi settoriali (fondi per

interventi programmati in agricoltura e per il piano forestale

nazionale) sarebbe giustificata col rilievo che già la legge n. 752

del 1986 limitava al quinquennio 1986/1990 gli interventi finalizzati

di sostegno (disposti, peraltro, con ampia flessibilità nella

ripartizione delle risorse disponibili). L'Avvocatura rileva,

inoltre, che dalla disposta esclusione sono esplicitamente eccettuate

(art. 20 lett. b) le spese per la concessione di contributi nel

pagamento di interessi sui mutui di miglioramento fondiario e su

quelli destinati al consolidamento delle passività delle imprese

agricole, assicurandosi così la disponibilità alle regioni delle

somme già impegnate. Nessuna lesione deriverebbe, dunque, dalle

disposizioni denunciate alla sfera delle ricorrenti, dal momento che

l'esclusione dal suddetto riparto equivale ad esonerarle dal concorso

nell'attuazione dei piani nazionali.

Analoghe considerazioni varrebbero, ad avviso dell'Avvocatura, a

proposito della disposta esclusione dal fondo integrativo per gli

asili nido, dal fondo speciale per lo svolgimento delle funzioni

della disciolta ONMI e da quello per i consultori familiari.

Infine, viene respinta la censura relativa alla mancata

convocazione del Presidente della giunta alla seduta del Consiglio

dei ministri in cui è stato approvato il decreto-legge impugnato,

giacché i contenuti del decreto erano stati ripresi dall'originario

disegno di legge predisposto e deliberato in una seduta del Consiglio

dei ministri nelle quali sono intervenuti i rappresentanti regionali.

Sicché le norme statutarie la cui violazione le ricorrenti lamentano

sarebbero state sostanzialmente rispettate.

8. - Dopo la conversione in legge (legge 28 febbraio 1990, n. 38),

senza modifica alcuna, degli artt. 18, 19 e 20 del decreto-legge n.

415 del 1989, le Regioni a statuto speciale Sardegna, Trentino-Alto

Adige, Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia, nonché le Province

autonome di Bolzano e di Trento, hanno presentato altrettanti ricorsi

con i quali hanno ribadito le stesse censure di legittimità

costituzionale proposte con i ricorsi nei confronti del

decreto-legge. Di nuovo, tutte le ricorrenti hanno lamentato la

lesione, da parte della legge di conversione, delle norme dei

rispettivi Statuti che prevedono l'intervento del Presidente

regionale (o provinciale) alle sedute del Consiglio dei ministri

riguardanti questioni di specifico interesse per le ricorrenti

stesse. Inoltre, la Provincia autonoma di Bolzano ha esteso

l'impugnazione dell'art. 18, primo comma, del decreto-legge

impugnato, alla parte in cui dispone l'esclusione della ricorrente

dal riparto del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di

gestione delle aziende di trasporto di cui all'art. 9 della legge n.

151 del 1981 e, nello stesso tempo, mantiene fermi "i principi di cui

alla legge 10 aprile 1981, n. 151". Anche questa norma sarebbe

incostituzionale, secondo la Provincia di Bolzano, tanto perché i

suddetti principi non potrebbero vincolare le potestà di tipo

esclusivo godute in materia dalla ricorrente (art. 8, nn. 18 e 19, e

art. 16 dello Statuto), quanto perché la legge n. 151 del 1981

limita espressamente l'efficacia di quei principi alle regioni a

statuto ordinario.

9. - La Regione Siciliana, con ricorso ritualmente notificato e

depositato, ha sollevato questione di legittimità costituzionale nei

confronti degli artt. 18, 19 e 20 del decreto-legge n. 415 del 1989,

convertito nella legge 28 febbraio 1990, n. 38, per violazione: degli

artt. 119 e 97 della Costituzione e 36 dello Statuto speciale

siciliano; degli artt. 53, 119 e 3 della Costituzione, nonché 36 e

38 dello Statuto; degli artt. 3, 32, 81, 97 e 119 della Costituzione,

nonché 17, 36 e 38 dello Statuto.

Secondo la Regione Siciliana, la riduzione o la cessazione dei

finanziamenti statali stabilite con le disposizioni impugnate

violerebbero, innanzitutto, il principio di logicità nonché

l'autonomia finanziaria della Regione, in quanto, anziché essere

disposte attraverso un processo graduale, comporterebbero invece

un'improvvisa e immotivata restrizione delle finanze regionali.

In secondo luogo, le disposizioni impugnate violerebbero i

principi posti dall'art. 53 della Costituzione, in quanto la

sottrazione di entrate ivi prevista comporterebbe un "concorso alle

spese pubbliche" da parte della Regione in contrasto con la norma

costituzionale che impone quel concorso a "tutti in ragione della

loro capacità contributiva". Né andrebbe trascurato, secondo la

ricorrente, l'art. 38 dello Statuto, che prevede entrate al fine

specifico di "bilanciare il minore ammontare dei redditi di lavoro

rispetto alla media nazionale", fine che risulterebbe frustrato dalle

disposizioni impugnate, comportanti una maggiore imposizione fiscale

e, quindi, una decurtazione ulteriore dei redditi dei cittadini della

Regione e il rischio di maggiore disoccupazione.

Infine, la stessa ricorrente denuncia l'incostituzionalità delle

disposizioni che riducono i finanziamenti in materia di trasporti e

di servizio sanitario con argomenti analoghi a quelli addotti dalle

altre ricorrenti in ordine alla pretesa lesione della loro autonomia

finanziaria.

10. - Pure nei confronti dei ricorsi riportati nei punti 8 e 9 si

è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,

riformulando le obiezioni già enunciate negli scritti difensivi

riassunti nel precedente punto 7, anche per quanto riguarda la

presunta lesione delle norme statutarie sulla partecipazione dei

Presidenti delle Giunte delle Province di Trento e di Bolzano alla

seduta del Consiglio dei ministri nella quale è stato deliberato il

disegno di legge di conversione del decreto-legge impugnato.

Rispetto alle nuove censure proposte dalla Provincia di Bolzano in

relazione all'art. 18, primo comma, l'Avvocatura dello Stato ne

chiede l'inammissibilità, per il fatto che, non essendo state

formulate nei confronti della corrispondente norma del decreto-legge,

si opererebbe una sorta di rimessione in termini ove le si ritenesse

giustificate.

In relazione al ricorso della Regione Siciliana, l'Avvocatura

dello Stato, oltre a riformulare argomenti analoghi a quelli svolti

verso gli altri ricorsi, osserva, in ordine alla pretesa violazione

dell'art. 53 della Costituzione, che gli sforzi argomentativi cui si

affida il ricorso non varrebbero comunque a trasformare la natura

obiettiva delle norme impugnate in quella propria di norme di

imposizione fiscale.

11. - In prossimità dell'udienza tutte le ricorrenti, ad

eccezione della Sicilia, hanno presentato ulteriori memorie.

La Provincia di Bolzano, nel ribadire le proprie censure, ricorda

che, a norma dell'art. 104 dello Statuto, le misure di contenimento

della finanza regionale avrebbero dovuto essere previste su concorde

richiesta del Governo e della Provincia (come ha riconosciuto anche

la Commissione parlamentare per le questioni regionali nel parere

adottato in data 18 ottobre 1989). Essa aggiunge, inoltre, che la

replica dell'Avvocatura dello Stato sulla partecipazione del

Presidente della Giunta Provinciale alle sedute del Consiglio dei

ministri non avrebbe alcuna rilevanza sul piano giuridico.

Nella loro memoria unica, le altre ricorrenti, ribadite le proprie

posizioni su tutti i punti della controversia e, in particolare,

sulla rigidità della spesa sanitaria e sull'irragionevolezza dei

tagli apportati (che sarebbe comprovata anche dalle riserve espresse

nel corso dei lavori parlamentari), replicano all'Avvocatura che la

proposizione nei confronti della legge di conversione di censure non

prospettate contro il decreto-legge non può ritenersi preclusa, in

quanto la legge di conversione, perpetuando i vizi di

costituzionalità del decreto-legge, rinnoverebbe per ciò stesso la

lesione delle competenze regionali (o provinciali). Del resto,

concludono le ricorrenti, nei giudizi di legittimità costituzionale

in via principale non trova applicazione l'istituto

dell'acquiescenza. Considerato in diritto

1. - Dal momento che hanno ad oggetto le medesime disposizioni

legislative, possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza

sia i ricorsi presentati dalla Regione Sardegna, dalla Provincia

autonoma di Bolzano, dalla Regione Trentino-Alto Adige, dalla

Provincia autonoma di Trento e dalle Regioni Valle d'Aosta e

Friuli-Venezia Giulia nei confronti degli artt. 18, 19 e 20 del

decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415, sia i ricorsi presentati

dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalle Regioni Sicilia,

Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta, dalla Provincia autonoma di

Trento e dalle Regioni Sardegna e Friuli-Venezia Giulia nei confronti

dell'art. 1 della legge 28 febbraio 1990, n. 38, nella parte in cui

ha convertito in legge, senza modificazioni, gli artt. 18, 19 e 20

del predetto decreto-legge.

2. - Il ricorso presentato dalla Regione Trentino-Alto Adige va

dichiarato inammissibile per mancanza d'interesse della stessa

Regione, salvo che per quanto si riferisce alle censure sollevate nei

confronti dell'art. 20, lettera a), del decreto-legge n. 415 del

1989, convertito nella legge n. 38 del 1990.

Poiché la Regione ricorrente possiede competenze che non possono

essere incise dalle disposizioni impugnate salvo che dall'art. 20,

lettera a) - il quale esclude le regioni a statuto speciale dal

riparto del "fondo per i programmi regionali di sviluppo a

destinazione indistinta di cui all'art. 9 della legge 16 maggio 1970,

n. 281, al netto della quota spettante ai sensi della legge 30 maggio

1965, n. 274" -, l'interesse a ricorrere della Regione Trentino-Alto

Adige non può essere limitato ad altro che alla disposizione da

ultimo ricordata.

Né può riconoscersi alcun fondamento alle argomentazioni addotte

dalla difesa della ricorrente al fine di dimostrare la piena

legittimazione della Regione Trentino-Alto Adige nel giudizio in

considerazione. Innanzitutto, l'indubbio legame che unisce la

suddetta Regione alle Province autonome di Trento e di Bolzano non

può indurre a ritenere che la prima possa surrogarsi o possa

affiancarsi all'una o all'altra delle Province nella difesa

dell'integrità delle attribuzioni di queste ultime, poiché la

comune soggezione al medesimo Statuto speciale e la coincidenza del

territorio (oltreché della popolazione) regionale con quelli delle

Province congiuntamente considerate non sono elementi tali da portare

a superare il rilievo che lo Statuto del Trentino-Alto Adige

riconosce alla Regione e alle due Province autonome competenze

legislative e amministrative rigorosamente distinte. In secondo

luogo, nessun argomento in senso contrario può desumersi dall'art.

98 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, poiché

quest'ultimo, nel prevedere in forma sintetica che la Regione o le

Province autonome possono presentare ricorso alla Corte

costituzionale nei confronti di leggi o di atti con forza di legge

adottati in "violazione del presente Statuto", non può non voler

dire che il suddetto ricorso è ammesso nei limiti in cui la Regione

o le singole Province siano legittimate a proporlo, vale a dire nei

limiti in cui l'addotta violazione dello Statuto si riferisca a sfere

di autonomia costituzionale rispettivamente attribuite all'una o a

ciascuna delle altre.

3. - Va, invece, respinta l'eccezione d'inammissibilità sollevata

dall'Avvocatura Generale dello Stato nei confronti della censura

prospettata dalla Provincia autonoma di Bolzano avverso l'art. 1

della legge n. 38 del 1990, nella parte in cui ha convertito, senza

modificazioni, l'art. 18, primo comma, del decreto-legge n. 415 del

1989, relativamente alla esclusione della Provincia stessa dal

riparto del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di gestione

delle aziende di trasporto di cui all'art. 9 della legge n. 151 del

1981.

Questa Corte ha più volte affermato che la formulazione di una

nuova censura nei confronti di una norma convertita in legge senza

modificazioni non può considerarsi preclusa dal fatto che la stessa

ricorrente non l'abbia proposta nel ricorso presentato dalla medesima

nei confronti del decreto-legge anteriormente alla conversione. Il

rilievo che la disposizione censurata con il ricorso presentato

contro la legge di conversione era già contenuta, in forma identica,

nel decreto-legge e non era stata impugnata con il relativo ricorso

non può, infatti, comportare l'esclusione della prospettazione di

nuove censure dopo che il decreto sia stato convertito, senza

modificazioni, in legge, poiché la conversione, rendendo permanente

e definitiva la disciplina normativa adottata in via provvisoria,

perpetua gli eventuali vizi di legittimità costituzionale e,

pertanto, rinnova la lesione delle competenze regionali (o

provinciali) che si assume derivare da quella disciplina (v. sentt.

nn. 113 del 1967, 192 del 1970, 151 del 1986, ord. n. 1035 del 1988).

4. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale

che tutte le ricorrenti, ad eccezione della Sicilia, hanno sollevato

nei confronti degli artt. 18, 19 e 20 del decreto legge n. 415 del

1989, convertito nella legge n. 38 del 1990, per violazione delle

rispettive disposizioni statutarie (artt. 52, ultimo comma, dello

Statuto della Regione Trentino-Alto Adige; 40, ultimo comma, dello

Statuto della Regione Trentino-Alto Adige; 44, ultimo comma, dello

Statuto della Regione Valle d'Aosta; 47, ultimo comma, dello Statuto

della Regione Sardegna e 44 dello Statuto della Regione

Friuli-Venezia Giulia) che impongono la convocazione dei Presidenti

di ciascuna delle Regioni o delle Province ricorrenti alle sedute del

Consiglio dei ministri nelle quali si adottano deliberazioni su

questioni che interessano particolarmente l'autonomia di ciascuna

delle stesse.

Questa Corte ha costantemente affermato che la partecipazione dei

Presidenti delle Regioni o delle Province ad autonomia differenziata

alle sedute del Consiglio dei ministri nelle quali si discutono

questioni di interesse delle rispettive regioni (o province autonome)

si rende necessaria soltanto nei casi in cui l'interesse di

quest'ultime possa essere qualificato, oltreché di particolare

rilevanza o intensità, come interesse differenziato, nel senso che

dev'essere tale da distaccarsi da quelli generali e comuni a tutte o

a una categoria di regioni e da configurarsi come interesse proprio e

peculiare della singola regione (o provincia autonoma) (v. sentt. nn.

34 e 166 del 1976, 627 del 1988, 544 e 545 del 1989, 224 del 1990).

Nel caso dedotto in questi giudizi si è, invece, di fronte a una

disciplina normativa concernente trasferimenti di risorse finanziarie

tra lo Stato e tutte le regioni (o le province) ad autonomia

speciale, che è inserita in un disegno generale vòlto a dettare

norme urgenti per l'intero complesso della finanza regionale e

locale.

5. - Non fondate sono, altresì, le varie questioni di

legittimità costituzionale che le ricorrenti prospettano nei

confronti dell'insieme delle disposizioni contenute negli artt. 18,

19 e 20 del decreto-legge n. 415 del 1989, convertiti, senza

modificazioni, dalla legge n. 38 del 1990.

In linea generale, le ricorrenti contestano le decurtazioni delle

entrate operate con le disposizioni impugnate in quanto produrrebbero

un grave squilibrio nella finanza regionale, nel senso che, di fronte

a bisogni e a spese che restano immutati e sulla cui misura le

regioni (e le province autonome) non hanno alcun potere di incisione,

si produrrebbe una sensibile diminuzione delle risorse finanziarie,

con conseguente violazione, oltreché delle norme statutarie

attributive di competenze, degli artt. 119 e 81, quarto comma, della

Costituzione, anche in relazione all'art. 27 della legge 5 agosto

1978, n. 468. Inoltre esse lamentano che con le norme impugnate si

sia realizzata una discriminazione a loro danno nei confronti delle

regioni a statuto ordinario e delle collettività da queste

amministrate, in violazione degli artt. 3, 32, 97 e 116 della

Costituzione.

La posizione delle ricorrenti muove dall'erronea convinzione che

il decreto-legge n. 415 del 1989 abbia provveduto a stabilire per la

finanza delle regioni (e delle province) ad autonomia differenziata

un nuovo e definitivo rapporto tra entrate e spese. In realtà, come

risulta chiaramente dai lavori preparatori e in particolare dalla

relazione al disegno di legge di conversione del medesimo

decreto-legge, le norme impugnate contengono misure provvisorie,

vo'lte ad allineare le entrate prese in considerazione su un livello

minimo calcolato in base a parametri di omogeneità delle relative

prestazioni in riferimento all'intero territorio nazionale, misure

che, comunque, fanno salvi - ed, anzi, si assumono come propedeutiche

rispetto a - i futuri aggiustamenti che verranno definitivamente

apportati a seguito di trattative del Governo con le singole regioni

(o province) ad autonomia differenziata e nell'ambito di una

riconsiderazione globale della materia, basata su più approfondite

analisi del rapporto tra i flussi finanziari esistenti fra lo Stato e

le regioni (e le province autonome) e le funzioni esercitate da

queste ultime.

Non vi può esser dubbio che, come sottintendono le ricorrenti

allorché lamentano una discriminazione in peius rispetto alle

regioni a statuto ordinario, la specialità dell'autonomia deve

riflettersi anche sul piano finanziario, nel senso che le regioni e

le province autonome cui la Costituzione e gli Statuti assegnano più

ampie e significative competenze debbono essere messe in grado di

avere a disposizione risorse finanziarie maggiori e, comunque,

adeguate alla più elevata quantità e qualità delle attribuzioni

loro spettanti. Ma questa esigenza non può giustificare la pretesa

che le regioni (e le province) ad autonomia differenziata siano

chiamate a compartecipare con le regioni a statuto ordinario a tutti

i fondi settoriali previsti a favore di queste ultime. Come si

sottolinea nella già ricordata relazione al disegno di legge di

conversione del decreto-legge impugnato, gli strumenti appropriati

per stabilire un equilibrio tra le risorse finanziarie assegnate alle

regioni (e alle province) ad autonomia differenziata e i più

complessi compiti assegnati alle medesime sono costituiti dalle norme

di attuazione e dalle leggi previste dagli Statuti per la revisione

delle proprie norme finanziarie.

In considerazione di ciò e, in particolare, del rilievo che le

disposizioni impugnate rappresentano provvedimenti provvisori

contenenti una parte di una globale manovra finanziaria che dovrà

esser compiutamente realizzata con gli appropriati strumenti

legislativi, non è possibile ravvisare nelle misure urgenti

impugnate motivi che possano indurre a dichiarare la loro complessiva

previsione come costituzionalmente illegittima. Questa Corte ha più

volte affermato che la Costituzione e gli Statuti speciali non

definiscono, né garantiscono, l'autonomia finanziaria delle regioni

(e delle province autonome) "in termini quantitativi" e che la

concessione ovvero l'eliminazione o la riduzione di determinati

finanziamenti rivolti a scopi specifici rientrano nella

discrezionalità del legislatore statale, ove, considerate nel loro

insieme, non determinino quella "grave alterazione" del necessario

rapporto di complessiva corrispondenza, che - nel rispetto delle

compatibilità con i vincoli generali, derivanti dalle preminenti

esigenze della finanza pubblica nel suo insieme, - deve sussistere

fra bisogni regionali e oneri finanziari per farvi fronte, affinché

alle regioni (e alle province autonome) non sia impedito il normale

espletamento delle loro funzioni (sent. n. 307 del 1983). In

realtà, quest'ultima conseguenza non può essere imputata

all'insieme delle disposizioni oggetto dell'attuale impugnazione, sia

perché tali norme, come si preciserà meglio nell'esame delle

censure più specifiche, perseguono un fine perequativo, sia perché

esse non alterano il collegamento automatico di una consistente parte

delle entrate delle regioni (e delle province) ad autonomia

differenziata con il gettito dei tributi erariali regionalmente

riscossi (sicché le stesse riduzioni lamentate possono considerarsi

suscettibili di un prevedibile riassorbimento nel tempo).

6. - L'art. 19, che è impugnato da tutte le ricorrenti, per

violazione del principio di ragionevolezza e per disparità di

trattamento rispetto alle regioni a statuto ordinario e alle relative

popolazioni (artt. 3, 32 e 116 della Costituzione), dispone che, a

decorrere dall'anno 1990, "alle Regioni a statuto speciale e alle

Province autonome di Trento e di Bolzano le assegnazioni di parte

corrente del Fondo sanitario nazionale sono ridotte, tenuto conto del

livello della compartecipazione ai tributi statali risultanti dai

rispettivi ordinamenti, del 20 per cento per la Regione Valle d'Aosta

e per le Province autonome di Trento e di Bolzano, del 10 per cento

per le Regioni Sicilia e Friuli-Venezia Giulia e del 5 per cento per

la Regione Sardegna".

Oltre alle considerazioni già svolte nel punto precedente,

occorre sottolineare che questo articolo, insieme agli artt. 18 e 20,

attua una operazione finanziaria avente il fine di riequilibrare, nei

campi considerati, gli effetti distorcenti prodottisi nei flussi

finanziari tra Stato e regioni nel corso degli anni precedenti

all'emanazione del decreto-legge. In questo periodo di tempo,

infatti, la complessiva manovra dello Stato, vòlta a contenere la

spesa pubblica e, in questo quadro, i trasferimenti alle regioni e

agli enti locali, mentre ha prodotto una riduzione delle risorse

reali messe a disposizione delle regioni a statuto ordinario, ha

invece portato le regioni (e le province) ad autonomia differenziata

(oltreché i comuni) a beneficiare di ogni incremento reale e

monetario della pressione fiscale esercitata dallo Stato, a causa del

sostanziale agganciamento delle loro entrate alla dinamica dei

tributi a livello statale. Sicché l'impugnata riduzione delle

assegnazioni di parte corrente del Fondo sanitario nazionale - a

fronte dell'accrescimento delle risorse finanziarie avvenuto a favore

delle regioni (e delle province) ad autonomia differenziata e del

perdurante effetto compensativo a loro favore realizzato dal tipo e

dalla dimensione della compartecipazione delle stesse regioni ai

tributi statali - non appare affatto arbitraria ed irragionevole sia

con riferimento al raffronto con le regioni a statuto ordinario, sia

con riguardo agli effetti sull'equilibrio finanziario degli enti ad

autonomia differenziata a seguito della manovra contestata.

In conseguenza dei motivi ora addotti risulta non fondata anche la

censura relativa alla violazione dell'art. 97 della Costituzione, con

riferimento all'incidenza negativa che la norma impugnata avrebbe

sulla funzionalità dell'amministrazione regionale.

7. - Lo stesso art. 19 è impugnato dalle Province autonome di

Trento e di Bolzano, nonché dalla Regione Valle d'Aosta, nella parte

in cui quantifica la decurtazione prima ricordata al 20 per cento

delle assegnazioni di parte corrente del Fondo sanitario nazionale,

dal momento che tale determinazione, in violazione degli artt. 3, 32

e 116 della Costituzione, discriminerebbe in peius le ricorrenti in

paragone alle altre regioni ad autonomia differenziata (e alle

relative popolazioni), le quali si sono viste ridurre le predette

assegnazioni in percentuali minori (10 per cento per la Sicilia e il

Friuli-Venezia Giulia e 5 per cento per la Sardegna).

Posto che, come si è già avvertito, il sindacato della Corte

costituzionale è necessariamente ristretto alla verifica della

ragionevolezza della scelta operata dal legislatore, non appare certo

arbitraria una riduzione che è stata variamente modulata dal

legislatore in ragione del livello di compartecipazione ai tritubi

statali proprio di ciascuna regione (o provincia) ad autonomia

differenziata.

8. - Sempre l'art. 19 è oggetto di un'ulteriore censura da parte

delle Province autonome di Trento e di Bolzano per la addotta

violazione dell'art. 5, primo comma, della legge 30 novembre 1989, n.

386, - approvata con la procedura di cui all'art. 104 dello Statuto a

norma del quale "le province autonome partecipano alla ripartizione

dei Fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di

prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,

secondo i criteri e le modalità per gli stessi previsti".

Anche tale questione non è fondata, dal momento che, pur se il

Fondo sanitario nazionale ha indubbiamente le caratteristiche dei

fondi menzionati dalla norma invocata come parametro (v. art. 51

della legge n. 833 del 1978, per il quale il Fondo sanitario

nazionale è preordinato al fine di "tendere a garantire i livelli di

prestazione sanitaria (...) in modo uniforme su tutto il territorio

nazionale"), non v'è alcuna disposizione nell'art. 5 della legge n.

386 del 1989 o in altra legge idonea a fungere da parametro

costituzionale che garantisca una determinata quota, vale a dire una

quantità di risorse finanziarie definita direttamente o attraverso

il rinvio a precisi indici. Del resto, una siffatta garanzia non può

ragionevolmente rinvenirsi in alcuna norma, per il fatto che

l'anzidetta finalità perequativa dei fondi prima menzionati comporta

logicamente che il legislatore proceda ad aggiustamenti progressivi

in vista del superamento degli squilibri eventualmente formatisi tra

le singole regioni (o province autonome).

9. - Oggetto di impugnazione sono anche:

a) l'art. 18, primo comma, del decreto-legge n. 415 del 1989,

nella parte in cui prevede, a decorrere dal 1990, la cessazione della

corresponsione alle Regioni a statuto speciale e alle Province

autonome di Trento e di Bolzano dei finanziamenti di cui all'art. 5

della legge 29 luglio 1975, n. 405, all'art. 10 della legge 23

dicembre 1975, n. 698, all'art. 3 della legge 22 maggio 1978, n. 194

e all'art. 1 della legge 29 novembre 1977, n. 891;

b) l'art. 20 dello stesso decreto-legge, il quale esclude, a

partire dal 1990, le anzidette regioni e province autonome dal

riparto dei fondi ivi previsti (fondo per i programmi regionali di

sviluppo a destinazione indistinta, fondo per l'attuazione degli

interventi programmati in agricoltura, fondo per l'attuazione del

piano forestale nazionale, fondo per gli investimenti nel settore dei

trasporti pubblici locali, fondo sanitario di conto capitale).

Tali articoli sono impugnati per violazione dell'autonomia

finanziaria garantita alle ricorrenti dagli artt. 119 e 81, quarto

comma, della Costituzione (in relazione all'art. 27 della legge n.

468 del 1978), nonché per violazione del principio di parità di

trattamento fra gli enti regionali nel godimento dei diritti e delle

posizioni garantiti dagli artt. 3, 32, 97 e 116 della Costituzione.

Tali questioni vanno dichiarate non fondate per gli stessi motivi

espressi in precedenza e, in particolare, nei punti 5 e 6. Oltre a

quegli argomenti non è inutile ricordare che la compartecipazione

delle regioni a statuto speciale e delle province autonome ai fondi

vincolati indicati nelle norme impugnate costituisce un elemento

aggiuntivo rispetto alle entrate libere, oggi assolutamente

prevalenti in linea di fatto.

10. - L'art. 18, primo comma, è altresì impugnato da tutte le

ricorrenti nella parte in cui esclude dal riparto del fondo nazionale

per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto

di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151, le regioni e le

province ad autonomia differenziata, obbligando tuttavia queste

stesse al rispetto dei principi stabiliti nella predetta legge, fra i

quali quello che impone alle regioni di intervenire a ripianare i

disavanzi delle aziende medesime. Anche tale disposizione violerebbe

il principio costituzionale dell'autonomia finanziaria delle regioni

(e delle province autonome) nelle materie di loro competenza

(trasporti), in quanto, a giudizio delle ricorrenti, addosserebbe ad

esse oneri senza dotarle di adeguate risorse per farvi fronte.

L'infondatezza della questione ora esaminata discende dagli stessi

argomenti esposti in precedenza nei punti 5 e 6. Né può costituire

un elemento di difformità rilevante il ribadito vincolo

all'osservanza, da parte delle regioni e delle province ad autonomia

differenziata, dei principi della legge n. 151 del 1981.

Quest'ultima, infatti, oltre a essere nel suo complesso una legge

quadro sui trasporti pubblici locali, contiene principi di

coordinamento finanziario che, in quanto dettati in vista del

perseguimento di finalità di interesse nazionale, non possono non

vincolare anche le regioni (e le province) ad autonomia

differenziata. Il fatto che il legislatore abbia ribadito nelle

disposizioni impugnate il vincolo ora menzionato non ha altro

significato fuorché quello di precisare che i "principi di cui alla

legge 10 aprile 1981, n. 151", debbono essere intesi come i principi

di coordinamento finanziario ricavabili dalla predetta legge,

disposti al fine dell'equilibrio finanziario delle aziende di

trasporto locali.

11. - Un'ultima censura è mossa dalla Regione Siciliana agli

artt. 18, 19 e 20 del decreto-legge n. 415 del 1989, i quali

contrasterebbero con l'art. 53 della Costituzione in quanto la

sottrazione o la riduzione delle entrate previste nelle disposizioni

impugnate comporterebbero un "concorso alle spese pubbliche" da parte

della Regione stessa, in difformità con il principio costituzionale

che impone quel concorso "a tutti in ragione della loro capacità

contributiva". Gli stessi articoli, sempre secondo la ricorrente,

contrasterebbero anche con l'art. 38 dello Statuto speciale per la

Sicilia, il quale, muovendosi in senso opposto alle disposizioni

impugnate, prevede invece un contributo statale a titolo di

solidarietà nazionale, diretto al fine specifico di "bilanciare il

minore ammontare dei redditi di lavoro rispetto alla media

nazionale".

La palese infondatezza delle questioni sollevate discende, come ha

sottolineato giustamente l'Avvocatura generale dello Stato,

dall'assoluta insuscettibilità delle disposizioni impugnate ad esser

considerate come norme di imposizione tributaria.